烟草专卖管理职能法定管理在市场监管中的转变

    烟草行政执法对市场监管是烟草专卖管理工作的重要内容，市场监管目的实现主要通过执法行为完成，而不同执法方式又直接影响或制约执法行为的实现。在现阶段烟草市场监管工作的发展趋势和总体要求使烟草专卖管理部门在工作中要有与之相适应的多样化、法治化、公开化的执法方式。
   
    一、烟草行政执法与烟草市场监管及执法方式的界定
   
    1.烟草行政执法是依照《烟草专卖法》的授权履行行政管理职能，属于行政授权。“行政授权，是指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。”行政授权必须有法律法规的明文授权规定为依据。行政授权使被授权的组织取得了所授予行政职权的主体资格，成为该项行政职权的法定行政主体。而市场监管主要是政府监管部门运用行政权力，适用法律、法规、规章对市场主体的管理活动。因此，烟草行政执法部门对烟草市场的监管同样是依法履行属于政府部门对市场主体的管理活动，属于政府市场监管的组成部分。
   
    2.政府对市场经济主体及其行为的管理，“通常采取入口审批管理和事后监督管理两种方式，由此也就产生了许可审批与检查处罚两种政府行政执法的职能”.在烟草市场监管中，烟草专卖执法机关及其工作人员也是通过烟草许可证审批、后续监管和市场检查并对违法主体进行处罚的方式体现出对烟草市场的监管职能。简单地说，烟草市场监管执法方式就是烟草行政执法机关适用烟草法律文件解决市场监管中出现具体问题所采用的手段或方法。
   
    二、当前烟草行政执法方式在市场监管中存在的问题
   
    （一）执法观念滞后于市场监管实际，传统执法观念影响执法方式的转变
   
    由于烟草行业本身属于国家高度垄断的行业，在体制运行上带有浓厚的计划经济色彩，因此烟草执法人员在思想观念上还是认为执法的目的是以国家强制力维护市场秩序，执法是以制裁和处罚为手段，规范市场主体的所有行为，忽视对市场主体的权利保障。烟草执法部门总是以管理者的方式对市场主体以行政命令的方式让其服从，将自身意志强加给市场主体，完全忽视其自主权，忽视市场经济规律对市场的主导作用，以行政强制命令或以罚代管方式代替市场自主行为，导致市场没有活力。同时部分烟草执法机关和工作人员依法行政的观念淡薄，法律意识较差，对依法行政的重要性认识不到位，法律意识和法制观念淡薄，认为依法办事束缚手脚。因此，在平时执法工作中搞“上有政策，下有对策”,把自己置于法律之上或法律之外，在市场监管中看重行政管理权，惯用行政处罚，忽略相对人的权利，忽视说服教育，放弃事前指导和对轻微违法行为教育为主的执法方式。这些现象的存在，必将引起相对人的反感，若不及时纠正，最终会导致对烟草行政执法整体的不信任。
   
    （二）行政执法方式的滥用破坏市场统一性
   
    按照烟草专卖法律法规的规定，烟草行业实行垄断经营，统一管理的制度。烟草行政执法部门同时受上一级烟草行政执法部门和本级地方人民政府双重领导，并以上一级烟草行政执法部门领导为主。但是，一方面部分地方的烟草执法部门把法律授予的职权变成部门谋利的工具，采取非法限制人身财产自由、自创许可、审批、加重处罚等方式限制外地卷烟流通，导致一个统一的市场被人为分割，更有少数烟草执法部门沦为地方经济利益竞争的打手；另一方面由于现行法律法规对于烟草行政执法机关的执法方式没有明确规定，致使烟草行政执法人员在进行市场监管时面对违法者的暴力抗法时束手无策，导致部分执法人员滥用自创的执法方式，甚至“以暴制暴”,严重破坏烟草行政执法形象。
   
    （三）运动式执法方式破坏行政执法程序
   
    目前烟草市场监管中存在运动式执法，常常以市场出现的重点问题开展专项整治活动，例如名烟名酒店整治、娱乐场所整治、节日集中整治等等。由于历史原因，我国历来有重实体、轻程序的传统，在行政管理领域表现尤为突出。行政机关与相对人之间更多的是一种命令与服从的关系，相对人在行政管理中处于受支配的地位。而按现行烟草专卖执法程序要求，不管采用何种执法方式，前提是符合烟草专卖行政管理的基本程序。现有的烟草执法程序规定对具体执法程序设定还不够完善，对上下级间烟草执法部门程序规定缺失，故在原本烟草行政执法程序规定不很明确的情况下，运动式执法破坏行政执法程序更为严重，容易给烟草执法人员滥用职权、侵害市场主体权利创造条件。对运动式执法活动缺乏有力的监督，原本进行执法监督的上级机关却往往以行政命令的方式代替常规的执法活动命令下级机关执法，导致下级机关为了完成工作任务偏离行政执法的本来目的。
   
    三、烟草市场监管执法方式转变的思路
   
    烟草专卖执法经历烟草行业清理关停计划外烟厂、全面整顿卷烟批发渠道、卷烟打假打私、清理卷烟自由批发市场发展、烟草工商分离等不同发展阶段，已由单一的行政管理职能模式向管理职能与服务职能相结合模式转变。在烟草行业高速发展的今天，烟草市场主体活动多样、复杂并具有很多特殊的性质，同时烟草专卖行政职能的转变和新社会发展背景下行政执法形式的发展趋势、总体要求客观要求烟草行政执法必须适应市场经济的发展，烟草行政执法机关在依法进行市场监管时，除采用并不断完善原有执法方式外，也要求执法方式转变的多样化、法治化和公开化。
   
    （一）转变烟草执法机关及其工作人员的执法观念，促进市场监管执法方式的多样化
   
    思想是行为的先导，新形势下必须打破旧体制下烟草执法机关及其工作人员的“行政就是管理、执法就是处罚”
   
    的错误观念。通过培训考核，提高其业务素质和政治素质。要求烟草执法机关及其工作人员要不断适应新的市场的管理方式、思维模式等新特点，采用新的有效的执法方式。在逐步完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政规划、行政确认等执法方式过程中融入新的内容，不断适应“服务行政”的观念，采用以号召、倡导、引导、劝导、告诫、建议等形式的行政指导来实施法律，实现服务，达到市场监管的目的。如重庆市永川区烟草专卖局为适应现代烟草专卖管理发展新要求，在行政许可、市场监管工作中，使用《规范经营告诫书》，采取提示、建议、警示、告诫等行政指导手段，创新行政管理方式，强化和谐监管就是市场监管执法方式多样化在实际工作中的运用。
   
    （二）严格规范执法方式，确保执法方式转变的合法化
   
    当前烟草市场监管行政执法方式来源于两个途径：一是法律规范的规定，如《行政处罚法》《行政许可法》中规定对各种行政违法行为可以给予的各类行政处罚方式。二是根据各种单行法律、法规的授权，烟草行政执法机关行使自由裁量权自行创立的，如《烟草专卖法》的授权。对第一种，应严格按照法律法规明确规定的各类执法方式的适用条件、范围和程序执行；对第二种，当烟草行政执法机关行使自由裁量权创设新的执法方式时，在新的市场监管执法方式转变中，不仅要在形式上合乎法律规则，更强调在实质上合乎法律的原则、目的和精神。如对“电子眼”、“暗中执法”等方式，烟草专卖执法在市场监管实际中大量运用，实际上作为烟草行政执法部门自由裁量权的行使，并无不可，关键是使用的执法方式是否符合烟草专卖立法的宗旨，在使用前是否依照法定程序向社会公告获得同意，在使用过程中是否严格遵循其规定执法方式的适用条件、范围和对象，使用后产生的执法后果是否符合法定产生的效果等等。
   
    （三）以制度为保障，贯彻烟草行政执法方式转变公开化原则
   
    烟草执法部门在市场监管中执法方式公开化既是现代行政法治的必然要求，也是烟草行业追求持续、健康、稳定发展的客观环境需要。有利于市场经济主体对烟草行政执法部门的行为实行真实的监督，从而促使烟草执法部门依法行政，有利于消除外界对烟草业因为国家垄断形成的各种负面影响，达到维护国家烟草专卖制度的基本目的。
   
    公开化实质上是烟草执法机关在市场监管中实施烟草行政执法方式时保障市场经济主体合法权利的具体要求。意味着烟草执法机关在行使职权、实施执法方式时应兼顾市场经济主体的合法权利。即：烟草行政管理机关执法的依据、标准、条件、程序和结果要公开；要容许当事人和社会的其他公众与组织的参与；执法时要同等情况同等相待，没有偏私；执法的方式和处理结果与客观事实相吻合；赋予当事人或其他利害关系人对处理结果不服，有请求救济的权利等等。如在市场检查时采用“暗中执法”之类的新方式，在实施过程中要注意由于拍摄角度、拍摄的偶然性、拍摄的执法人员因人而异、不一视同仁，导致拍摄的记录与客观事实的不吻合等原因，避免出现对当事人的处罚与事实的差异。
   
    对于执法方式公开化原则的贯彻应用以下制度作为保障：一是信息公开制度。凡涉及市场监管主体权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，烟草执法机关均应向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。二是行政告知制度。即烟草执法机关在开展市场监管工作时采取一项具体执法方式之前、之中、之后对相对人享有的权利、承担的义务、如何行使有关权利、履行有关义务以及其他事项，应有以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若烟草执法机关未履行该项义务导致相对人丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任。三是听证制度。烟草执法机关在市场监管中在作出一项影响市场经济主体权利义务的行政决定前，应该给予行为相对人参与发表意见的机会，就有关事实问题和法律问题广泛听取利害关系人的意见，以保证执法方式合法、合理性。