政府资产负债表属于国家资产负债表的子表,是将一个国家政府部门的资产和负债进行分类,然后分别加总得到的报表,借助政府资产负债表可以准确显示一国政府在某一时点上的“家底”,并能够全面衡量政府风险,深入分析风险形成机理、传导机制及其对宏观经济的深刻影响。资产负债表研究法( BSA) 虽然问世已久,但直到 1990 年代拉美和亚洲地区相继爆发大规模金融危机之后,才受到国际社会的高度关注,2007年爆发的全球金融海啸再次彰显了资产负债表分析法的独特魅力,使其成为准确刻画一国政府债务风险、重新解读危机的主流分析工具,并引发了国内学者研究中国资产负债表的热潮。中共十八届三中全会明确提出了“加快建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表,建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的战略任务。由此,应进一步深化我国政府资产负债表的研究,其政策意义在于: 第一,摸清政府的家底,全面衡量政府掌控资源的规模,进一步理清政府与市场的关系; 第二,全面衡量政府风险,深入分析风险形成机理、传导机制及其对宏观经济的深刻影响; 第三,客观评价中央和地方财政的分配关系,为理顺中央和地方收入划分、建立事权和支出责任相适应的制度、发挥中央和地方两个积极性奠定基础,提高政府财政管理水平和效率; 第四,编制并定期公布政府资产负债表,有利于提高政府预算的公开透明度,并为经济运行分析提供基础数据,提高宏观经济决策的科学性和前瞻性。
一、国外关于政府资产负债表的研究
早在 1936 年,美国学者 Dickingson 和 Eakin就提出把企业资产负债表技术应用于国民经济的构想。
1960 年代,耶鲁大学教授 Raymond Goldsmith开创了国家资产负债表的研究,他从金融结构和金融发展视角阐述了编制国家资产负债表的五大用途,并编制了美国自 20 世纪初至 1980 年若干年份的综合与分部门的资产负债表。之后,Revell试编了 1957 ~1961 年英国的国民资产负债表,加拿大 1990 年开始编制以账面和市场价值计算的国民资产负债表。目前,大部分 OECD 成员国家都至少公布了不含有实物资产的金融资产负债表,英国、加拿大、日本和澳大利亚等部分发达国家定期公布政府资产负债表。1990 年代拉美和亚洲地区相继爆发的大规模金融危机,使经济学界意识到识别国家和部门资产负债表的各种错配( 如货币错配、期限错配和资本结构错配) 及清偿能力缺失,对预防货币危机、维护金融稳定的重要作用。此后,经济学家开始关注政府资产负债表的编制与分析。具体内容可归纳为以下三个方面。
1. 关于政府债务的分析。自 Harvey S. Rosen 提出“政府隐性债务”概念后,财务管理理论被逐步运用到政府债务管理上,政府债务与资产的对应关系开始得到关注,政府债务的范围由直接债务扩展到隐性债务。
世界银行经济学家 Hana Brixi提出了财政风险矩阵,将政府债务进一步分为显性、隐性债务和直接、或有债务两大类,为全面分析和评估地方政府债务提供了有效的工具; 在此基础上,Hana 又从可用财政资源的角度提出了财政风险的“对冲矩阵”,并扩展到资产负债管理框架的研究中,为各国编制政府资产负债表提供了理论基础。目前大部分国家官方发布了显性和直接债务,但对政府财政可持续性影响最大的隐性和或有负债却统计不足。世界银行专家 Willian Easterly 和 David Yuravlivker以哥伦比亚和委内瑞拉为例,论述了运用资产负债表来评估政府财政状况及财政风险情况,即通过预测资产与负债的差额及其占 GDP 的比例来评估政府债务风险,由此推动了测度政府债务可持续性的深入研究。Xu 和 Ghezzi针对新兴国家的特征,构建了具有适用性的政府债务收益的期限模型,通过对该模型的扩展推导出包含内债、外债和外汇储备条件在内的政府预算约束,用外汇储备耗尽的概率首次准确测算了政府债务不可持续的概率; Barnhill 和 Ko-pits考虑了新兴市场国家面临着较大的不确定性,运用风险价值法研究财政可持续性,弥补了之前对或有债务和某一时点流动性等问题没有进行考虑的缺陷。但上述关于政府债务可持续性的测度,主要基于财政收支行为上的会计平衡思想,割裂了政府债务与宏观经济的联系。因此,部分西方学者开始将债务纳入整个宏观经济体系中予以考虑,Mendoza 和 Oviedo将宏观经济不确定性和或有负债纳入到政府债务可持续性研究体系中,提出了“自然债务限度”,将本国的实际债务负担率与自然债务限度进行比较,并提出了改善国家财务状况的相应政策。
2. 关于政府资产的估算。1905 年,日本银行首次正式组织了国民财富调查,调查的资产范围包括土地,森林资源,地下资源,生产商持有的货物,居民持有的财物、黄金、古董,图书馆中的书籍,博物馆的书画和其他藏品以及对外资产等。
1972 年,美国经济学家 Goldsmith 访问日本并详细估算了日本的土地、可再生固定资产、存货、耐用消费品和对外净资产的数量。因而,目前部分国家编制并发布的政府资产负债表基本都包括金融资产( 存款、政府持有的股份和其他有价证券等) 和实物资产( 如建筑物、森林、矿产和土地资源等) ,但不包括地下资源、价值储存物和历史遗迹等概念辨析和估值存在困难的资产。Scott Anthony最早估计了加拿大的可再生财富,Thomas K. Rymes 总结了加拿大国民财富的估计方法,包括资产项目的界定、数据采集、从部分调查数据中推断加总数据的方法,以及如何基于历史年份调查数据用永续盘存法得到当前的估计值。Garland J. M. 和 Goldsmith系统估计了 1947 ~1956 年澳大利亚的国民财富,其中短期资产以当前价格计算,固定资产以直线折旧法下的重置成本计算,但没有将澳大利亚丰富的资源存量计入。因此,澳大利亚开始尝试在政府资产负债表中纳入资源和环境资产的存量价值,澳大利亚统计局( ABS) 的 Ca-dogan - Cowper 和 Comisari 等专门总结了如何在资产负债表上反映土地资源的方法; 2012 年,ABS 开始将水资源和能源纳入政府资产负债表中。目前,关于政府资产的研究主要用于解决特殊实物资产和资本存量的估计问题,如英国用当前市值法取代历史成本法来评估中央政府的土木工程在建项目; 改进用永续盘存法估计资本存量的做法,直接从企业收集资本存量数据,用正态分布取代均一分布设定企业报废资产的年限,有效解决了资本存量高估的问题。
3. 关于政府资产负债表的应用。政府资产负债表在不同阶段分别被经济学家和政府从不同角度用来分析经济、金融风险及其变化趋势。1960 年代,Goldsmith 指出编制国家资产负债表可用于研究一国某一时点的资产负债关系、金融结构的时序变化、资产负债结构及金融发展的国际比较等。1997 年,英国工党政府财政大臣戈登·布朗提出,用金箴规则和可持续投资规则指导财政政策,《财政预算报告》中首次出现政府净资产数据及其预测值; 1998 年 3 月,英国财政部提出《财政稳健法》,要求关注政府资产负债表,尤其是净资产指标,并强调分析政府负债和资产随时间变动的情况。亚洲金融危机的爆发使资产负债表成为对危机展开宏观层面分析的重要工具,Allen 等指出,通过资产负债表研究金融危机,可以从理论上清晰地界定出四类主要的金融风险,即期限错配、货币错配、资本结构错配和清偿力缺失。目前,关于政府资产负债表的应用正向两个领域展开: Allen 等研究了政府资本结构与金融稳定及货币危机之间的关系; Haim 和 Levy、Mathi-sen 和 Pellechio 以及 Lima 等分析了政府的债务、资本结构与金融稳定性之间的关系。
二、国内关于政府资产负债表的研究
政府资产负债表与企业资产负债表、住户( 个人) 资产负债表、金融部门资产负债表、国际收支平衡表( 存量) 一起构成了国家资产负债表的报表体系。我国除政府资产负债表和住户资产负债表未编制外,其余三部门的资产负债表已经编制完成。国家统计局于 2007 年出版的《中国资产负债表编制方法》一书,对政府资产负债核算的基本概念、核算原则、编制方法及国民资产的估价等进行了讨论,但迄今尚未对外公布过相关数据。目前,国家统计局已着手开展政府资产负债表的研究与编制工作,财政部也已经发布《权责发生制政府综合财务报告试编办法》,并于 2011 年在部分省市开展试编工作,国内学者关于政府资产负债表的研究刚刚起步,现有的研究成果包括以下三方面内容。
1. 根据国际经验编制中国的政府资产负债表,形成了三种不同的版本。一是马骏等根据英国、加拿大、澳大利亚及日本编制政府资产负债表的经验和做法,运用估值法,编制了 2002 ~2010 年中国的国家资产负债表和政府资产负债表,其中,政府资产负债表区分为中央和地方两个层次,并分别界定了中央政府和地方政府的资产和负债项目; 国家资产负债表是在“四个部门、七张子表”( 即实体部门的企业和居民资产负债表、金融部门的中央银行和商业银行资产负债表、政府部门的中央政府和地方政府资产负债表、国外部门的中国国际投资头寸表) 估算的基础上加总而来,每个部门的资产都包括非金融资产与金融资产,而国家负债仅以金融负债形式出现。二是曹远征等主要采用推测法编制了我国的政府资产负债表,虽然与马骏等人的方法不同,但二者编制的政府资产负债表基本类似。三是李扬等基于国民资产负债表的理论框架,参照国民账户体系( SNA2008) 和中国国家统计局( 2007) 数据,并通过必要的估算,初步编制了 2000 ~2010 年我国的政府主权资产负债表。但根据徐以升和朱毛斋的研究,由于统计时点、计算口径和编制方法的不同,导致马骏、曹远征和李杨的三份资产负债表的政府资产、负债和净资产的数据差异较大。马骏对此的解释是: 马骏版本的政府净资产高出曹远征版本和李扬“窄口径”版本的主要原因是,在资产方包括了政府持有的十几万亿元的上市公司股份市值; 而远低于李扬“宽口径”版本的原因是,基本上没有包括“国土资源性资产( 尚未开发的矿产和未出售的土地) ”。
2. 基于政府资产负债表评价中国的政府债务风险前景,形成了两种截然不同的观点。一方面,马骏根据其编制的政府资产负债表,分析了我国国家层面总资产、总负债、非金融资产、金融资产及净金融资产等指标的年度变化,比较了上述各项指标在家庭、企业、银行、中央政府、地方政府等部门的占比,区分了政府狭义债务率和广义债务率,并对两种债务率的变化趋势作了具体阐析。曹远征、马骏通过进一步研究得出了一致的结论: 我国政府部门的债务负担正处于显著上升态势,应该警惕政府债务负担进一步严重化,目前应从远处着眼,从近处着手制定相应的战略性对策。李扬等的最新研究成果,通过披露2007 ~ 2011 年国家总资产、总负债及净资产情况认为: 一是根据对总债务水平与全社会杠杆率( 即总债务 /GDP) 的分析,中国的全社会杠杆率虽高于金砖国家,但远低于所有的发达经济体,总体上处在温和、可控的阶段,但近年来该杠杆率的提高速度很快,须引起关注; 二是虽然中国主权债务有宏观层面的风险和结构层面的风险( 包括资产负债表错配风险、或有负债风险、社保基金缺口风险等) ,但中国各年主权资产净额均为正值且呈上升趋势,表明中国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债,即在不短的时期内,中国发生主权债务危机的可能性极低,这与马骏、曹远征研究结论截然不同。
徐以升和朱毛斋指出,马骏报告、曹远征报告与李杨报告的另外三点不同之处: 一是关于中国主权债务风险的评估大相径庭,前者更多强调了中国政府债务的不可持续性,后者却认为中国基本没可能发生主权债务危机; 二是关于应对主权债务风险的政策建议的侧重点不同,前者强调建立健全国家资产负债表、监测各部门债务风险、将国家资产负债管理纳入到宏观调控体系的重要性,后者则认为应将促进发展方式转型作为应对资产负债表风险的根本手段; 三是关于养老金缺口问题的分析有差异,前者对 2050 年的养老金缺口问题进行了展望,并将其计量到政府债务中,得出财政体系难以为继的结论,而后者则采用了国内外机构已做过的多种养老金缺口测算结果的平均数,并从转轨和人口老龄化两个角度定性分析了社会保障基金缺口的“或有负债风险”。马骏对此的解释是: 马骏报告和曹远征报告比李扬报告更担心债务可持续性所面临风险的两个原因,一是当前净资产是否为正不能作为判断是否存在债务风险的主要标准,未来负债是否会大幅上升、经济增长的速度、利率的高低都是决定长期债务可持续性的重要因素; 二是资产增加并不等于风险减少,政府持有的上市公司股份可以提高政府的偿债能力,行政事业单位的资产,除少数闲置的以外,大多数不能提高政府的偿债能力,对已经探明储量和政府目前持有的大部分自然资源( 土地和矿产品) ,无论是否纳入资产负债表中,都不会改变政府财政收入的能力,因此也无法改变政府的偿债能力。
3. 对政府资产负债表涉及的重大宏观经济问题进行专题研究并提出政策建议。马骏等用政府债务可持续模型,同时考虑养老金缺口、环保成本、地方融资平台和铁路债务等风险因素,对国家资产负债表( 尤其是政府资产负债表) 面临的若干潜在的( 隐性的) 风险进行了较为细致的分析和预测,并提出相应的政策建议。曹远征等的专题研究认为,一是按问题的严重性排序,政府资产负债表面临的中长期风险主要来自养老金、环保成本、地方融资平台和铁路债务; 二是从这些风险发生的时点来看,平台和铁路债务在今后3 ~ 4 年处于还款高峰,环保欠账需要在今后十年逐步加以清理,养老金缺口将在十年后开始明显扩大; 三是短期内应当规划一个地方平台解决方案; 四是应要求地方编制和公布政府资产负债表,以利于分析地方债务风险指标,确定可以独立发债的地方政府,推动地方债市场的发展; 五是应充分估计养老金问题带来的巨大压力,在五年内启动国有股份大规模划入社保体系的改革。李扬等的专题研究指出,国家资产负债表近期面临的主要风险点体现在房地产信贷、地方债务以及银行不良贷款等项目,中长期风险更多集中在对外资产、企业债务和社保欠账,政府应根据不同时期的风险点对症下药。
三、结 论
纵观目前关于国家及政府资产负债表的研究,虽然部分国家已经定期编制并发布了较为完善的国家资产负债表,但在报告主体、部门划分、资产范围及报表分析等方面仍存在一定的差异,国内关于国家及政府资产负债表研究的最大问题在于,各位学者得出的研究结论差异较大。其主要原因在于现有研究存在以下缺陷: 一是忽略了对政府部门、政府机构层次的定义和内涵界定,没有明确界定政府资产负债表的主体范围,如采用英、美国家常用的履行“受托责任”的概念,还是采用法国的“国家法人”概念,导致政府资产负债表的编制和报告主体模糊,而且目前编制我国政府资产负债表的是民间智库并非官方部门; 二是对于政府资产负债的概念界定及相关理论研究较少,忽略了对政府及政府资产负债与企业及企业资产负债之间差异的理论分析,如实行收付实现制的政府预算会计指标如何转化为权责发生制的企业会计指标,权责发生制的政府资产负债表与现行收付实现制的预算会计报表如何关联,导致编制政府资产负债表的口径不统一,而且不利于公众和有关部门对政府资产负债表进行必要的鉴别和监督; 三是没有确立统一的政府资产负债核算原则( 如机构范围、资产分类、工具界定、估价计值原则等) 和核算方法,更没有分析政府资产负债核算原则与会计、统计核算原则之间的差别,导致政府资产负债表的编制方法不客观,无论推测法还是估算法都具有较强的主观性; 四是缺乏一个运用政府资产负债表进行宏观经济分析的系统框架,缺乏一组具有内在关联的政府资产负债表分析和评估的指标体系,导致现有关于政府资产负债表的分析指标单一,分析结论略显片面和不深入。
针对目前关于政府资产负债表研究的上述缺陷,笔者认为,政府资产负债表应是一套理论框架、一系列定义清晰的概念和一整套处理数据的科学方法,未来关于我国政府资产负债表的研究应从以下几个方面加以深化: 一是合理界定政府资产负债的范围。在明确政府部门的内涵、构成及政府层次划分的基础上,建立一套鉴别哪些资源可作为国家资产的标准; 通过比较分析国内外关于政府债务分类、界定、估算的理论与实践成果,形成一套界定并量化政府隐性债务的方法。二是确立政府资产负债的核算原则与核算方法。运用国民经济核算法,明确国家资产负债表作为 SNA 核算体系组成部门必须遵循的原则,建立核算国家资产负债的计价原则和方法,解决目前界定政府资产负债口径不统一及方法不客观等问题。三是科学核算并编制政府资产负债表。根据界定的政府资产负债范围和确立的核算原则和方法,分别为政府各部门资产和负债项目选择合理的核算或评估方法,编制政府资产负债表。同时结合财政部 2010 年底启动的权责发生制政府综合财务报告试编工作的进度和存在的问题,不断完善政府资产负债范围的核算原则和方法,进一步校准政府资产负债的边界。四是构建分析应用政府资产负债表的指标体系。借鉴企业资产负债表分析的相关财务指标,结合相关的宏观经济金融统计指标,利用政府资产负债表相关项目之间的内在联系,构建用来分析国家及政府的短期偿债能力、长期偿债能力、营运能力及政府资产负债表项目增减变动和各项目间的结构变动情况的指标体系,以此反映政府的债务风险及宏观经济的运行情况。
