政策是政府或社会公共权威在一定历史时期为达到一定目标而制定的行动方案和行为依据。
作为政治系统输出的主要内容，政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而，政策在付诸实施前仍然只是一种具有观念形态的分配方案，其效能必须经过实际执行过程才能得以发挥，再好的政策亦只有通过有效执行才能保证其目标实现。而政策执行本身即是一个极为复杂的过程。政策执行效果往往受诸多因素影响和制约，其中政策执行中能否合理调整各方利益关系对政策执行效果至关重要。[1]
民国时期地方政府公产清理之背景表现为传统社会公产承载之历史使命逐渐式微，遗留之巨额公产及其收益成为各种势力假借管理之名不断侵蚀、冒占、变卖的借口。国民政府建立前，因各界身处战乱，无暇顾及，围绕公产之矛盾并不突出。北伐后，经济社会交困，伴随政府公产清理政策的颁布和执行，前代所遗之公产成为个人、官民追索之共通目标，个人与集团对此均表现出极大热情和无尽期望，由此引发之公产纠纷不断增加。汉口流通巷案即为个人、群体围绕公产利益开展之政治博弈，是为民国时期湖北公产清理各方纠纷之缩影。
一、案件渊源
湖北公产管理机关与民众围绕公产问题存在的矛盾呈现多样化趋势，其表现之一为公产机关在工作中与民众发生业务关系。当事人以公产管理机关违规、违法处理公产为由，请求上级严查管理机关工作的失误，这种情况在湖北公产清理过程中比比皆是。为加以说明，仅以陈瑞亭呈控王炳堂虚伪报告公产处违法受理案为例。该案例既有民众间之纠葛，亦表现为公产管理机关与民众间之争论。
该案当事人双方分别为以陈瑞亭为代表之汉阳公兴公会与以王炳堂为代表的当事人。双方矛盾焦点为汉口流通巷基地。案件进程以国民政府建立为时间点而分两个阶段。前一阶段为王炳堂为代表上告以陈瑞亭为代表之汉阳公兴公会。后一阶段以陈瑞亭为代表之汉阳公兴公会上告王炳堂虚伪报告、公产处违法受理。
民国八年，王炳堂曾因基地诉讼上告汉阳公兴公会代表陈瑞亭，双方均认定汉口流通巷基地为己所有，为此引发纷争。当时湖北高等审判庭作出民事判决： 上告驳回，上告审讼费由上告人负担，[2]即以王炳堂败诉告终。判决理由。湖北高等审判庭认为上告人对于讼争基地主张所有权证据有三： 王长三粮券； 民国二年夏口县验契收据； 汉口业主会调查单。以上三项均不能为上告人取得所有权证凭。被上告人所主张民国三年曾经汉口业主会调查，而该会复原审厅公函谓无议案可稽。被上告人所呈公产印簿内叙明光绪三十一年创设公兴公会，何以被上告人所持契约远在同治八年。上告人尚有该基地契纸存在，夏口县署原审厅亦未经调取审查等情发还原审厅更为审判。原审厅更审时复据汉口业主会函称： 陈维祥等与王炳堂前因基地纠葛经会查勘实有其事。前函所称无案可稽一语系因原审厅公函仅书王衡三名号，并未叙明王衡三即王炳堂之故。至被上告代理人等所呈公产印簿一本内叙公兴公会缘起，查古流通巷码头从前地段狭隘，水道淤塞，该处街邻店户抱公益热忱捐集腋巨款购置毗连该码头基地两块。计深三丈三尺，宽四丈二尺，前抵码头、后抵吴姓、左抵河心、右抵周姓。该地置就后始将码头展宽开两圈门，不料光绪三十一年有不肖街邻雷某意图侵占，经荣昌等十家起诉，汉口县判由荣昌等十家创设公兴公会。
其所叙先年购买基地宽深四至均核于被上告代理人等所呈陶辅臣卖约。迨至光绪三十一年始行与讼是该地购买之年份显在光绪三十一年以前本属瞭然。原判谓该产业印簿内创设二字系因势行文，遂致错误亦尚可信。上告人缴呈夏口县署白契一纸经原审厅调取审查，该契所载年份价额及宽深丈尺均与上告人主张不符，亦未载有册名及钱粮银数，更与上告人所呈王长三粮券自相抵触。
原审厅因即驳斥上告人主张，认定该讼争地应归被上告人管有于法尚无不合。依以上论结本案上告为无理由，即予驳回。[2]
判决书显示双方争夺焦点为古流通巷码头。
该码头从前地段狭隘，水道淤塞，码头街邻店户捐资购置毗连码头基地两块，深三丈三尺，宽四丈二尺。光绪三十一年曾有雷某侵占流通巷基地情事，汉阳县判归公兴公会所有。此次是光绪三十一年争论后又一次纷争，后文我们将述及第三次诉讼。由此，围绕该基地之纠葛至少达三次，可谓纷繁复杂。高等审判庭做出判决的理由实际正是对原告人提供证据的逐条反驳。原告曾提供三条主要证据，一为王长三粮券； 二为民国二年夏口县验契收据； 三为汉口业主会调查单。审判庭认为以上三项均不能为上告人取得所有权证凭，理由是上告人所提证据自相矛盾。如所缴白契经核实与其主张内容不符。契约内并未载明册名及钱粮银数，且与其提供之另一证据王长三粮券自相抵触，由此做出如上判决。
二、纠葛复出
时隔十年，世事变迁。王炳堂再次将流通巷基地问题提交湖北省公产经理处，要求公产经理处承认其合法权益，变更之前湖北高等审判庭之判决。公产处此时已为公产管理机关，职责所在接受王炳堂请求准予实施调查。公兴公会代表陈瑞亭表示强烈不满，反对更改原有定案并呈行政院要求毅然撤销原处分，抑或再令省府派委廉员详细调查，按照契载弓口丈量清楚，交给管业。[2]
行政院训令湖北省府，公兴公会代表陈瑞亭等呈为与王炳堂因地基涉讼一案，湖北公产经理处违法处分，恳予依法撤销，以资救济，令仰核明依法办理。[2]
公兴公会代表胡启盛、陈瑞亭、王云甫等，均汉阳人，现居汉口流通巷。为一事不能再理，一案岂能两歧，恳令行湖北公产经理处返还证判，拒绝受理，移解法院。事缘租户王炳堂伪造契据，意图侵占，起诉至夏口法院。经三审确定十年铁案，万难推翻，民等有契有粮以公济公，捐私财置产，辟宽古流通巷码头街道，便利水陆交通，维持公益垂百年，系铁据不易动摇。王炳堂胆敢虚伪报告谋占，既遭败诉死灰希图复燃。近因认识公产处调查员兼卫队长彭子鹤，任意颠倒妨害确定判决。司法行政界线明晰不应受理而受理、不宜调查而调查、不应勘丈而勘丈。即使法院败诉尚有公产处可以推翻确定判决，司法独立真精神何在，法院威信扫地，似此不谙程序违法受理，社会将无宁日，刁风从此长矣！[3]
呈文清晰展现多重问题。其一，公兴公会代表陈瑞亭呈文目的为要求湖北省府纠正公产清理处违规违法受理案件行为。其二，陈瑞亭认为公产清理处错误在于汉口流通巷案经前司法机关定为铁案，案件审理结果已维持十年，清理处受理此案实为行政机关试图推翻司法机关判决，有违司法独立精神。其三，省府主张核明并案依法办理之态度显然是对公产清理处受理该案之认可。其四，就王炳堂而论，前司法机关已做基地归公兴公会管理之判决。十年后继续要求公产管理机关受理该案，且此前亦曾有呈诉至官产处之举动，对该案可谓坚持不懈。
后公产经理处对流通巷基地案再次进行审查，并经财厅呈文省府，案据汉阳公兴公会代表陈瑞亭等呈控王炳堂虚伪报告公产经理处违法受理等情到府。当经李前厅长令饬公产经理处查复去后，兹据复称前据商民王炳堂呈报陈瑞亭等占汉口流通巷河岸官地。上抵大观楼、下抵惠燕楼，南抵河边、北抵官街，私收地租等情前来，职处以案关侵占公产，当派办事员彭子鹤前往实地勘查。
去后报称，遵即会同报告人王炳堂前往查勘，复据王炳堂声称流通巷口西首为昔日土地庙，东首杜四福后墙外界碑以下系河坡，余则为渣滓逐渐堆成，遂由该处码头夫陈瑞亭等占据，并称此地民国初年确由小河淤土而成，向无一定地主等语。正拟派员复查清丈间，据公兴公会代表陈瑞亭等呈此地为地方公产，持有民国三年盖有夏口县印之契簿。民国十八年十二月补验白约两纸载明丈尺，一为深七丈五尺，前宽一丈三尺、后宽一丈七尺外有余地三尺； 一为深三丈三尺、宽四丈二尺，并附呈契簿等件来处。当经职处复派股员张杰前往实地勘丈，据实丈得陈瑞亭等现在所占之地共计面积一百九十三方丈。其呈验两契所载面积不过二十五方丈十一方尺。即其契约为有效，陈瑞亭等已占公地一百数十方丈，且该地概系逐年渣泥淤升而成，自属公产无疑。以前尚有土地庙一所尤属公产之标识，决非私人所有等情。查此案已兴诉十余年，法院以官厅向未出面主张竟根据公兴公会契簿将所载面积判为陈瑞亭等所有，至以前有无老契暨何以契簿请夏口县盖印均未加以审查，判决似欠根据。即令判决有效该会亦只有基地二十余方丈，其余一百数十方丈均为沙泥淤升之公房基地，证据确鉴，万难狡饰，职处职责所在自应收回发租未便听其漫延侵占。该会代表竟向法院诉王炳堂妄报不实，并禀请检令送请法院解决，企图继续侵占。本案根据报告及勘查清丈情形似应适用查追官产办法，并不涉及司法范围，理合将遵查情形备文呈复鉴核示遵。[4]
呈文首先交代该案由来及湖北公产处受理之因由。公产处认为陈瑞亭占地面积一百九十三方丈，契据所载面积仅为二十五方丈十一方尺，远远小于实际占有面积，即契约有效超出部分仍属公产无疑。并强调之前司法机关判决缺乏根据，陈瑞亭向法院呈诉王炳堂妄报不实属错误行为，为试图继续侵占省有公产。由此，公产处态度已属明了，即认为陈瑞亭行为不合法，前判决错误。
对于呈文省府主席何成浚作出批示，请派员查勘以资平允。[5]
批示与前文省府历次批示并无实质区别，省府只是一再要求财政厅、公产处秉公查办。体现省府对下级机关工作之支持，亦为不愿直接干预下级机关工作之表现。然仍由与相关利益人处于对立地位之机关处理与自身利益相关之案件实难使当事人最终信服。为此，陈瑞亭等人将案情呈送湖北省府之上级机关行政院，要求训令湖北省府直接负责查办。行政院训令湖北省府依法办理。[6]
需要注意的是，此次陈瑞亭等人予行政院呈文与之前所呈内容已有区别。呈文强调湖北公产处违法处分损害人民权利，恳予依法撤销原处分，以资救济而杜侵害。民等因王炳堂挟有讼仇，遂将民地指为公产朦禀湖北公产处违法没收。民等于本年四月二十八日抄录本案层层铁据，缕陈事实呈请钧院依法救济，当经令交湖北省府核明依法办理在案。湖北省府奉到钧院命令未以职权实地调查，徒令财政厅查明办理，而财政厅派委科员调查又未实施丈量该地，调验本案契据，率意呈复到厅与湖北公产处意见一致。湖北省府亦不过据财厅复文呈转钧院。似此敷衍塞责、因循怠惰足以助长公产处专横，增加人民隐痛，民等横被蹂躏，万难忍受。
官地由来不外三种： 1. 无主物之发现由官厅取得管理。民地一系买受陈元兴之业，坐落汉口循礼坊流通巷口。上首计深七丈五尺，前宽一丈三尺、后宽一丈七尺，外有余地三尺。前抵官街、后抵河心，左抵李姓、右抵码头。一系买受陶辅臣之业，坐落汉口流通巷码头。下首计深三丈三尺、宽四丈二尺，前抵码头、后抵吴姓，左抵河心、右抵周姓，四界明白，有同治八年老红契二张收执为据。后因流通巷街邻创设公兴公会，办理公益事业，举出业户十六家轮流经管该地，该地契约移存夏口县署，另立印簿，以为永远经管之据而杜不肖觊觎之心。历数十年纳粮管业无异，既系民人纳粮管业收受相承具非无主之物无疑。2. 河流淤升由官厅取得管理。该地于同治年间夏秋之交时发激流冲坏码头，民等公兴公会屡年捐助巨款培修码头，以便工人起卸货物。该码头之宽敞纯由民等人力修筑而成，并非天然淤塞。民地左右吴李二姓均在管业毫无问题，吴李皆不淤而民地独淤耶！ 是指该地为淤升实属毫无根据。3. 由官厅备价收买民地而成官产。官厅开关道路或有其他建筑须购买民地供用者按照公用征收法规应由官厅给价收买，在契约上批明领价字样即属官地。至民等基地官厅并未收买，契上亦未有领价字样，其为民地而非官地毫无疑义。
综上三点，官地与民地迥不相符，何得由王炳堂妄指民地为官地。况民地五十余方业经汉口总商会、业主会、前官产处勘丈，再三证明民地毫无浮多之处。王炳堂于民国六年伪造白契一纸朦请税契，幸经前夏口县署发觉未予投税。后王炳堂控诉于夏口地方审判厅，讼历三载，业经三审，始经前湖北高等审判庭判决确定，确认系争之基地一段应准民等公兴公会合并管有。王炳堂见诉讼失败，恼羞成怒，竟赴湖北公产处妄指民地为官地，以图利用官厅势力报复私仇。复有地皮熊兴茂接踵而起，勾结公产处调查彭子鹤狼狈为奸，情势虐民，公然将民等基地强订界碑，勒令住户过租。民等劳苦工人以血汗金钱购得之码头基地为全家老幼生活所关，岂肯拱手让人。当此青天白日之下凡属人民痛苦俱设法解除，岂容此庸小之辈率意勾结官吏强占民产，民等忍无可忍，只得和泪濡墨签恳钧院轸念民疾，毅然撤销原处分。抑或再令湖北省府派委廉员详细调查，按照契载弓口丈量清楚交给管业。[2]
呈文要求撤销违法处分，以资救济而杜侵害。
其次，案件迟迟未决之处，呈文指出，前之行政院训令湖北省府核明依法办理在案。湖北省府采取之措施并非直接派省府人员现场调查，而是训令财厅，并由财厅派员调查。财厅所派科员并未实际调查而直接以公产处意见回复财厅，财厅继而转复省府，这样即形成相互推诿之势。第三，呈文认为官地由来无非为无主之发现； 河流淤积由官厅管理； 民地由官厅备价购买三种方式。而流通巷与此三种情况截然不同，显然非属官地。呈文最后对王炳堂等诬陷情况及公产处违法行为进行阐释，强调该基地对劳苦工人家庭生活重要程度。
请求行政院训令湖北省府直接从省府派遣相关人员实地查勘，一改之前由财厅派员调查方式。处理方式更改之提议实有客观之处。纵观呈文，之前各机构间关于该案历次往来公函、呈文、训令均体现为至上而下、至下而上的特点，上至行政院，下至公产处。该案显示，陈瑞亭与王炳堂之纠纷已不止于二者，实际亦涉及陈瑞亭与公产处之矛盾。此种情况下公产处与陈瑞亭等人实处案件两端，以公产机关调查处理陈瑞亭与公产处纠纷确有失公允。
此点陈瑞亭给省府主席何成浚的呈文表述清晰。坐落汉口流通巷基地一段被湖北公产处违法处分一案，民等不服曾诉愿于财厅，而财厅未予撤销原处分，竟令收回办理，民等受屈万分不得不再诉愿于行政院。本年五月行政院已将此案令交钧府核明依法办理，民等睹批之下以为钧府体察民隐无微不至，必能行使职权，秉公办理。俾民等执有红契，产权得以保全无恙。讵意钧府转令财厅查办，而财厅仍然谬执成见，呈由钧府转呈行政院。民等以财产为生命所托，如任意收为公产则啼饥号寒，饿孚堪虞，不得不为最后呼愿以求救于行政院。行政院检发原附各件交湖北省府核明依法办理。本案前由钧府转令财厅，财厅既已曲从公产处之意旨不肯变更其处分，此次如仍转令财厅必不能获有正当解决。犹之司法机关受理诉讼人民不服初审裁判已上诉于上级法院，当然由上级法院另予公平裁判，决不能仍令下级法院裁判其诉讼，民等不服财厅决定亦复如是。应请钧府本其职权依然裁决将公产处违法处分立予撤销，以苏民困而彰公道。[7]
三、纠葛解决
呈文所及，就案件处理过程论，十年前湖北高等审判庭审判结果为陈瑞亭等人胜诉，流通巷基地所有权归公兴公会。后公产处之处理为撤销前湖北高等审判庭之判决，将流通巷基地收归公产处。陈瑞亭等人不服处分，多次呈请行政院、湖北省府、财厅要求重新调查审理。就观点而论，财厅、公产处、王炳堂三方意见一致，均主张推翻原案，收归流通巷基地； 行政院、省府作为上层机关未直接表明态度，只是出于领导关系或程序性问题参与其中，立场相对中立； 陈瑞亭为代表之公兴公会则主张撤销公产处处分，维持原湖北省高等审判庭之判决。陈瑞亭以法院审判程序作参照，当由省府直接派员调查处理而不能以财厅或公产处代为审查。
鉴于此，省府改变处理该案原有方式，训令财厅，为遵院批，秉公裁决，将公产经理处原处分撤销，候派员复查具报，再行核夺。[8]
并训令省府科员刘文采，前据汉口流通巷公兴公会代表陈瑞亭及工人胡一友先后呈控公产经理处违法处分，妨害交通请予撤销案，并迭奉行政院令转同前由经令行财厅查明办理在案。据该厅呈复此案经派科员喻润川前往调查，该流通巷基地系为历年渣滓与小河淤土堆积而成，当属省有公产。该公会仅以印簿及判决书为凭，至于红契诿以不在此间未据交阅，真伪莫辨。
即以契簿而论，只载有基地二十余方丈，其余一百数十余方丈该公会一并侵占，自亦不能认为正当。
又据呈称，胡一友等控公产经理处妨害交通一节，经饬该处查复该项官地原经查明确实呈准收回支租，该熊兴茂请租之地与交通无妨，自不能因控放弃，以遂其侵占阴谋，已由该处仍照原案支租。正核办间，复奉行政院令，据该公会代表陈瑞亭等呈请详细调查，丈量清楚，交给管业，以保产权，呈件饬令即并案核明依法办理。又据陈瑞亭等来呈以财厅仍依公产经理处意旨谬执成见，不肯变更其处分，应请本诉愿法职权毅然裁决，将原处分立予撤销等情先后到府。查该项基地面积确有若干，究系天然淤塞，抑系人工修筑，该公会有无红契并是否真实自应彻查，以明真相而资判断，令派该员即便遵照，详细查明，具报核夺。[9]
显然，省府此次关于流通巷案处理一改往常，直接由省府派员实地调查取证。取证涉及流通巷基地具体面积、人工开采抑或天然形成、有无契据可考及契据是否真实等内容，以为省府判案依据。
省府经派员调查后，依旧维持财厅处分意见，认定汉口流通巷基地为省公产予以收归省有，王炳堂因举报有功受奖。《汉口中西报》称，本市民人王炳堂举报流通巷公产基地，早于民二十年三月间由财厅派员察勘收归省有，迄已三年，所有遵章应提奖金历因库帑支绌未予拨领。现财厅为维护提奖公产威信以资激励起见，业予提经省府委员会决议按原没收产地面积八十九方丈八十九方尺七十五方寸依章二成提奖，应划分面积十七方丈九十七方尺九十五方寸。已于前日派员前往勘丈，并由厅缮发管业执照迳交举报人具领。[10]
因王炳堂死亡无法领奖，财厅呈省府请求由王炳堂之子文进代领。当经府委员会第七十二次会议决议准由其子承领。令派本厅视察员华国章、测绘员熊植暄前往测丈绘图，划地给奖。举报人王文进应得二成提奖之地经熊测绘员绘具图说，以红线拟定位置划给管业，并缮发管业执照交由该民具领投税。再前项公产系于二十年三月收管，在此次奉准《修正公产管理暂行章程》两年前之案，缘仍照旧案以二成提奖。
余论
案件以陈瑞亭等人失败告终，却能透视湖北公产处理之若干问题。案例显示，湖北公产清理工作繁杂。该案最终定论前经历两次决定性处理，第一次为湖北高等审判法庭之判决，第二次为湖北公产处之处理。前次判定基地所有权归同兴公会，后次处分结果为收归省有。在判决处分过程中往来各方文件即数量庞杂，且第二次与第一次处理相隔十年，二次处理后之争论仍喋喋不休，可见湖北公产处工作任务繁重。案例涉及行政、司法关系。案例显示当时行政、司法界限并非清晰可鉴，确有混沌之处。就两次处理结果而论，第一次为司法机关处理，第二次为行政机关处分，以行政机关处分推翻司法机关判决显然不合程序。
依照惯例，审判结果如有不符应由上级审判机关审查更正，行政干预司法实为不合常理。且前者审判单位为湖北省高等审判庭，后者处分机关为省财厅属下之公产处，以下级行政机关处分推翻上级司法机关判决有悖常理。
案中王炳堂、陈瑞亭等人围绕该地之争夺历经十年，诉讼多次，往来公函文件多种，各自寻找利于自身之证据，可谓费尽心机。一方面彰显该地利益对双方之诱惑力； 另一方面表明当时民众维权、法律意识正逐步增强，通过法律、行政等合法程序维护自身合法权益的思想日趋成熟，纠纷解决途径日益多样化。湖北公产清理中采取政府调查与民间举报两种方式相结合。对民间举报隐匿侵占公产情形如查明属实即按举报公产奖励标准给予所举报公产面积百分之二十之奖励。奖励标准利于调动民众举报隐匿侵占公产之积极性，确能取得实效。公产管理机构切实履行了之前关于举报公产奖励的承诺。按照公产管理章程对举报人进行奖赏，举报人已故者由其继承人代为接受奖励。反映出公产机构对公产管理相关章则的认真践行。
参考文献：
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[2]行政院关于查办湖北公产经理处违法处分一案的训令及财政厅的呈文[Z]. 湖北省档案馆馆藏档案，LS1 - 7 - 0276 - 002.1930.
[3]湖北省府关于王炳堂虚伪报告公产处违法受理的训令[Z]. 湖北省档案馆馆藏档案，LS1 -7 -0275 -006. 1929.
[4]湖北省政府关于公产经理处查复陈瑞亭等侵占官地情形的指令及湖北省政府财政厅的呈文[Z]. 湖北省档案馆馆藏档案，LS1 - 7 - 0275 - 006. 1929.
[5]湖北省政府批 4587 号[Z]. 湖北省档案馆馆藏档案，LS1- 7 - 0275 - 008. 1929.
[6]行政院关于查办湖北公产经理处违法处分案的训令[Z].湖北省档案馆馆藏档案，LS1 -7 -0276 -002.1930.
[7]陈瑞亭等呈为与王炳堂因地基涉讼一案湖北公产经理处违法处分恳予依法撤销[Z]. 湖北省档案馆馆藏档案，LS1 - 7 -0276 - 002. 1930.
[8]为陈瑞亭等呈控公产经理处违法处分一案令仰该员详细查照具报核夺[Z]. 湖北省档案馆馆藏档案，LS1 - 7 - 0276 - 001.1930.
[9]湖北省政府训令第 7240 号令科员刘采文[Z]. 湖北省档案馆馆藏档案，LS1 -7 -0276 -001.1930.
[10]王炳堂举报流通巷公产省府准划地给奖[N]. 汉口中西报，1933 -11 -12（ 8） .
[11]呈省政府报划流通巷公产提奖情形[J]. 湖北财政季刊，1933（ 3） .
