一、引言
新桂系统一广西后，为澄清吏治，也为树立民国时代价政治新气象，张扬权力合法性，鼓励民众申告官员不当行为。1925 年 10 月，经广西省政府委员会第二十六次常会决议通过，广西民政公署颁行《人民告发官吏暂行办法》，共九条，后虽于1941 年 5 月修正为《修正人民告发官吏暂行办法》十条，但基本内容未变。该办法参照 1914 年北京政府所颁布的《行政诉讼法》，首次制定了具体的“民告官”的程序性规则。根据该暂行办法，民众告发官吏分明告与密告，其共同规定有: 1、须购用民政厅制发之正式呈本; 2、须胪列所告事实;3、须注明姓名、年龄、籍贯、职业、住所，并盖章或画押; 4、须觅具殷实铺保盖章注明住所; 5、须购贴印花。相异之处: (一) 明告，由收发照普通公文送办。(二) 密告，首先，呈面须注明密告字样，须密封坚固以免洩漏，即到即须专送主管长官，不得留延; 其次，密告人因有特别原因或急于告发时，准其亲向主管长官面陈一切; 再次，各县地方团体密告者，准由邮递，遇有紧急情形得用电报，惟须注明负责人姓名。此外，亦规定控告程序: 人民告发官吏应先向主管厅呈诉，主管厅处理不善或延不处理时，再向省政府呈诉，不得越级，但属直属省政府机关，得迳向省政府呈诉。
此立法规定，在法律层面赋予了“民告官”也即民众请求撤销或变更行政官员违法损害的权利，不仅是对“民告官犹如子告父”、“民不与官斗”等中国传统社会中法律理念的否定，也承载了民国时期权力竞争中建构权力合法性的政治功能。当时无论是中央政府还是地方势力，都力图站上民主的政治合法性制高点，以争取政治竟争优势。“民告官”制度，即通过诉讼于政府专门机关的方式实现民众对于行政官署违法损害权利行为的救济，张扬和强化了公权力与民权诉讼地位平等以及通过法制平台弥合社会利益冲突的理念，是具有政治远见的法制布局。当然，民国社会这类司法行为有强烈行政色彩。该法颁行后，社会反应热烈，迅即在当时的广西社会涌现出大量的民众控告官吏尤其以县长为被告的“民告官”案件。在 387 件民国时期广西控告官吏的完整案件中，民众控告县长的案件有 370 件，占案例总数的95． 6% 。广西“民告官”的立法，不仅是中国近代行政法制史上的重要事件，也反映了剧变时代民国社会治理和法律生活的多样化实践。本文试图通过对广西民众“民告官”控告县长案的具体司法实践活动的梳理，对案件的受理处置以及控告者、案件处理者的心态和行为分析，以期更好地加深对民国时期广西“民告官”立法目标，以及此项立法的实际司法过程及效果的了解，并尝试对此在现代性法制建构背景下解释其价值。
二、控诉之规定: 遵从或逾越
新桂系政府立法鼓励民众告发官吏，这一法律行为既非由中央政府强加给广西地方，也非由广西政府外的力量来主导和推行，这种改变和建立，本质上是新桂系为了自身的利益去主动进行。
旧桂系时期“贪官污吏，到处充斥，狼虎成群，厉行苛政”，民众申告官吏无法无门，为巩固政权，澄清吏治，新桂系政府希望通过立法规则来建构社会秩序。因此，对“漫无限制，或以一纸空文，或用四分邮票告发者”，规定办法予以限制，希望对法律正义和实现公正保持期待和努力。同时，随着近代行政诉讼法律和制度的逐步健全，在司法实践中注重诉讼程序的正当，已是司法实践发展的趋势。从理论上讲，一切违反正常司法程序的申诉行为都被视为非法。广西民众告发官吏的立法规定，一是为了使审理案件理由充分正当;一是为了使审理时间缩短，提高审判效率，从而方便于申诉人。就广西民众告发官吏的法律文本规定而言，似已无可訾议，要求法律正义和期待实现公正的告发者和审理者，都理应遵从法律制度规定。
如对民国广西民众控告县长的案件给予考察，具体到控案的处理程序规定，可以从案件的档案材料中获知，其大致为: 个人或地方团体向主管部门投送或邮寄控告文书→广西省民政厅一科依据办法决定受理与否→如受理控案，派遣三位或多位调查委员(因案情不同有所调整) 分别对告发者、被控者及相关者进行案情调查→民政厅一科依据三方案情调查报告，进行复核，并出具处理意见→民政厅厅长、省政府主席批示→向告发、被控双方出具案件处理文书。如双方对案件处理结果不服或争议过大，则重新委派委员进行案情调查，并依控诉规定重新出具案件结案文书。若有涉及刑事，则经省政府同意后移交司法处理。由此观之，当时控诉案件的处理程序规定应该是合理的、快捷的。依据对 370 份控告县长案件的梳理，其结果基本一致(如表 1) 。民国时期广西民众控告县长案件处理平均费时约 8 个月，具体到案件类别，经济案件处理时间平均约 8 个月，三个时间段分别为平均约 10 个月、7 个月、7 个月; 而违法渎职案件需时略高(平均约 9 个月) ，不同阶段的审理时间分别为约 12 个月、7 个月与 8 个月; 需时最短者为废弛政务案件，平均约 6 个月，三个不同时期分别平均约 8、7、4 个月。
依据此结果，似乎不难得出结论: 广西民众或团体依照相关规定投送控诉文书，广西政府在民众控告县长案件的处理程序上，严格遵从《暂行办法》所规定，不仅案件处理程序适当，而且结案时间快捷有效。然则在对具体的广西民众控告县长案件的审读过程中，事实却并非如此，上述严格遵从控诉规定的表象，难以掩蔽逾越规定事实的存在。
如1946 年3 月15 日，控告宾阳县长陈学人贪污违法一案中(桂诉字第 341 号) ，其控状如下:具呈人姓名: 农淑华、朱自谦; 年龄: 40、39; 籍贯: 宾阳高田乡、长侣乡; 职业: 农、政; 住址: 高田村、马畔村; 保证人: 宾阳芦圩明德商号经理朱士宏; 住址: 宾阳芦圩明德商号; 具呈日期: 1946 年 3月 15 日; 收文时间:1946 年 3 月 17 日。
广西省政府主席黄钧鉴，窃查陈学人奸诈虚伪，庸碌无能，到任以后只知营利，不知建设，以致百政废驰，民生凋敝，秩序紊乱，盗贼蜂起，大好宾阳阴霾四布，谨将其贪污违法行为罗列其犖犖大者于后，敬请严厉惩办以正法纪。
一、抑留公款营利自肥。陈学人自到宾阳以来，所收款项，其大者如各乡派收之电线杆款六七百万元，代电报管理局购买电杆价款三百余万元，及清乡罚款七八百万元等，概不解库，竟挪作经商资本，分与其私党蒙启亮集华旅馆，林生华、伍德超等在邕宁、芦圩各市场经营商业以饱私囊。
二、非法拘禁人民。按司法警察官署如接受被拘提或逮捕之罪犯嫌疑人，认为有羁押之必要时，应于二十四小时内移送该管检察官署讯办，各级机关依法逮捕人民，经讯及如认为非属于管辖权者，均应于二日内分别移送于有管辖权之机关核办，陈学人及承审员雷電庭自到宾阳后，所押人犯三四人之多，无不违反上述规定者，多则超过规定时间二三个月，少则超过十余日以上，如阮可绅押二个多月及始移送法院，农仲华押四十余日及始移送法院，唐平风亦羁押二个多月，此例证之一者也。此种故意滥押逾期解送，显系造成敲诈之机会，以遂其勒索之野心。
三、借征收机关为搜刮民脂之所。该陈学人到宾阳已半年，凡荐有职员完全开除，征收机关人员皆安插其亲信人物充任，实行其有计划之舞弊，以致税收月减一月，县库空虚，查屠宰税，去岁九月以前，肉价每斤 350 元，税率 10%，税收总额月已达七八百万元，现肉价已涨至每斤七百元，税率15% ，照此比例，每月应收入二千余万元，乃结果二月份只收入九百余万元，未及预定数目之半，该陈学人反公开赞扬财务科长蒙启亮及财政稽查员等督导稽查有方，特呈请加薪，此非通同作弊，何以如此，其贪括财之法可谓妙极。
由上述几点可知其贪污渎职违法残民事实甚为明显，倘仍任其逍遥法外，则不特宾阳前途不堪设想，抑且无以儆贪污而树廉洁，恳祈迅即提出弹劾严厉惩办以伸法纪，谨呈。
就此份控诉状而言，在控状格式和控告程序形式上，控告人农淑华等严格遵从控告官吏的相关规定，于呈内署名盖章，注明住址，取具殷实铺保盖章注明住所，并呈诉于主管机关(因民众政治常识有限，其认为县长的主管应为省政府，而不知实为民政厅，故呈文机关多为广西省政府，鉴于此，省政府默认并转交民政厅立案处理) 。但翻阅所有该控案档案材料却发现，控告人所控诉呈状并非只此一份，约有十份之多，其存于不同机关的公函移转材料中，呈状受文机关各有不同，诸如南京国民政府、军事委员会、行政院、内政部、军政部、桂林两广监察使署、广西省保安司令部、军管区司令部、省党部、省参议会、广西高等法院、南宁广西第四区专员兼保安司令公署、百色田邕师管区司令部。虽然《办法》明确规定不得越级呈诉，遵从规定可以不予受理控案，而事实是，不管控诉者抑或受理机关，都并未按规定从事，那么两者的行为颇值得加以思量。
农淑华等在其控诉呈状中强调，其控告的原因是不想“大好宾阳”民生凋敝，秩序紊乱，盗贼蜂起，“前途不堪设想”，直接近因是县长陈学人“只知营利，不知建设”，为“以儆贪污而树廉洁”而控告以伸法纪。同时，希望借由呈诉多门，藉此造成社会影响而获得重视，“控告官吏时，往往迳呈上至国府主席，下至县司法处，列至十余乡镇”，促使控案得到及时处理，并期待达到所期望的处理结果。事实上，此控案的控诉和受理，恰发生于1946 年 3 月广西省政府布告颁布之后，“人民对于官吏之贪污渎职，应尽量举发，一定依法严惩，以敬奸究而伸冤抑”。期待扶持社会正气和力图整肃官格的双方，无论是在其现时利益、情感和冲动，还是借助控告这种表达形式方面，都为了共同的目的需要而改变或漠视了对法令条文规定的逾越。在此，是否遵从控诉规定并不重要，双方更多地关注于“吏治清明”而非“法条之治”。
按此梳理可以推导出一个结论: 在近代行政诉讼制度发展的背景下，民国时期的广西民众告发官吏办法，民众和政府只是将法律规定视为一种技术工具，《办法》只是维持地方治理秩序的一种必要手段，法条背后的制度意义并不重要，重点是如何有效快捷的“解决问题”。由此推论，在该控案的调查和复核阶段上，也应该是侧重于“纠纷解决”，而不必纠结于遵从规定与否。但值得注意的是，在该案的处理意见上却呈现出不同的样态:民政厅一科签呈意见: 查本件所控各点虽有事实，但不能提出相当证据足资佐证，兹饬据宾阳县长答辩极力否认有贪污违法渎职情事，拟免置议。主管长官意见: 拟当; 主席黄批示: 如拟。
虽然审理机关承认控诉各点“有事实”，但因控诉人不能依据规定提交证明控告事实的证据材料，一方面出于避免出现错案的现时考虑，另一方面又出于保持政府“尊严”或边远省份“人才难得”等原由，在“难遽予率断”之时，案件受理机关则选择条文主义，严格遵从控诉案件法令规定，有事实而无证据，不予认可，以“免予置议”结案。也许广西省民政厅确有如上苦衷，但仅依据证据缺乏来迅速结案，似又远离了澄清吏治、鼓励民众申告的初衷。在广西政府看来，控案中两种样态的存在，并不相悖，为大力宣扬政府整肃政风的决心，逾越控诉规定的情形存在可以接受，而为保障官员尊严，防范诬告，严格遵从法令规定也可以理解。
广西省民政厅在控案中遵从规定与逾越规定的摇摆和变化，显示了法律关系中的行为者在面对具体问题时，在法令条文与现时境况之间实用主义策略的采用。就民国广西 370 件控案档案所呈现出的情况看，此种在法律实践中灵活变通的办法，并非只此一例，具有一定的普遍性。例如在廖修龄呈诉忻城县长魏济安贪污一案中，其控诉案情就是农淑华等控告宾阳县长陈学人贪污违法案的翻版。虽然广西省民政厅一科签呈认为“原呈所控各节，其间即有一二属实或涉嫌疑者”，但“并无证据”材料证明，另“据魏县长呈复称所控各节全非事实，核尚可信，准予免议”。
这些法律实践现象已经明显有违于民众告发官吏法律制度中对受害民众权利的关怀，更多地呈现出法令实践中实用主义的特征，在控案相关法令规定的执行中，灵活变通的遵从或逾越，给案件的处理者以及控诉者一个可及回旋的余地，实际上成为一种有效的应对策略。因此，与其说广西民众告发官吏法律制度是对民众申告官吏无法无门的回应而建立，不如说，当时广西政府与民众所需要的，不是认可可以保障权利免受官吏违法损害、整肃吏治的民众告发官吏法律制度，而是可以直接援用法律条文，并依此来解决利益纠纷和维护社会秩序稳定的规则体系。
三、控案之处理: 依法或依情
前述事实表明，民国广西政府民众告发官吏法律制度的建立，从制度层面上来看，呈现出与政府整肃吏治，回应民众申告官吏无法无门互为因果的特征，但在实质上，法律成为维持广西地方社会秩序的一种手段，更多地关注“纠纷解决”而非“规则之治”，体现出灵活变通的实用特征。那么，这种对控诉规定所采用的变通应对策略是否适用于控案的处理，自然成为需要考虑的另一重要问题。如果仅仅从广西“民告官”法律的制定初衷而言，控案的处理自然应当严格依据法律条文与证据之间的逻辑推演，得出相应的控案处理结果。
通过对 370 份控案的处理结果统计表明(见表 2) ，控案的处理似乎也正是依照法律规则而得出，县长被控案件的处理结果以免议为最多，共有179 件，占 48． 4% ; 无结果 90 件，占 24． 3% ; 撤职52 件，占 14． 1% ; 处分 45 件，占 12． 1% ; 判刑 4件，占 1． 1%。
然则事实上，控案处理远不止这般简单。“民告官”的法律实践总是要揳入社会现实，方有依托和成效，法律的执行者显然不可能完全摆脱广西地方社会的省情。当面对具体的民众控告县长案件时，广西省民政厅处理控案依据的理由，除了受到法律条文的影响之外，更受到案件本身的社会特征的影响，诸如当地民情认知、地方性习俗、舆论等。
控案的社会影响决定着控案的处理结果。依据事实证据依法判案是为公认司法常理，但实际上，每一个控案都是社会地位和关系的复杂结构，这一结构的复杂程度对于在法律技术特征上类似的控案的处理往往会形成迥异不同的法律结果。
控案一:1943 年 1 月，兴安县长黎达睿被县民张知常密控违法渎职，称道冠乡石坑村与黄全桥村争执校产，县长拘押石坑村民八人，一面嚇索，一面仍派密警日夜查缉该村岗户，嚇索现款五万元，以修筑风景区名义捐款二万元始放人免究。
经广西省民政厅调查签呈结案: 黎县长处理个案，虽于法不合，但事属因公，且非由已发动，见情不无可，从宽予以记过一次。
控案二:1948 年 7 月，桂平县民满尊荣等联名控告县长胡思尧违法渎职纵警殃民，谓县长胡思尧轻信乡长捏报社坡乡理全村银塘屯满尝周等抗拒征兵，未经调查遽派大批员警，以致发生骚扰奸掠情事，任事轻率处理无方，并收押满世义等五人拒绝提审不办不释不送。案经广西省政府视察员陆荣光调查报告: 案件发生纯为抗拒征兵而起，访问地方人士，签谓绝无奸淫情事，此系告状者故意扩大其事，危言耸听而矣; 而聚众威胁夺回征属为事实无疑，县长据乡呈报派员警拘捕满世义等讯明，依法办理不能谓为滥捕无辜，但县府拘捕后，应迅将人犯移送法院办理，不应滥押县府过久。
1948 年 9 月桂平县长胡思尧被省府下令免职，10月，在各方的“关注”下，因案业经桂平地方法院受理，广西省民政厅同意将梧专及视察员陆荣光等查复全文抄送法院参考。
［11］上述两例控案，若依案情而断，皆属于县长办理公务，因处事不当而违法渎职，案情事实类似，如以广西省民政厅一贯的控案处理“保障官员尊严”的宽宥原则，桂平县长胡思尧至多不过记过处分一次而已。但广西省政府不但给予其严厉的“撤职”行政处罚，同时，还同意将其案件移交法院处理，显然控案的处理结果已经不再是法律规则内的问题，明显受到控案本身的社会结构的影响。
在该控案的卷宗档案中，可以明显看出，自控案受理后，依照法律程序规定，广西省民政厅派员前往澈查，但在处理过程中，一方面“地方繁言四起”，媒体渲染; 另一方面因不断收到来自中央以及同僚的“关注”，诸如行政院催办案件通知单、司法院函转、总统府秘书长吴鼎昌公函、广西省参议会议长蒋继伊咨文等。在明知满氏族人有挟嫌“捏造事实，危言耸听”的情况，依然下令免去胡思尧桂平县长职务，并移送桂平地方法院办理，“以顺舆情”。
如果从控案的司法角度看，该控案处理结果明显违背法律条文，属于从重处理，有违法律公正。但若考虑到控案受理机关，广西省民政厅的主要职责在于广西社会稳定秩序的维护，那么其控案处理的行为和结果，就必然是对广西地方治理所采取的行动，于是，考虑地方治理稳定秩序的现实需求，牺牲县长个人，而安抚地方，更胜过对法条的严格固守。广西省政府“维稳者”的定位，使其主动违律而断，在一定程度上印证了前述所言，“民告官”法律制度只是维持广西地方社会秩序的一种手段而已，广西省政府更多地关注控案的“纠纷解决”而非“规则之治”。
同样因为“维稳者”的定位，鉴于广西“大多数民众不但没有享受学校教育的机会，连享受社会教育的机会也没有，对政治上的认识很薄弱，对于上级政府政令，不是反对，便是漠视，使得干部推行政令感到很大的困难”，县长为了要完成上级政务，不得不采取硬干的工作方式，往往又会适得其反，被民众控告。于是，即便被控县长确实违反律法，酌情“宽宥”处理往往成为控案处理的首选。如:
1927 年 9 月，绥渌县留邕青年梁升俊等控告县长徐家豫贪官劣绅狼狈横行等情，经民政厅程委员查明，该县长确有私罚民款、滥收抄录费及袒纵属吏情弊。民政厅处理意见为: 本予以撤职处分，姑念该县长平日对于政事尚颇勤敏，准从宽记大过一次，以示惩戒。
1932 年 1 月，思恩县民吴瑜等控告县长张达才贪污溺职等情，经民政厅查核处理: 该县长不无奉行法令不力及宽纵所属之嫌，姑念浮收之款尚非入己，从宽予以记过处分。
1946 年 1 月，宁明县民黎英祥呈控县长王赞光贪赃枉法等情，经七区专署查复确有挪移盟友捐款项情事。民政厅处理意见为: 处置确系失当，姑念动机纯属为公，申诫一次。
以上所举案例，并非个案呈现，而是具有普遍性，依据对民政厅一科对控案签呈意见的审读，可以看出，姑念、从宽这样充满“爱护之情”的语言不时见诸文中。从近代司法角度看，广西省政府在控案中此类语言的呈现，正是对广西地方治理的现实需求，超过了对法律条文的严格适用。由于控案所涉情节多属地方行政公务，虽县长行为“于法不合”，但考虑到广西地方一则“人才难得”，二则要有“忠诚之心，为省所用而非为国用”的实际需求，在不涉及“舆情汹汹”的情况下，广西省民政厅对被控县长的处理，无一例外表现出“护犊”之情。“姑念”之说，显示出控案的处理结果更多的依从于广西基层现实统治治理的需要，而法条常常被选择性的遗忘。
在某些控案中，虽然核实被控县长被控事实不符，但“为了适应当时当地之需要，为适应建设之要求”，广西省政府也往往会将该县长从重严惩，给予撤职。如1932 年义宁县长陈汝季被控贪赃枉法纵匪殃民一案，经派委员驰往详查而与事实不符，但广西省民政厅在处理时，却认为“该县长任内，所办各政既少良好成绩，而督率员警及剿匪各项均多贻误，以致物议纷然，若不撤免，地方建设终难期有起色”，签呈广西省政府主席批示将其撤换。控案处理意见中对被控县长行政能力的不满显而易见，原因并非在于县长陈汝季违反法律，而在于其执政能力的羸弱不负省府重托。
由上观之，广西省民政厅对控案的处理，不管是依据法律条文的严惩，抑或是依从地方情势需要的宽宥，其根本目的在于维护广西地方社会秩序的稳定，其所有的控案处理行为和表现，都是新桂系按照自己的意愿来管理广西地方事务所采取的行动。也正如前述所言，广西省民政厅处理控案时，首要考虑的不是严格依法办案，而是如何有利广西的地方建设、治理和安定，如何有效快捷的解决纠纷而顺舆情。究竟是否应该严格依法处理控案，并不是广西省民政厅的主要关怀，只要有利于广西地方治理的现实需求，控案受理机关就会采用最为合适的控案处理结果来了结纠纷。一如对控诉规定所采用的变通应对策略，灵活变通的实用主义也同样成为控案处理时一种有效的处理策略。
结语
“民告官”在现代法制实践中并不鲜见，是民权与公权力诉讼地位平等的法治原则的体现。民国时期广西出现大量的民众控告县长案，似乎严重超前于当时中国社会的整体现代性发育水平。
而且，从具体的法律实践过程分析，民国时期广西《人民告发官吏暂行办法》，在司法实践中并未取得预期实效，而且这些司法行为有强烈的行政色彩。大多数“民告官”案的处理并未兑现“撤销或变更行政官员违法损害权利”的诉讼目标，达不到现代司法依法办案的司法标准。然而，尽管此类案件的处理从实体到程序，都并未严格遵照法律规范，在一定程度上保留着中国传统司法的痕迹，却张扬和强化了公权力与民权诉讼地位平等以及通过法制平台弥合社会利益冲突的理念。民众藉此表达民怨诉求，政府由此整顿吏治，安定社会治理秩序，展示权力的文明。此类案件，以司法理性主导下的法律对抗形态，展示社会利益博弈和平文明的现代政治文化，司法庄严衬托政治合法性，因而司法案件也有了超出案件本身的是非的政治意义。“民告官”热闹背后，宝贵地呈现出的现代性法制气象，即便其成色因政治竞争背景而削弱，也与当时中国社会整体现代性进程不大协调，却映射出剧变时代民国社会治理和法律生活的丰富性和多样化。
参考文献:
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