第 4 章 公共部门人力资源管理激励机制现状――以广州市 D局为例
4.1 调查对象基础数据
4.1.1 调查设计
为了了解公共部门激励机制在我国实践中的实际落实情况及其出现的问题，本文采用调查问卷的形式对广州市 D 局进行调研。调研获取如下几个方面的数据。
（1）基本背景。主要有级别、性别和年龄三项。
（2）需求偏好。涉及社会地位、尊重需要、工资收入、社会保障、自我实现五方面的内容。
（3）工作现状。主要了解公务员在其单位中的社会地位、工资福利水平、晋升机会、工作主动性和工作中的挑战性和满足感情况。
（4）激励状况。了解公务员对其单位的薪酬、晋升和考核制度的实际态度和意见。
4.1.2 D 局公务员基本情况
本次问卷调查的对象为该局的 197 名在编公务人员，共涉及五个不同行政级别的公务人员。根据筛选后形成的 188 个样本所得到的数据，基本统计情况如下表 3-1.
从统计结果来看，该部门公务员的性别分布均衡，并且公务员的年龄分布和行政级别呈负向关系，年龄较小的公务员担任的级别较低。
4.1.3 D 局公务员的激励情况
（1）需求偏好
本次问卷调查得出的公务员需求层次结构如下表 3-2从总量上看，该单位公务员中对于自我实现和得到尊重的需要非常突出。从年龄结构来看，年轻人对自我实现和尊重的要求明显高于年长者，而年长者则更注重社会地位。这反映了当前社会地位在公务员的心目中已经不再占有极为重要的位置，因为无论是社会舆论还是公务员自己都认识到保持公务员的特殊优越地位不仅在理论上而且在现实中已无可能。也许年长的公务员（特别是级别较高者）仍想享有这种地位的优越感，但年轻人已经把注意力转移到受到尊重和自我实现的这些层次的需要上。
（2）工作现状
针对公务员工作状况满意度的调查事项有：A 社会地位；B 工资福利水平；C晋升机会；D 工作中的主动性；E 工作中的满足感这五项。调查结果请见下表 3-3.
从这些数据来看，目前公务员对自己职业的社会地位有非常正面的评价，这基本符合中国当前的现实。但同时，大多数公务员对自己的工资福利并不满意，这跟近些年广州市房价和物价过快上涨而工资福利未及时上调有关系。值得注意的是其他几项，如晋升机会、工作的主动性和满足感，公务员们普遍选择不满意，这反映了公务员在其工作中缺乏激情和主动性。
（3）激励状况
在激励状况这一部分选择的指标有激励性质的评价、薪酬差别的评价、晋升机制评价、绩效考核方式的评价等内容。
该局公务员对单位激励机制的总体评价请见表 3-4.
从数据来看，认为目前单位实行的激励机制在性质上是精神激励或者均衡激励的占了绝大多数，这从说明了他们对当前公务员物质福利较差现状的不满。
在对单位薪酬差别的评价中，只有 7 位处长和 13 位副处长认为当前的差别基本合理，所有处级以下的公务员都认为薪酬差别过大。
对于晋升的机会，只有 5 位处长和 2 位年轻的副处长选择基本合理，其他公务员均认为晋升机会太少和晋升标准不够公正透明。
至于单位的绩效考核制度，只有 5 位处长选择满意，选择不满意的公务员大多数人同时选择后续一题（不满意单位的绩效考核的原因）所提供的三个原因。
4.2 激励机制存在的主要问题及成因――以 D 局公务员为例
基于以上实证数据和问卷调查，其中存在于公共部门激励机制中普遍存在的一些客观现实问题。
4.2.1 公共部门人力资源激励机制存在的主要问题
（1）人力资源管理激励机制中的晋升制度不够完善
目前，公共部门人力资源管理激励机制中，晋升机制存在的问题主要有三个：
一为上升通道单一，二为缺乏严格和统一的标准以及论资排辈问题严重的问题。
下面从这两个方面展开分析。
第一，上升通道单一问题。这是当前公共管理部门人力资源晋升面临的首要问题。其原因主要与公共管理中“大一统”的管理模式有关，也与“职务本位”
晋升规则有关。由于“大一统”管理模式和管理理念的存在，目前公共部门人员的晋升途径主要与行政级别相挂钩，而基层人员最主要晋升途径仍然是通过科级副职、正职等实现的，这导致大量公共部门人员的升职空间非常狭小，特别是基层公共部门的职员更是如此。由此“大一统”管理模式和管理理念而产生的上升途径单一使当前公共管理部门人资源管理整体上活力缺乏、人力资源管理效率低下现象。另一个造成目前公共管理中人员晋升困难的原因是“职务本位”的晋升规则。尽管公共管理中对人力资源管理进行分类改革、推行职务与职级并行、职级与工薪挂钩等制度，但是“职务本位”的晋升规则是公共部门职员晋升的主要规则。在此规则下，公共部门中职员的行政级别不仅是决定其工资待遇的主要依据，也是其获得话语权乃至其他职业之外的社会地位和认可的关键，在此规则下公共部门职员的晋升如同“千军万马同过独木桥”.
第二，目前公共部门职员晋升问题还有缺乏严格统一的晋升标准以及严重的论资排辈问题。前者主要体现在实践中存在的晋升缺乏明确严格条件、方法和程序，晋升标准不够明确、统一、具体，导致“长官意志”在晋升中发挥决定作用，从而出现用人上的腐败。此外，“论资排辈”问题也非常严重。在公职人员的晋升中，资历和“辈份”取代工作能力和效率成为决定性的因素，其后果必然是一旦公职人员在公共部门中形成没有资历，就难以晋升。这种论资排辈之风盛行的“资历主义”,对于公共部门年轻有为的职员影响最大，结果导致浪费人才，进而降低了公务人员的工作效率，也影响了公共部门人力资源整体素质的提升。
（2）人力资源管理中薪酬制度不合理
公共部门人力资源管理激励机制中较大的缺陷是薪酬制度不合理，主要体现在以下两个方面。
第一，工资缺乏足够弹性，使激励机制不能发挥作用。公共部门的工资分配通常在同一系统和部门中遵循相同的规范，因而公务人员的工资结构有极大的相似性。尽管一些公共部门实行了绩效工资，本来绩效工资应该以工作绩效为基础存有弹性，然而在实际执行过程中却往往根据公务人员的级别来确定，级别高者绩效工资就高，级别低者绩效工资就低，结果就是不管工作干得怎样，相同级别的人工资都是大同小异，这显然会加强公务人员的不公平感并造成其心理失衡，从而降低公务人员的工作积极性。从机关单位 1956 年、1985 年和 1993 年三次工资改革来看，每一次的工资改革后最高与最低工资比都会有所缩小，机关最高工资和最低工资之比依次由 25.2:1 缩小为 10.2:1 再缩小到 6.1:1;1997 年后的几次工资调整，高低职务间虽然拉开了差距，但到 2000 年左右仍为 13.5:1.32这种平均主义的薪资制度会削弱公务员的收入预期，降低未来报酬预期，不利于激发优秀公务员努力工作，会损害其创新信心与热情。
第二，公共部门的薪资结构也存在不合理的地方。其一是在不同行业和部门之间存在不合理的地方。这种不合理主要表现在薪资分配过程中，不能根据地区、部门之间具体差异，采取公平、合理分配，导致地区、行业间不合理的收入差距呈扩大趋势，如发达地区和落后地区、沿海和内地的收入差距过大，以及“权力部门”与“非权力部门”（“清水衙门”）之间的差距过大（有的差别高达两三倍甚至五六倍）。这种地区和行业之间的差距已经影响了公务人员的工作情绪，造成了不良的后果。这种人为造成的不平等，在一定程度上会对为权钱交易和权力寻租提供合适的土壤，并最终使公共部门的产出效率下降。其二是涉及到公共部门内如薪酬公平问题。在某个公共部门内部，公务员对于薪酬差别的关注要高于对薪酬绝对水平的关注，因此公务员由于其个人能力及其工作职务、工作态度的区别带来的个人薪酬的差别。如何确保这种“差别”既能鼓励优秀者，又能被大多数公务员认为是公平的，这一点对薪酬管理来非常重要。如果不同岗位间的薪酬设计不合理，即不能很好地反映公共部门内部岗位间的相对价值，也不能使公务人员及时看到积极上进的意义和消极怠慢的不利后果，削弱薪资的激励作用，造成公务人员的不公平感和心理的失衡。
（3）人力资源管理的激励机制中绩效考核制度不规范
由于公共部门本身的特殊性，即它是提供公共产品的管理性和服务性工作单位，其提供的产品一部分是无形的，人们难以用定量方式来对其进行考核。此外，公共部门平时所创造的社会效益不立竿见影，其显现需要一段时间后才会出现，也就是说带有一定的滞后性，所以有些工作甚至要等到若干年后才会有成效，这决定了我们很难像企业那样直接用货币指标去衡量和评价它，因此，对公务员进行合理公平的绩效考核，必须采取非直接的考核指标。还有就是公共部门产品和服务是作为一个整体提供出来的，也就是说它是整个公共部门集体的劳动成果，我们很难非常准确地将这一集体成果在各个公务员个体中进行分割，然后指出哪位公务员个体应该得到与其贡献准确对应的绩效。从这个角度看，公务员的绩效激励很难做到非常科学和准确。33以上这些特点意味着公务员的绩效考核制度的设计存在着不小的困难，从目前的制度来看也确实存在一些缺陷。
第一，绩效考核的标准不够具体。这主要表现在以下几个方面：最要命的是有些公共部门根本就没有正式地制定明确的考核标准，当然，也有一些公共部门虽然表面上有一套考核标准，但标准并不契合于测评目的，也许考核标准由上级领导所主导，也许评价标准严重脱离实际（要不就是定得过高，要不就是定得过低），从而使绩效评价标准缺乏可衡量性。问题的存在使公共部门绩效考核无法真正客观评价公务员工作绩效，从而陷入困境。等多的情况是，一般认真进行绩效考核的公共部门通常从德、勤、能、绩、廉五方面来考核公务员，通常又由于五个方面都缺乏更为具体明确的细节性标准，也就难以做到科学合理的定量考核，其结果自然是考核流于形式。
第二，绩效考核的方法不够科学。公共部门绩效考核的主要方式包括平时考核和年度考核，其目的是想从简单的调查过程中对工作效果做出包括德、能、勤、绩、廉五个方面的全面考核。对于考核本身，既要正视考核成绩的重要性，也不能忽视绩效考核标准过于单一带来的定量标准缺陷问题。因此，应该高度重视绩效考核方法的科学性问题，如果考核方法不够科学，绩效考核的效率就会降低；反过来，科学的考核方法会使绩效考核的效率倍增。借鉴企业人力资源管理的思想资源，在考核方法的选择上，应该在平衡计分卡、等级尺度评价法和关键事件法等方法中作出适当的选择。在具体地确定评价等级时，应该努力避免陷入中国传统的“中庸路线”,比如说，在采用等级尺度评价法时，人们通常会将评价等级确定为从 1-9 级，在实践中很多中国人又会把绝大多数的工作伙伴确定于第四和第五级上，从而很难把被评价者区分开，考核效果也大打则扣。再比如，如果选择的是不是上面的等级尺度评价法，而是等差图表法。在考核完成时人们通常会发现，几乎所有工作人员的考核评价都是“中”,这无疑又是“中庸路线”在发挥它的威力，但这种考核显然是没有意义并且是缺乏准确性的，这一考核结果明显与公共部门绩效考核的初衷相悖。
第三，对绩效考核的应用不够充分。绩效考核从其积极方面来讲应该具有强大反映、控制、激励、开发的效果，但是，在各级公共部门实践中却出现一种虚化与弱化考核的趋势。该趋势的具体表现是：上级领导在思想认识上只是把考核作为应付组织检查的“表面文章”,阉割绩效考核的实际功能。这种趋势贴切地反映了这种心态：“考核年年弄，年年不能跑；认真搞形式，绩效成绩看领导。”表面化的绩效考核明显难以给绩效管理带来正面影响，更难以实现对公务人员的激励。
4.2.2 公共部门人力资源激励机制存在问题的成因
（1）激励理念方面。我国公共部门采取自上而下的命令形式来定位自己的组织目标，忽略了自身的公共性、公开性和服务性的特点，这种目标定位的模糊，还导致个体目标不能与社会组织目标相一致，员工个人无法形成对于组织目标的充分认同感和参与感。在制度的层面上，我国对公共部门人力资源激励机制的建设不够重视，公务人员的招聘、管理和解聘制度，晋升和降级制度不够完善，员工职业危机感慢慢缺失，责任感逐步减弱。从全国的范围内来看，中国公共部门人力资源管理中几个重要方面，即薪酬、晋升和竞争激励的缺陷存在普遍性。
（2）薪酬激励机制方面。国外大多数国家都有明确的法律来规定公务员薪酬标准。我国《公务员法》对公务员的薪酬没有系统、完整地规定，在国务院《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》中，对公务员工资改革的原则作出了一系列的规定，但提供的是一个原则性的大框架，其中较为重要者有按劳分配、正常增资、物价补偿和因地津贴等原则，缺乏更具权威性和更多细节性的法律法规。这导致了我国公务员工资调整的规则和标准仍然缺乏权威性和稳定性。由于缺乏法律法规层面的强有力支持，我国公务员的工资待遇、奖励程序及奖励资金均由是各级财政部门自行规定和执行；公务员的工资标准的确定和奖励变成了政府的内部事务。政府部门自行决定公务员的薪酬待遇的高低，出了问题政府自己负责，没有一个法定的刚性程序。这也就意味着公务员的薪酬制定缺乏法律的权威性和缺乏来自法律和人民群众的监督，所导致的结果就是强化了薪酬制定部门行政权力的任意性和人为因素，也极容易导致脱离社会经济发展实际过大和过快提高公务员的薪酬。
（3）晋升激励机制方面。我国公务员实行的是职级工资制，公务员职位晋升，既增加显性收入，也可获得隐性收入，如权力、社会地位等。职务晋升是公务员的重要激励机制，但是任何政府组织都不能对特定公务员做出具有法律效力的晋升承诺，因此，晋升本质上是隐性激励。5在现实中，由于内部晋升中的一些现实难题，晋升的激励效应远不如预期那么大。第一个难题就是公共部门中的晋升职位非常有限。目前，我国公务员职位并没有像国外那样根据这些职位的内在性质、特点分门别类，只是简单地将其划分两类，即领导、非领导职务。相对于非领导职务，领导职务一位难求，那些居于非领导职位的公务员晋升空间较少，职业发展面临巨大瓶颈。36全国看，92%公务员职务层次居科级职务以下，只有 8%是副处级以上。
狭窄的职业发展通道无疑使职位晋升激励效应极大地弱化。第二个难题就是在现实中职位晋升的主观性很强。在很多单位里，决定公务员能否晋升的关键因素是该公职人员的顶头上司，这一点导致的后果就是该公职人员的行为会极大地取决于该顶级上司的个人偏好。郭晓薇（2005）研究表明：印象管理显着地增加主管评价组织对公民行为可解释变异，对同事评价组织公民行为则没有显着解释效力。
（4）考核激励机制方面。考核激励是对组织内部人员的工作业绩通过量化的方式进行全面、系统和客观的评价。39然而，与企业不同，公务员的考核难度更大，这是因为企业是独立核算的经济实体，其员工的绩效（即个人对组织的贡献）可以相对清楚地反映在公司的业绩上，但公共部门作为以提供公共服务为目的的庞大的社会服务体系，其员工的绩效评价通常必须依据一些间接指标予以确定（这是由于公共部门的特点决定的，因为其社会效益在短时期内根本看不到，往往需要较长的周期才能被认识到，而且还常常无法用货币去衡量）。因此，我国公务员的考核激励中通常会出现以下的几个问题：首先，测评指标的适用度问题，比如是以地方 GDP 增长率为标准来衡量？还是以地方的和谐发展（人与自然、人与人的和谐发展）作为指标来衡量？其次还有信度和效度这两个问题。比如，当前的考核能否准确地检测出被考核者在某一个特定时期的状况？等等。
4.3 公共部门人力资源管理激励机制的不良后果
4.3.1 公共部门人力资源管理中的人才流失
公共部门人力资源管理中激励机制因自身缺陷所导致的不良后果之一就是人才的流失。由于考核机制和薪酬机制的不公平以及晋升路径不畅，公务人员在公共部门中难以实现他们的职业规划，在这种条件下，公务人员的流失较为普遍。
另外，随着人才市场国际竞争的激烈化，待遇优越的外企和效益较好的大型国企对于人才有着持续的吸引力，面对这些工作岗位提供的优越的待遇和充满挑战性的工作环境，很多在公共部门发展遇阻的优秀人才自然愿意远走高飞，在新的工作单位追逐自己的梦想。所以，我们看到欠发达地区的公共部门比发达地区的公共部门人才流失更严重，因为欠发达地区的公务人员会向就业机会更好的发达地区流动。对于一些技能要求和专业性要求较高的公共部门来说，人才流失也是一个严重的问题，因为才能的稀缺性，这些部门的职员离开后凭一技之长的确容易找到更好的就业就会。另外，年轻的公共部门工作人员相对于年长者的公务人员更易于流失。在我国公共部门中，35 岁以下的年轻人员，相较于年龄较大的公务人员，其流失情况更为严重。因为这些年轻公务员来说，一方面，他们所承担的社会和家庭责任要轻一些，而另一方面，公共部门的工作环境通常不如他们的预期好，二者形成较大的落差，在加上我们的晋升之路并不畅通，所以容易造成离职率居高不下。不管出于何种原因，优秀的公务人员流出公共部门对于国家来说都是一种巨大的损失，不仅体现在国家在培训专业公务人员时投入的大量的资金，还体现在熟练的可胜任的老员工离职后造成的工作效率的下降以及为培训合格的新员工而新投入的大量费用。
4.3.2 公共部门人力资源使用效率下降
在公共部门人力资源薪酬管理中，公平和效率是两种最重要的价值，二者相互相成、互为条件。过度的公平会降低人力资源利用的效率，适度的公平则有助于提升人力资源利用的效率。据美国行为学家亚当斯公平理论，员工先会思考自己所得与付出的比率，然后再与公司人事度、自我的过去、相关他人等参照对象比较，从而判断是否公平。一旦产生不公平感，就会影响到该成员以后行为，及付出的努力程度。其中，薪酬过高带来不公平使组织的成本提高，冲低组织绩效的提高，从而不利于组织竞争力提升；而薪酬太低也带来不公平，即成员最不愿意看到的――不公平感的存在，使他们不同程度减少努力，致整个组织的绩效水平降低。40薪酬管理效率包含两个层面，即员工个人工作效率和组织整体运行效率。
对于个人而言，不公平的薪酬制度会抑制员工的工作积极性，使员工个人的工作效率降低，对于组织而言，员工个体工作效率的下降必然会影响到组织，导致作为整体的组织的效率下降。由此可见，薪酬管理中的不公平现象，不仅会影响公务人员个人的效率，同样会危及组织的运行效率。在薪酬管理的层次上，我们可以把公平视为提高个人和组织效率重要条件，因为如果缺乏公平感，组织就缺乏支持其高效运行的良好的环境，最终也会使组织不能实现高效率的运作。
