第三章 大众传媒在政府危机公关中的地位和作用
危机是人类社会不可避免的现象，政府借助媒体成功化解危机的案例也举不胜举。危机管理极其重要，大多数领袖被人所记住的正是其在危急时刻的所作所为。而大众传媒也成为危机管理中关键性的因素，传媒及时传递危机信息，传递政府态度和处理危机的进展，鼓舞士气、稳定民心，塑造政府和领袖形象。
3.1 大众传媒与政治的关系概述。
柏拉图在其名着《理想国》中有关于"洞中人"的阐述，成为传播学，特别是政治传播学的重要理论来源之一。他描述道：人类居住在一个洞口向光的地下洞穴之中，他们自童年就被羁锁于洞中，背对洞口，无法回视，只能看到面对他们的洞壁。在他们的背后，燃烧着一团火焰。一道低矮的墙伫立在人与火焰之间，有一些人手持各种道具，在矮墙上来回行走。而被羁绊的人，只能够看到被火光映在洞壁上的他们自己的影子和那些幢幢而动控制他们的人的影子。柏拉图说，那些被羁绊的人，正像是我们自己。[28]
柏拉图"洞中人"中，那些在火与影之间玩弄道具的人成为社会权力的主宰者。正是这群手持容器、偶像、以木石或其它材料制作的动物的形状的人，行使着人类社会中的种种权力。他们占据舞台，玩弄火影，演绎戏剧。观者永远是那些被羁绊的洞中人，这些洞中人将影子视为"现实",而不知那些"现实"却是由手持道具的人造出来的。[29]
今天的大众传媒，包括互联网等新媒体，既是权力的工具，又是权力的源泉。
它们是柏拉图洞中被舞弄的道具，又是可以将人们的影子投于洞壁的火光。从柏拉图至今，人类似乎一直没有摆脱"洞中人"的命运，总有少数人主宰着社会的舞台，而大多数人只是积极的观众，只不过现在洞中人头脑中的"现实"是由大众传媒投影而成的罢了。大众传媒，包括高度互动和参与的新媒体，始终都是权力阶级舞弄的道具，古今如一，中外皆然。[30]
大众传播与政治有着天然的联系，一部大众传播的发展史就是大众传播与政治的斗争史、合作史、控制与反控制的历史。脱胎于工业革命的大众传媒从其产生之初就被作为资产阶级革命的武器，成为刺向封建统治阶级（皇权与神权）的一柄利器。经过两次世界大战，跨过三次科技革命，大众传媒始终与政治保持着千丝万缕的联系。大众传媒产生于政治斗争，成长于经济繁荣时期，借助信息技术实现了媒体的革命性变革，成为影响社会发展的一股强大的力量。
由于政治体制和文化的不同，各国政府和媒体的关系也不尽相同。不但社会主义国家与资本主义国家政府与媒体的关系不同，在资本主义国家内部，各国之间的模式也有差异。媒体，包括新媒体，在国家和社会框架内具有相对独立性。
独立性，从政治学的角度分析，是指具有独立决策和独立行动的权力。媒体的相对独立性，也包括媒体具有相对独立的决策和行为权力。在西方三权分立的政治模式下，媒体具有一定的独立性，主要表现在独立的采访权、编辑权和报道权，并且西方媒体大多标榜民主自由，不偏袒任何一方，主张借助意见的自由市场来调控信息，但实际上由于当今时代西方媒体的集团化的垄断地位，又同时在商业市场和权力竞技场的双重牵制下，其"自由"和"独立"的"第四权力"已经在萎缩与下滑。在我国，随着媒体改革的进一步深入，媒体获得了越来越多的权力和自由，媒体的相对独立性越来越强。
媒体具有相对独立性，并不是指媒体不受政治和资本力量的影响。相反，随着经济的发展和社会的进步，媒体与政治和资本的结合越来越紧密。政府需要媒体宣传，资本希望借助媒体升值，而媒体也需要政治的保障和资本的支撑。从本质上讲，媒体只是一个中介，一个工具，但是按照麦克鲁汉的理论，媒体是个具有延伸功能的强大工具。媒介不但是个体功能的延伸，更是政府和其它社会组织功能的延伸，政府能够借助媒介延伸自己管理社会的功能，将自己信息的触角伸向社会的方方面面。
3.2 大众传媒是政府危机公关的核心。
在传播学界，无论是舆论大师李普曼还是公共关系之父贝奈斯，都极力主张政府借助传媒实施"宣传统治".公共关系之父贝奈斯说，聪明的政治家能够"通过宣传，塑造和定型舆论",只有对宣传的"灵巧的运用，政府才能维持和公众的关系".他明确表示："在我们这个时代，对政治家而言，重要的不是如何去取悦公众，而是去如何塑造公众".[31]
分析危机事件的过程中，我们发现，真正带来恶劣影响的危机事件，往往是政府对于危机事件的新闻处理不当，从而导致"媒体危机",媒体大肆炒作和跟踪危机，而政府要么压制危机信息，要么处境尴尬。可怕的不是危机事件，而是危机事件发生后，政府不知道如何应对媒体和公众，从而酿成真正的危机--媒体危机，媒体危机进而转变成整个社会的危机。2003 年的"非典事件"就是很好的例证。危机发生后，整个社会形成巨大的信息真空，由于缺乏政府和主流媒体的相关信息，民众不得不转向谣言和各种小道消息，最终引起社会的恐慌和混乱。而后来政府及时公开信息后，虽然"非典"没有结束，但整个社会的危机已经结束，人们都能以理性的心态共同抗击"非典".
我国新闻传播学者李希光教授在给《政府的媒体公关与新闻发布》作序言中写道：是政府应对危机，还是媒体应对危机？在新闻报道中，政府能否始终掌握主动权？危机发生后，政府是做好新闻发布，还是做好媒体的管理？媒体是你的朋友？媒体是你的敌人？媒体是你操纵的工具？[32]
这些问题让人不得不重新思考大众传媒在政府危机公关中的地位和作用。
当代政府，向着高效和精简的方向发展，"小政府，大社会"的模式在各国得到推广应用。当危机事件爆发时，政府没有能力也无需对芸芸众生一一公关，无孔不入的大众传媒作为横立在政府和大众之间的强大力量，传媒如同一个杠杆，使得政府可以轻而易举的实现撬动整个社会舆论。
战争是危机的最高形式之一。在阿富汗战争中，塔利班政权和本拉登借助卡塔尔半岛电视台进行了很有号召力和煽动性的宣传。英国《卫报》2001 年 10 月10 的一篇文章说"这场战争根本的特点是：它是以宣传为中心的".在 2003 年的伊拉克战争中，在战争的策动、进行和收尾过程中，美国政府在舆论动员和塑造方面进行了不遗余力的努力。911 后不久，美国主要媒体就开始刊登和播放萨达姆和本拉登之间联系的专题节目和新闻。CNN 曾连续多日播放专题片，讲述恐怖分子如何接受萨达姆政权的资助。为美国伊拉克战争的胜利奠定了舆论基础。[33]
不论美、英政府的意图怎样，手段怎样，信息的正确性怎样，但是他们利用媒体来引导社会舆论、宣传他们的主张、扩大认同政府的决策和行动，其政府的目的是明确的。
相比之下，我国各级政府借助传媒危机公关的意识还十分淡薄，不善于借助传媒实现危机的化解，甚至有些情况下还压制信息，将传媒视为自己的敌人。2005年 11 月 20 日，哈尔滨市爆发了着名的"停水危机",先是有谣言说要地震，然后停水谣言四起，后来政府以管道维修为由宣布停水，再到公布水污染真相，最后还有俄罗斯政府提出索赔要求，导致国际舆论的哗然。在整个危机事件过程中，哈尔滨政府始终处于被动地位，谣言四起的时候没有及时澄清事实，反而用谎言来制止谣言，最后使得危机四伏。这是一个典型的政府危机公关失败的案例，因为政府的传媒危机公关十分失败。
公共危机管理，实质上是政府借助传媒实现危机信息的管理。既不是政府直接面对公众进行危机公关，也不是纯粹的媒体面向公众公关，而是双方合作，共同对大众进行危机公关。媒体在没有获取政府权威信息时，无法实现危机管理的目的，反而像新媒体这样的媒介平台会有可能会成为谣言和小道消息传播的扩散器，加速危机演化，使得危机的后果更为严重。
当然，媒体不能取代有效的危机应对政策、措施和有价值的想法，但在媒体高度发达的今天，媒体的触角已经延伸到社会的每一个角落。尤其是网络、手机等新媒体使得危机信息能够在第一时间传播扩散，而受众参与式的新媒体正在改变传统的政府危机管理模式。
3.3 危机中大众传媒的作用。
传播学理论表明，大众传媒具有与生俱来的环境监测、文化传承、宣传和舆论、协调社会以及给予地位的功能作用。危机事件发生后，大众传媒的环境监测功能会在最快的时间内发现危机，并及时传递危机信息。大众传媒将危机的焦点聚焦到政府，将政府的态度、措施及时传递给社会，并将社会的反应及时反馈给政府，成为沟通民众和政府的桥梁。
第一，监测环境，及时收集危机舆情信息。危机事件发生时，甚至危机事件发生前，大众传媒就能够十分敏锐的监测到危机征兆或信息。然后，通过大众传媒的新闻运作和处理，将危机信息及时传递到政府系统和媒体受众。并密切关注危机发展动态，及时进行危机的监测。同时，大众传媒的互动特性能够及时地收集受众的危机舆情反应，将受众对危机的观点和感受表达出来，为政府掌握大众的心理和动态提供了条件，促使政府开展危机公关。
第二，及时传递危机信息，满足公众信息需求。当公共危机爆发时，受众可能会形成"信息真空",出于安全的需要，人们都希望在第一时间里获取各种关于危机的信息。而信息往往有先入为主的特点，如果主流媒体不去填补信息真空，那么各种谣言和小道消息就会占领舆论市场。有学者指出，危机存在着"禁果效应":当人们无法自由获取信息时，人们往往会对被迫疏离和失去的那部分信息有更强的了解欲望，施压者和受传者之间的隔阂因此加大，甚至对导致受传者对正常渠道的逆反心理，使危机解决的难度加大。[34]
所以，作为大众传播工具的新闻媒体有责任、有义务把相关信息及时、准确地告诉公众，以减少公众对危机事件认知中的不确定性。媒体传递危机信息，主要利用文字、图片、图像、声音等各种手段，并会记录危机发生的每一个环节。媒体不仅向公众提供危机事件零散的信息，还会分析事件的背景和起因，分析危机的发展趋势，并对危机本身和政府的举措做出评价。这种评价，便成为一种舆论的引导能力。除此之外，媒体还会积极的采访专家学者和权威人物，以别人之口来传达媒体的态度。[35]
第三，通过议程设置，引导舆论。美国传播学家 M.E.麦库姆斯和 D.L.肖认为，大众传媒具有一种为公众设置"议事日程"的功能，传媒的新闻报道和信息传达活动以赋予各种"议题",不同程度的显着性的方式，影响着人们对周围世界的"大事"及其重要性的判断。换句话说，媒介的议程设置功能就是指：通过反复播出某类新闻报道，强化该话题在公众心目中的重要程度的能力。[36]
任何危机传播，都会形成一定的舆论焦点，政府也是危机管理中的焦点主体，若加以积极利用，政府能成功的借助传媒引导舆论，甚至确立应有的权威和地位。
大众传媒主要通过下面 3 种机制来设置议程：一是，大众传媒报道或者不报道某个议题，会影响到大众对该问题的感知；二是，媒介对少数议题的突出强调，会引起公众对这些议题的突出重视；三是，媒介对一系列议题按照一定的优先顺序给予不同程度的报道，会影响公众对这些议题重要性顺序所做的判断。[37]
在危机管理中，引导舆论十分重要，如果引导得力，会向着危机管理的有利方面发展；如果引导不利，则会给政府危机管理带来负面效应。大众传媒运用消息追踪、内容编排、说理和议论等说服性传播的技巧，充分运用"两级传播"和"意见领袖"（专家、学者）的作用，对社会的认知、态度和行动进行全面的引导，使舆论朝着有利于危机化解的方向发展。
在 1998 年中国的长江流域发生特大洪涝灾害，我们的媒体大量播发了当时中国政府采取各种方式在全线进行抗洪救灾的新闻，而且党和国家领导人江泽民、朱镕基、胡锦涛、温家宝等多次走在抗洪抢险第一线，视察、指导、并直接指挥抗洪救灾工作，树立了良好的党和政府在人民群众心目中的形象，使全国军民齐心协力共同抗灾取得良好的成效。在美国 911 事件中，人们注意一个现象，美国媒体积极报道了纽约市长朱利安尼亲自走上街头慰问公众，这种象征性的行为不仅为他个人赢得了良好声誉，被人称为"纽约老爸爸",而且树立了危机中的良好的形象。积极、权威、公开的政府对危机中的公众是个莫大的安慰。传播学也认为，政府以权威形象安定公众情绪、对公众进行心理抚慰是解决危机的又一重要步骤。
3.4 危机中媒体是把双刃剑。
李普曼说，"传播就是把分散的人捆绑在一起的力量，无论好坏吉凶，传播具有造就或摧毁政治秩序的力量".[38]
可见传播大师早就指出了传媒具有的两面性。
在危机管理中，传媒同样是一柄双刃剑，可以帮助政府化解危机，也可以为危机火上浇油，扩大危机的危害。
在危机事件中，媒体的第一个危害就是无视危机的存在，保持沉默。大众传媒的首要功能就是监测环境，及时地传递信息。如果在危急时刻，媒体还保持沉默，那就是对社会，对受众最大的危害。2006 年是"切尔诺贝利爆炸"20 周年，但直至 20 年后的今天，其伤亡人数仍旧是个谜。爆炸发生后，苏联政府立刻进[37]行了"灭火"工作，但却一直压制媒体，核污染材料扩散到西欧一些国家，而这些国家的民众却不清楚是什么让他们受到伤害。"非典"早期媒体的不作为，也同样带来了巨大的危害。如果媒体不能在第一时间监测环境，那么就失去了媒体基本的职责，也失去了媒体存在的意义。
如果媒体被反动和邪恶的力量控制或影响，那么也会给危机管理带来危害。
希特勒和戈培尔都是控制媒体，进行宣传的"高手".他们曾经以制造神话，揭示秘密，长时间沉寂，制造好奇和焦虑、然后忽然爆发等黑白手段，用"谎言重复一百遍就变成真理"的论调，成功的左右大众舆论，进而使得德国成为狂热的战争分子。本拉登藏在山洞中，也可以通过影响卡塔尔电视台，在宣传上超过世界上信息能力最发达的美国，可见传媒的力量之大。
另外，媒体自身也可能带来社会危机事件，很多危机事件，都是由媒体狂热的炒作而演变成危机的。克林顿的性丑闻，本身不是什么大事情，肯尼迪总统比克林顿更加风流，但媒体抓住克林顿不放，造成了克林顿政府的执政危机。最经典的是 1938 年，美国一家电台播放了一部根据科幻小说改编的广播剧《火星人入侵地球》，由于播放时未加任何说明，结果引起了各种传言，以为外星人真的袭击了地球，最后导致了一场社会骚乱的爆发。
