第六章 危机中政府对新媒体的公关和制衡
在工业化时期，传媒早已成为新的权力中心之一。我国社会主义新闻事业是党的事业的一个重要组成部分，是党和人民的耳目喉舌。但改革开放以来，我国的传媒发展体现出新的趋势和特征，正如喻国明教授所说的"微观业务机制层面的改革远远超前于宏观体制规则层面的改革，边缘咨询领域的改革远远超前于主流咨询领域的改革，新增传媒的改革远远超前于存量传媒的改革。"计划体制下一统全部媒体的时代一去不复返了，媒体在管理体制和媒体所有制性质的设计上呈现多元、混合属性的趋向。
在我国，随着新媒体科技和传媒改革的力度不断加强，媒体间竞争越来越激烈，媒体的市场化有了巨大发展，市场和资本对媒体的影响越来越大，媒体不得不转向以受众为核心，千方百计开发受众市场。媒体既要对政府负责又要对受众负责。很多时候政府借助媒体宣传政策和主张，媒体也从政府方面获得了大量的新闻信息，实现了双赢的局面。媒体具备了一定的相对独立性。协调和媒体的关系，探寻利用媒体为政府服务的新方式，成为政府工作的一大重点。在宏观环境发生巨大变化的前提下，政府开始积极调整对媒体的战略和政策，从以前传统的控制媒体转向沟通媒体，在尊重媒体的前提下，构建起良好的关系，积极利用媒体为政府服务。同时积极研究新问题，及时变革新闻宣传策略，构建起完整的媒体接触机制，及时化解媒体对政府的负面报道，维护政府的声誉。
6.1 危机中政府有艺术的新媒体公关。
政府的公关能力是政府的重要执政能力，是指政府在公共信息管理、公众舆论管理、公共关系管理方面所具有的协调和支配能力。[65]
在危机管理中，政府公共关系的主要目的有两个：一是按照事实真相传递危机信息，按照政府意愿及时发布危机进展，阐明政府相应措施，稳定社会，塑造良好的危机化解环境，实现公共利益。二是获取媒体的支持，并通过媒体引导受众、团结受众，唤起大众的参与意识，形成众志成城的局面，提高政府的美誉度和公众的信任感。
媒体如同个体一样，也具有典型的"从众心理".无论是报刊、电视还是网络，都存在着一定程度盲目从众的行为和心态。当今时代，媒体在各个方面都展开了激烈的竞争，媒体间抢新闻、求时效、争独家的氛围十分浓重。这种竞争主要表现在两个方面，一个是速度，一个是深度。就速度而言，谁先播发、刊发突发新闻，谁就占据绝对优势，抢得受众，占领市场。网络媒体更是注重时效，第一时间内报道成为网络的重大优势。但是，在"抢"的心态下，很多媒体都形成了极强的"从众心理",一则新闻报道之后，很多网站都不加证实，立刻转载，及时跟上，甚至有的还添油加醋，在从众心态下，很多虚假新闻在网上泛滥。
危机事件中，在网络媒体的从众心理下，不加证实的转载一些危机信息，特别是虚假和歪曲的信息，会给政府危机管理带来巨大危害。对政府而言，除了出台法律法规来规范网络媒体外，还应该提倡网络媒体的行业自律。媒体自身应当增强责任感和使命感，理性分析，不要盲目追从。由于我国的网络媒体大多没有独立的采访权，因此新闻来源大部分是转载传统媒体的内容，在网络编辑转载的问题上，应形成一套科学的新闻评估机制，增加新闻的真实性和价值性方面的权重，而不是仅仅为了时效性和吸引眼球而牺牲新闻的真实性，久而久之，虚假新闻和虚假信息的增多也会严重损害网络媒体的美誉度。
危急事件中，针对媒体的盲目从众，政府除了及时举行新闻发布会，进行信息发布外，还应当针对个别媒体，进行有艺术的公关。对新媒体的公关主要包含三个层次：一是针对危机事件中处于议程设置中重要位置的某类媒体公关；二是针对危机中最有影响力或者传递不实消息的个别媒体公关；三是针对个别记者和编辑的公关。
第一，在危机事件中，媒体的从众心理过程中，总有一类"领导型"的媒体，对该新闻事件进行议程设置，其余的媒体都紧跟该"领导型"媒体的新闻报道的步伐。对于此种情况，政府应首先辨明该类媒体的性质和特点，制定专门针对这类媒体的公关策略。比如，"南丹事件"主要是电视记者冒险首先采得，然后在各个电视台频繁播出，随后报纸和网络紧紧跟上。针对类似情况，政府应首先从电视媒体公关开始，因为电视在此事的议程设置中已经形成了核心地位。在阿富汗战争中，虽然观众从美国控制的 CNN 的电视画面上看到的几乎是清一色的美军轰炸塔利班的场面。有人特别做过统计，发现《华盛顿邮报》从 2002 年 8 月至 2003 年 3 月 19 日伊拉克战争打响前的 220 余篇头版文章中，至少有 140 多篇旗帜鲜明地倒向布什政府。[66]
这表明美国政府对于核心媒体的公关十分成功。
在谢新洲、王秀丽等人的《"议程设置"理论在互联网环境下的实证研究》调查中发现，北京高校学生在选择浏览网上新闻时最经常选择的五个中文网站依次为：新浪、搜狐、网易、雅虎中国和新华网。[67]加强对这些主流网站的公关，对于政府引导舆论有着积极作用。另外，政府网站和隶属政府的新媒体应当成为媒体从众心理过程中的"领导型"媒体，及时地引导舆论趋利避害，朝着有利于祖国和人民利益的方向转变。
第二，在危机事件的议程设置中，总有一个媒体充当急先锋，政府应当针对这个媒体进行单独公关。在伦敦地铁爆炸事件中，从外界看到的现场电视报道和图片报道，没有出现血腥镜头。这是政府对主导媒体英国广播公司（BBC）公关取得的重要成果。伦敦市政府的危机管理相对比较成熟，爆炸案发生后警察依法负责维持现场秩序，在现场设立了三道警戒线，除救援人员外，其他人员一律不得入内，其中也包括记者。记者只能在最外圈的警戒线以外进行采访，不得跨越警戒线。当现场局面得到控制、市政厅拟定了新闻稿后，政府便与主导媒体进行了私下协商，政府给予它首先报道的优惠，但媒体也要保证按照政府的要求和意愿进行报道。随后，英国广播公司（BBC）的一位记者由警察带领进入危机现场中心区域摄像，其获得的现场资料，包括文字和图片资料，由 BBC 首先使用，然后与各个媒体共享，由 BBC 复制给需要的媒体。[69]
可以明显看出，英国政府之所以成功控制和引导危机舆论，与其对 BBC 单独公关，有着密切关系。在危机信息发布会上，政府可以将公共稿发给每位记者，但应当有策略的给某个重要媒体"特殊优待",双方达成私下协议，由此政府便可以通过控制这家媒体来控制舆论，减少了政府公关的经历和成本，有利于危机舆论的引导。
第三，通过会晤制度与记者、编辑建立良好关系。只有政府平时注意与记者建立良好关系，在危机时刻才有可能使得记者按照政府的意图去传递信息。在美国白宫每年都会举行"华盛顿丑人好莱坞"的"白宫记者晚宴".出席 2003 年晚宴的记者和政客达到 2700 多人，晚宴的本质是政府对媒体公关的特殊事件。对于我国而言，政府对政府与媒体实际上是相互依存的。政府需要媒体宣传其政策主张，取得公众的理解和支持；媒体也需要政府的信息，使其报道具有权威性和影响力。党和政府有关部门，特别是负责新闻宣传的部门，包括宣传部和新闻办公室，应同主要媒体的记者和编辑建立日常的沟通会晤机制，及时掌握媒体相关报道的动态和方向。积极为媒体记者提供新闻线索，在重大新闻采访过程中，协助记者完成采访任务，及时处理采访过程中的不利因素，化消极因素为积极因素，保证新闻报道的公正性。由于我国媒体总是和各级政府联系在一起的，在有些时候媒体代表的是一级政府的声音，所以媒体的监督和报道对低一级的政府部门更具意义。各区县政府对省市媒体的报道十分关心，而各省市对中央媒体的报道也很在意。在很多情况下，各媒体都有负责政府新闻的固定记者，即所谓的跑这条线、这个口的记者，这有利于政府的新闻会晤的开展，在日常的沟通和交往中，政府的宣传部门和很多记者建立起了良好的关系。
6.2 在危机管理中用政治权力制衡新媒体的弊端。
一部大众传播的发展史就是大众传播与政治的斗争史、合作史、控制与反控制的历史。虽然形式不同，但各政治权力在巩固统治地位，控制媒体力量方面有着共同的地方，特别是在挑战现存政权生死存亡的危机事件来临时，政治权力会动用一切手段来控制媒体和舆论。
以网络和手机为代表的新媒体，具有及时、互动等大量优势，但也有与生俱来的缺陷，其中最为重要的就是新闻信息的真实性问题。由于网络的开放性和参与性，网络把关人弱化，出现了无人把关的状况。受众与传者之间的界限模糊，任何人都可以发表信息。这就带来了网上信息缺少公信和真实的问题，网络媒体的权威性还有待于加强。
在危机中，新媒体往往会成为虚假信息和谣言传播的温床。各利益群体为了避免自己的损失，维护自身利益，或者为了政治目的，而故意散播很多危机谣言，在一定程度上加剧了社会动荡，增加了政府危机管理的难度。因此，为应对新媒体的缺陷，政府应当积极采取措施，运用政治权力来制衡新媒体。
在危机管理中，政府实施的调控不外乎硬性调控和软性调控两大类。硬性调控是政府以司法行政权实行的调控；软性调控是政府通过其他渠道实行的非强制性调控。软硬兼施，成为政府危机信息管理的综合管理手段。
6.2.1 对新媒体的法律约束。
危机是新闻自由的克星，战争是新闻自由的天敌。美国民主之父杰斐逊说过："民意是我们政府的基础。所以我们先于一切的目标是维护这一权利。如果由我来决定，我们是要一个没有报纸的政府还是没有政府的报纸，我将毫不犹豫地选择后者。"[70这段话成为美国新闻工作者奋斗的座右铭，美国一直以自己的新闻自由为骄傲。但即便是在西方国家，为应对危机而制定的限制传媒权力的法律法规数不胜数，法律体系十分完备。
作为后起的新媒体，其传播活动也被严格限制于相关新闻法律法规框架中。所有针对报刊、电视的新闻限制法规，同样适用于网络媒体。虽然网络世界是一个虚拟空间，但在网络上发生的行为是实在的，它没有脱离人类现实社会，只是人类行为空间的改变。
新闻法律规范约束着所有新闻媒体，包括新媒体。西方国家很早就开始注意用立法来约束媒体在危机中的活动。早在一战时期，美国政府以"国家利益"、"公共利益"为借口，对媒体的新闻报道活动实行严格管制。1914 年，威尔逊总统签署了严厉的《间谍法》，明确规定对那些"故意制作干扰军事行动的虚假报道，企图在军队中挑动不忠诚、妨碍征兵"的，均处以高额罚款或监禁。法律明文规定媒体的新闻审查由国家邮政总局局长负责，对违反政府意愿的新闻报道采取严厉措施。1918 年，美国为了加强对战时舆论的控制，出台了更为严厉的《煽动法》，强调政府的权威不容挑战，规定任何媒体不得对美国政府的形式或宪法、陆海军、国旗或军队制服使用不忠诚的、亵渎的谩骂或污辱性的语言，或旨在对这些观念和制度进行"侮辱、蔑视、谩骂或破坏名誉"的言论，均以犯罪论处。[71]
二战中，美国发布了《美国报刊战时行为准则》，严格规定各种印刷品不得有 "不适当"的消息，同时设立政府的新闻检查局，一万多名工作人员负责对美国发往外国的各种信息的强制性检查。[72]这一系列法律规范，从根本上限制了美国媒体在危机时期，特别在战时，与政府基调保持基本一致，否则，便受到法律制裁。在互联网出现后，很多国家都开始讨论如何通过立法加强对互联网的控制。
美国参议院 1995 年通过了《传播净化法案》；新加坡政府规定，新加坡所有拥有网址的政党、宗教社团和个人必须在新加坡广播局注册并接受管理。[73]2002 年以来，我国政府也相继颁布了《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》和《新闻网站电子公告服务管理暂行办法》等一系列行政规章。[74]
2006 年 7 月，在十届全国人大常委会第二十二次会议上，我国国务院新闻办首次提请审议突发事件应对法草案。草案第 57 条规定：新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处 5 万元以上 10 万元以下的罚款。[75]
虽然对草案是否限制新闻报道的争议犹存，但这表明我国政府已经开始借助公开透明的法律法规来规范危机中媒体的活动的权力。
对于新媒体，各国政府都在加强监管力度。随着互联网的迅速发展，政府部门可能会制定很多规范网络新闻的规章制度，通过加强行业自律等手段制衡网络媒体。在危机管理中，政府部门更多会借助已有的存量法律来调控信息传播，挥舞着"爱国主义"和"国家利益"的大旗，要求新媒体与政府基调保持一致。
6.2.2 对新媒体的内容生产进行检查控制。
由于网络媒体的新闻报道大多来源于传统媒体，比如通讯社、电视台、报刊等等，所以在很大程度上对传统媒体的新闻检查，就等于对网络媒体的新闻检查。
随着媒体融合的发展趋势，网络媒体出现了与传统媒体融合的势头，美国在线与时代华纳合并，新闻集团、维亚康姆、迪斯尼等世界传媒巨头都是横跨电视、电影、网络等多种媒体，甚至横跨多种产业的媒介帝国。在市场上，媒体公司再也无法单单用一种旗舰节目或出版物来获得大批受众。相反，要获得大批受众，需要通过一个遍布一系列平台的传媒工具组合。因此，政府通过新闻检查，控制危机时期的信息源，从而间接实现对新媒体的新闻检查。
在危机时期，各国政府都会加强新闻检查，以确保新闻媒体发出的每一篇报道都符合政府的意图和要求。各国政府都纷纷设立新闻检查机构，专职负责危机时期的新闻监控。在我国，宣传部成为舆论监控和新闻检查的领导机构。宣传部直接与各大媒体领导联系，规定报道的禁区，对违反要求发表的报道责任人追究责任。在新闻高度自由的美国，新闻检查成为政府危机管理中屡试不爽的得力武器。美国总统有新闻官，负责协调白宫与媒体的关系。政府设有负责新闻宣传的副国务卿，全权负责政府的信息传播。
在战时状态下，新闻检查成为政府控制危机时刻新闻媒体的重要方式，所有新闻报道，都要经过政府和军方的检查后方可付诸报道。所有不利于危机化解和政府形象的报道都无法与受众见面，政府从根本上控制了危机中的信息传播。然而，危机中政府的显性控制，是依托于国家暴力的，是以爱国主义和国家利益为基础的，是暂时性的媒体控制方式，不能作为一种常态。在危机成功化解后，政府应当及时恢复到日常生活常态，不可继续对媒体完全控制，如果仍然利用危机管理的媒体运作方式，势必会导致传媒公信力的下降和政府信用的下跌，从而损害政府形象。
6.2.3 事后追查制度。
危机管理中信息的繁杂和政府分身乏术，可能导致个别媒体发出大量不负责任的报道，从而混淆视听，给政府的危机化解带来了困难，也可能使得公共利益受损。政府在成功化解危机后，或者在危机处理的后期，可以挥舞权力大棒，对于那些散播危害信息的媒体和个人进行惩处。我们无权对有关议题事先设定框架来限制公民正常、合法的言论权利。因此，在违法信息造成一定社会影响后采取事后追查不失为一种稳妥、可行的监管方式。[76]
真实是新闻的生命，虚假新闻是新闻界的毒药，特别在危机管理中，虚假新闻成为小道消息泛滥的根源。由于传媒市场竞争的加剧，很多媒体为了追求新闻的轰动效应而放松了对其真实性的核实，使得虚假新闻得以生长。另外，网络媒体的把关任地位弱化，网上流传着大量虚假的信息，一些媒体片面追求报道时效和轰动效应，违规从网上转载信息材料而又不加调查核实，给一些虚假新闻以可乘之机。互联网、手机等新型媒介广泛进入人们的日常生活，在舆论传播中日益成为重要渠道，但对我国传统新闻媒体如何发挥引导舆论的作用，对于政府掌握社会舆情，对于我国的社会稳定，都提出了严峻的挑战。[77]
对于有损于政府形象的虚假新闻报道，要彻底追查，查明事实真相，严格查处，坚决扞卫政府权威。在要求媒体澄清事实真相的同时，追究有关记者、编辑的法律责任，尽量挽回政府的损失。要加强制度建设，对散布假新闻要有严厉的惩罚措施。发布假新闻，不管有意无意，都应受到惩罚，建立必要的"补救机制",增强发现和消除假新闻影响的能力。
在危机管理中，政府不能一味被媒体的报道所引领，对于虚假和不利于政府宣传的新闻报道要严加查处，以彰显政府的权威。特别是把关人弱化的网络媒体，往往成为危机谣言传播的温床。政府已经开始着手实施手机实名制和网络实名制，特别是高校 BBS 等网络工具已经开始实施实名制，以期从源头上控制信息的传播，增强新媒体使用的社会责任感和道德感。公安部门也设立了"网上警察",监督和打击网络色情。对于一些网络谣言，国家安全部门也能通过分析 IP 地址来寻找和确认消息源头。
在我国，政府对媒体的直接控制相当成熟，对于一些违规报道，也严加惩处。
即便是新闻自由高度发达的美国，政府起诉新闻媒体的个案很多，政府常常借助这一权力大棒来控制和影响媒体。政府起诉媒体的事情最好不要发生，偶尔为之也情有可原，但最好是不起用这一程序。有美国记者写道："聪明的政府官员不能够'操纵'记者，聪明的记者事实上也不能够真的'打败'政府。从两方面来说，如果他们互相合作，而不是把对方当作'敌人',他们都会有更多收获。"[78]
政府通过事后追查和个别严惩，对包括新媒体在内的媒体系统形成了巨大的影响力。在危机信息管理中，只有政府"橄榄枝"加"大棒"的灵活处理方式，才能尽可能的保证危机管理朝着有利于及时化解的方向前进，对于帮倒忙，甚至为追求眼球而故意夸大信息和散播虚假新闻的媒体和记者，政府也应毫不含糊的动用权力，事后严惩，维护政府的权威和形象。
