少数民族地区的自然资源开发给当地的经济发展提供了大量的就业机会和财政盈余，但同时也给当地的生态环境带来了巨大的负面效应。对于资源开发地少数民族居民的利益保护， 《宪法》、 《民族区域自治法》 从优先就业权和优先受惠权等方面做出了原则性规定，但这些制度并未得到真正落实，原因是相关配套法律缺乏具体的规定。国内部分学者认为应当以 《民族区域自治法》 赋予的民族地区的资源自治权和优先受惠权为基础，建立资源地居民与资源开采企业的利益共享机制和生态环境补偿机制。应当承认，上述研究对于保障民族地区资源开发地居民的利益具有重要的参考价值，但是资源地居民如何通过现行法律获得直接补偿，目前的理论仍未有全面细致的探讨。本文拟以民族地区自然资源开发地居民为考察对象，通过梳理资源地居民利益损失的构成，以现行法律为基础对少数民族地区自然资源开发地居民利益的损失补偿进行较为全面的探讨。
一、少数民族地区自然资源开发地居民利益损失的构成
由于自然资源开发对当地居民的影响是历时性的和多方面的，无法从整体上进行特定化，对于因自然资源开发而受到的利益损失就无法由特定主体就特定客体利益的损失进行整体性的保护。本文尝试就资源地居民利益从多个维度和多个层次上进行分解，以此作为资源地居民利益损失补偿的基础。
（一） 个体利益损失和群体利益损失
资源地居民利益是从整体上对资源开发中的需要法律保护的利益的描述，其中不仅包括个体利益，还包括群体利益。个体利益损失主要体现为自然人和法人的财产利益和人身利益的损害。群体利益则不同于个体利益和社会公共利益，它是具有共同地位和共同利益的个体的联合，“是由一定数量的社会成员集合成一定的社会共同体所享有的共同利益。”
群体利益的损失，虽然主体边界模糊，在认定方面存在困难，但也是客观存在的。在自然资源开发过程中，资源地的居民的个体利益损失主要体现在其财产权和人身权受到侵害时产生的不利后果。群体利益损失则主要表现为资源地的环境污染和生态破坏，资源地居民的生存和发展基础的破坏，集体所有土地的征收等。
（二） 既有利益损失和预期利益损失
自然资源开发过程中不仅可能会妨害资源地居民既有财产利益的享有，还可能会导致其财产利益应增加而未增加。前者不仅包括资源地居民土地和房屋既有利益的维持，而且涉及到当地生活环境的恶化以致丧失生态功能的生态修复问题。后者则既涉及到资源地居民财产受损而导致的未来应获得财产的减少，还体现在自然资源开发和土地征收过程中生存利益的维持和可持续发展利益的保障方面。
自然资源开发对于资源地居民的影响是客观存在的，资源地居民的现有利益和财产利益都会受到不同程度的影响和损害，这是自然资源开发的负外部性的体现。“严格说，对他们的损失进行补偿是一种资源开发的‘成本补偿’，并不是‘利益分享’。”
二、民族地区自然资源开发地居民利益损失补偿的现行法律评价
民族地区自然资源开发地居民利益损失的补偿从现行法律来看，不仅包括 《宪法》 和 《民族区域自治法》 基本法层面的规定，还包括 《物权法》、 《侵权责任法》、 《矿产资源法》、 《环境保护法》 等部门法层面的规定。
（一） 宪法性规范的特别规定
《宪法》 第118条第2款规定：“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”这是 《宪法》 确立的民族自治地方自然资源开发优先受惠权的基本条款，也是民族地区资源开发地居民优先受惠权的宪法基础。
同时， 《民族区域自治法》 作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，在涉及到民族地区资源开发地居民利益保护方面，做出了特殊的制度安排：
1. 资源开发地居民利益的直接补偿。根据 《民族区域自治法》 第65条的规定，国家在民族自治地方开发资源要照顾当地居民的利益，这是资源开发地居民利益补偿的直接依据。
2. 优先就业权。根据 《民族区域自治法》 第23条和67条以及 《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》 第8条的规定，在民族自治地方进行资源开发的企业应在就业方面对当地给予支持。这种优先就业权的制度设计，是对因资源开发而导致的资源地居民生存利益损失的替代性补偿方案，体现了对资源地居民的结构性转业的补偿。
3. 民族自治地方政府的环保职责。根据 《民族区域自治法》 第45条规定，民族自治地方政府在自然资源开发中对资源开发地居民要承担环境保护和生态治理的公共服务职能，这是资源开发地居民在环境利益受损时请求政府承担责任的基本依据。
4. 自然资源开发者环境保护的责任。根据 《民族区域自治法》 第66条的规定，任何企业在民族自治地方开发资源，都不能以牺牲当地的环境和生态为代价获取利润，要采取有效措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
从 《宪法》 和 《民族区域自治法》 的规定来看，民族地区资源开发地居民利益的保护，较其他地区资源开发地的居民更为全面和周到。但也应看到这些规定主要涉及到民族地区自治机关的资源自治权的实现问题，主要目的在于协调上级国家机关和民族自治地方机关之间自然资源开发中的利益分配问题，对于资源开发地居民利益损失的直接补偿仅是原则性的规定，有待于部门法的落实。
（二） 民族地区资源地居民利益补偿的部门法规定
自然资源开发涉及到当地居民的生产和生活，可能会对当地居民的财产和人身造成损害，更重要的是资源开发带来的环境损害和生态破坏对当地居民的影响是持久和长远的。相关部门法的规定主要有：
1. 涉及到资源开发地居民土地征收和临时占用补偿的规定。 《物权法》 第42条和 《土地管理法》第2 条、第44条至第51条、第57条， 《煤炭法》 第20条， 《草原法》 第38条至第41条等条文，以及国务院 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》 对于自然资源开发过程中集体所有土地的征收从征收的程序和补偿的标准等方面都做出了规定。
2. 涉及到资源地居民财产和人身损害赔偿的规定。 《物权法》 第34条至第37条， 《侵权责任法》第2 条，第6条和第65条，以及其他自然资源和环境保护的法律，对于自然资源开发过程中资源开发导致的财产和人身损害赔偿都做出了明确的规定，这些条文是资源开发地居民在其财产和人身受到损害时请求赔偿的依据。
3. 涉及到资源开发地环境保护的规定。 《环境保护法》 第19条和第41条， 《煤炭法》 第32条，《矿产自然法》 第32条等对于自然资源开发中的资源开发者的环境保护义务做出了明确规定，对于破坏环境和生态者可以要求其承担复垦、恢复原状等责任。
4. 对于少数民族地区资源地居民利益损失补偿的优惠安排。 《就业促进法》 第28条对少数民族劳动者的优先就业权做出了规定。 《矿产资源法》 第10条对于矿产资源开采中少数民族群众的优先受惠权做出了规定。
（三） 基本评价
总体来说，民族地区资源开发地居民的利益损失补偿在宪法性规范中都有比较全面的规定，在各个部门法中则主要通过一般性规定来加以保障，涉及到资源开采地居民利益损失补偿的特别规定则不多见。对照上文民族地区资源开发地居民的利益损失构成，可以发现以下特点：
1. 法律对于民族地区资源开发地居民个体的现有利益的损失补偿都有比较明确的规定。包括资源开发导致的资源地居民人身和财产损害赔偿、土地征收中的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，都有具体明确的法律规定，但仍有完善的必要。
2. 法律对于民族地区资源开发地居民个体的预期利益的损失补偿有部分规定，但并不充分。目前法律对于资源地居民人身和财产损害的预期利益的赔偿规定比较明确，但是在土地征收中，根据 《土地管理法》 第47条第1款的规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”涉及到土地用途改变产生的增值收益并没有体现在土地补偿费中，土地补偿费并没有体现土地的市场价值，而且 《土地管理法》 规定的补偿方式过于依赖货币补偿，造成的后果则是被征地的居民得到征地补偿款却失去了生活保障。
3. 法律对于民族地区资源开发地居民群体利益的保障有部分规定，但并不完整。这主要体现在，资源地居民群体利益受损的救济并未得到足够重视， 《民事诉讼法》 第55条没有赋予资源地居民提起环境公益诉讼的原告资格。在征地补偿中，作为群体利益承载者的集体土地所有权的补偿并没有体现土地的市场价值，作为群体的资源地居民的持续发展权和生活保障权并没有在法律中得到充分体现。特别是，民族地区资源开发地居民的优先就业权和优先受惠权在目前法律中还没有具体的保障措施和法律约束。
三、民族地区自然资源开发地居民利益损失多元化补偿的初步框架
在民族地区自然资源开发中，资源地居民的利益损失是多方面的，以全面补偿为原则，笔者认为需要通过多元化的途径对民族地区资源开发地居民的利益损失给予补偿。
（一） 土地征收补偿：预期利益损失的多元化补偿
自然资源开发中的土地征收同其他土地征收一样，存在诸如征收权的滥用、征收程序不规范、征收补偿标准低、补偿范围狭窄、补偿方式单一等问题。未来自然资源开发中尤其要重视土地征收补偿范围的扩大和补偿方式多元化的问题。前者而言，征收补偿不仅要对土地的现存利益进行补偿，更重要的是，要对失去生活保障的资源地居民的预期利益进行完全补偿。对民族地区资源开发地居民而言，扩大补偿的范围也即意味着其优先受惠权的实现。后者而言，补偿方式不应局限于目前的货币补偿，“应特别重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制，强化对被征收人生存权与发展权的长久保障。”
特别是在少数民族地区要切实落实社会保障补偿，这是资源地居民优先就业权的具体实现方式。
（二） 侵权损害赔偿：环境侵权救济范围的扩大
从 《民法通则》 和 《侵权责任法》 的规定来看，环境侵权多指环境污染侵权，这种狭义的环境侵权的理解忽视了环境破坏对他人的损害，实际上限制了环境侵权救济的范围。特别是在自然资源开发中环境破坏所引发的对他人财产和人身权益的侵害更为普遍，例如土地塌陷和沉降、地下水位下降等。 《侵权责任法》 第65条环境侵权应做扩大解释到环境破坏导致的侵权。
（三） 环境损害赔偿：群体环境利益的实现
由于传统私法仅调整私人之间的财产和人身关系，对于具有公共性的环境利益在传统私法框架内是难以得到圆满解决的。对于环境损害的救济必须跳出公私法二元体系的框架，在环境法的视野内寻求解决的办法，即将环境利益独立进行保护，制定 《环境损害赔偿法》，通过环境公益诉讼的途径加以救济。
同时，在环境公益诉讼中应该考虑将资源地居民作为适格的原告，因为资源地居民作为资源开发导致的环境损害的受害者，相比较其他社会公众具有更加密切的利害关系，若将该群体排除于环境公益诉讼的原告之外，则其群体利益的维护必然在法律上缺失。
（四） 生态补偿机制：横向补偿机制的建立
目前生态补偿机制侧重于由国家向资源开发者征收生态补偿费 （例如矿山环境治理保证金、地质塌陷费） 通过纵向补偿以财政转移支付、项目支持等方式对民族地区资源地居民的生态环境损失进行间接补偿。未来生态补偿机制应该构建纵向补偿和横向补偿相结合的机制，一方面完善现有的中央政府对民族自治地方政府的直接补偿措施；另一方面，拓宽融资渠道，建立国家、社会、资源开发者和受益者共同参与的多元化投融资机制，特别是建立资源开发者和受益者之间的横向补偿机制，向资源开发地居民进行直接生态补偿。
（五） 资源地居民参与：资源开发和管理的新模式
民族地区自然资源的开发涉及到多方利益主体的博弈，尽管法律明确界定了自然资源的产权关系，但是“无论自然资源的产权形式发生何种变化，其存在及开发与当地居民的生存利益都存在必然联系。”
自然资源的开发与当地居民的生存利益不可避免地要产生冲突。国外资源开发的经验表明加强资源开发地居民的参与度，通过社区组织、社会团体等组织形式，资源开发地居民可以向资源开发者和政府表达自己的利益要求，有效化解资源开发中的矛盾，对资源开发者损害环境的行为给予有效的制约。
人类发展的历史证明，不合理的资源开发活动会引发严重的生态和环境灾难，会对人类的生存环境造成灭顶之灾。特别是，自然资源开发地的当地居民无疑会成为这些资源环境灾难的直接受害者。在《宪法》 和 《民族区域自治法》 框架内，少数民族地区的自然资源开发活动必须要结合资源开发地居民的优先就业权和优先受惠权，完善其既有利益的补偿，重视其预期利益的补偿，通过多种途径以多种方式对资源开发地居民给予全面的补偿。
参考文献：
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