一、问题的提出
自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 -2020 年）》正式提出“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”以来，发展社区教育已经成为构建终身教育体系，推动教育改革与发展的重要战略决策与方针。
从目前我国发展社区教育的基本模式和条件来看，它首先需要依托城市或农村普通住民所居住的社区，然后通过建设或整合各种专门软硬件教育设施，来为居民提供便捷学习条件和机会。为此，建设与发展社区教育必须得到国家公权力或地方政府强有力的财政支持及投入。这对经济较发达的沿海地区或省份而言，由于其理念领先、政府重视、财力充裕，大多取得了较好成效。如京津沪及江浙一带，社区教育普遍蓬勃发展，民众精神文化生活丰富多彩，文明素养亦随之提高。但是，对经济欠发达地区和农村而言，社区教育的发展还基本停留在口号宣传的层面。由于政府缺乏实质性经费投入，以及少有宏观思考与整体规划，大部分地区的社区教育仍处在真空与留白状态。而这也正是当前我国社区教育在酝酿新一轮发展之际所面临的困境与难题。
那么不完全依靠政府是否就不能开展社区教育？ 结论显然是否定的。且不说国外一些发达国家早已有通过民众自治及社会集资或依托企业开展社区教育的先例（吴遵民，2003），我国近年来一些缺乏政府投入的地区，通过电大转型举办社区教育的举动，也已经受到了社会及业内人士的广泛关注。
广播电视大学（以下简称电大）是遍布全国各地并扎根地方的成人教育机构，长期承担着普通高等教育拾遗补缺的重要作用，但其发展在当下却面临重大困境。一是伴随“两基”教育的完全普及，高等教育的大众化以及“文革”后教育欠账的渐次“偿还”,成人正规学历教育的需求已不再迫切并日趋减弱（吴遵民，2013），以致很多省级电大学历教育的生源数量大幅减少，质量越来越差。二是传统成人教育的培养目标和办学模式已经不适合现代社会的发展，由此亦严重阻碍了广播电视大学的转型与发展。因此如何在空间上寻求突破，在终身教育体系的构建中寻求发展契机，并通过机构转型继续发挥作用，是当前电大发展面临的严峻挑战和机遇。就在这一时刻，一些地区的社区教育却因各种原因迟迟难有进展，而中央政府的重视与地区推动的滞后所造成的巨大落差，则受到了电大举办者的关注与重视。换言之，能否利用电大自身已有的平台投身社区教育，并通过社区教育的推动来促进电大的结构性转型？ 这一设想无疑让正在寻求摆脱困境的电大管理者们找到了新的发展契机与窗口。
2012 年至 2013 年，北京、上海、广东、江苏和云南等五所广播电视大学相继正式挂牌为开放大学，上述转型是否成功，目前还难以定论。在此情况下，部分地区电大利用自身的教育资源和平台的优势，研究并投入社区教育，这一发展趋势不仅可以有效解决电大当前面临的生源困境，又可以在部分省市政府尚未着手的社区教育领域进行新的“拾遗补缺”的尝试，从而使电大重振雄风、重拾新的办学增长点，无疑是个极好的转型与创新的机会。固然从电大介入社区教育的实践基础来看，由于电大原本就以成人教育为主，且有覆盖全国城乡的立体办学网点，教师队伍庞大，系统优势明显，因此由电大转型发展社区教育确实具有非常大的成功可能与实践空间。然而，一所以学科课程教学见长、以学历教育文凭获得为主的成人教育机构，如何转向以丰富民众文化生活为主、并以提升精神教养见长的社区教育机构，无疑是电大面临的重重障碍。
换言之，电大若要成功转型，还必须经受自身功能转变、培养目标重新定位等一系列脱胎换骨式的改革，由此方有取得成功转型的希望。下文就以此为题略作分析与探讨。
二、社区教育与社区大学
（ 一） 何谓社区教育？
就社区教育概念而言，目前尚不统一。联合国教科文组织的定义指出，所谓社区教育主要有两个特征：一是它的非功利性；二是它强调社区居民对社区教育的参与及拥有的权利。其具体表述为：“基于所有教育起始于社区，且并不以获取社区的利益为目标，而是以提高社区居民生活质量为目的的原理，因此实现这一原理的活动即为社区教育。”（吴遵民，2003）再就中国社区教育的本质而言，其之所以区别于其他教育活动，亦因为它有两个重要功能：一是这种活动应是地区住民自发形成的、自下而上的活动；二是这种活动基于的是地区住民为追求精神生活的质量而产生的学习需求，以及政府为满足这种学习需求而开展的一种具有双向性和双重特定目标的教育活动（吴遵民，2003）。
从这一理解出发，我们就可以对中国社区教育的概念做出这样的界定：中国社区教育是由地区住民自发产生的，为追求精神生活的充实及对终身学习的需求，由政府提倡并与地区基层组织共同推动的自下而上的群众性教育活动，其宗旨是提高地区住民的精神与文化素养，满足其自我完善的要求，切实保障地区居民的自主学习权利（吴遵民，2003）。
简言之，中国社区教育的基本特征一是体现为它的自下而上性，即它由政府推动和支持，但呈现的却是社区居民自发和自主的特征。因为社区教育归根结底是一种草根型的教育活动，只有取之于民、服务于民，它才有发展与延续的生命活力。
（ 二） 何谓社区大学？
社区大学隶属于社区教育，就层次而言，它与区县级的社区学院属于一级。在中国，社区教育一般分三个层次。省市一级的为开放大学（部分没有转型的仍为广播电视大学），区县一级的为社区学院或社区大学（部分省市系由区县的业余大学或电大分校转型而来），街道一级的为社区学校。国际社会也有类似并称之为社区学院的社区教育机构，但其承担的教育任务、内容和方式各有不同。比较有代表性的是美国的社区学院，它是一种二年制的短期高等教育机构。因其学生毕业后必须为所在社区的经济、社会发展服务而得名。它的主要功能如下：1） 转学功能。学生结业后获得副学士学位，同时亦可转入其他大学的三年级继续学习；2）职业技术教育功能。这也是社区学院的主要功能，即培养大批半专业技术人员或半专业的熟练劳动者；3）成人教育或继续教育功能。社区学院承担在职人员进修或补修某些课程的任务，还同时以降低入学门槛的方法向愿意学习的人敞开大门；4）补救性教育功能，主要是为学习上有障碍或困难的人设置；5）强化社区凝聚力功能。美国社区学院通过文化推广的方法，为社区居民丰富精神文化生活及扫除文盲作出贡献（顾明远，1990） .
（ 三） 社区大学的办学定位
对任何一种教育机构的定位都关系到其办学方向、办学类型、办学层次、办学特色、培养目标、科研水平和社会服务等目标的实现以及规划的制定。基于上述社区教育概念的界定及中国社区大学的性质，依托电大建立的社区大学到底应该承担什么样的教育任务？ 其教育活动的具体内容和方式又是什么？ 换言之，对社区大学的办学性质再次进行明确的定位非常重要。诚如以上所述，就社区大学的性质和功能而言，应将其定位为立足基层开展社区教育的办学机构。然其母体由电大脱胎转型而来，因此能否既保留电大的平台优势、师资优势、网络优势，又能克服电大以学历教育为主、以正规学历课程为主要内容的一元化教育模式，迈向为基层社区服务、为普通民众及终身学习者服务的多元终身教育模式，无疑成为了社区大学能否创建成功的关键。因此，对社区大学的定位，就是再次确认它的办学方向与目标，而不至于陷入换汤不换药的尴尬境地。为此，社区大学内涵定位的关键应是服从于构建学习社会及终身教育体系的宏伟目标，确立社区大学以推动全民学习、终身学习的原则与理念，竭力把社区大学建设成为一所新型的、面向全体市民、具有社会化和开放式性质的学校，从而实现社区大学成为终身学习体系的服务平台、社区教育的教学平台、社区活动的信息平台、社区服务的资源平台、社区开发的咨询平台和研发平台的根本转型。未来社区大学可以保留部分学历教育，但非学历教育将成为它的主流。它在保留电大远程教育优势和特色的同时，尤其需要加强的是如何扎根社区、服务社区、满足基层社区的教育需求。
简言之，电大在转型为社区大学的过程中，必须打破原先单一型的学历教育模式，走出传统成人高等教育的固定形态，因为社区大学是姓“社”而不是姓“电”,否则社区大学就有走过场的危险，与真正的社区教育渐行渐远。而这也是电大转型发展社区教育必将面临的严峻挑战。
三、电大转型创建社区大学面临的困境
具体而言，当前影响与阻碍电大转型创建社区大学的各种困惑与问题主要体现在以下几个方面：
（ 一） 意识转变的困境
社区大学固然姓“社”,但若要深入开展社区教育，首先面临的是意识和观念的转变问题。这一转变不仅包括电大自身必须转变的领导意识、教师意识、管理意识以及教学方式和教育理念的变革意识等，甚至还包括尚未展开社区教育地区的政府意识和社区居民意识等深层次的意识转变问题。首先，由于社区教育属于公益性教育范畴，其归根结底需要得到政府的支持与推动，因此基于社区教育满足社区居民学习需求、提供居民教育机会的非功利性特点，就需要地方政府给以全力支持和积极促进。而唯有政府转变观念，深刻意识到社区教育对实现公民学习权保障、终身教育体系构建以及学习型社会建设的重要性，其才会在政策和经费层面给予大力支持，从而进一步推动社区教育健康有序地发展。
目前，在一些经济欠发达地区，政府对社区教育的意识还十分薄弱，重视程度也不够。政府的兴奋点仍然放在学历教育而不是社区教育。一些地方政府并不缺钱，但关键是愿不愿意把钱投入社区教育领域，所以认识和重视问题仍然是一个有待解决的课题。而且在认识问题上，一些地方政府仍然存在不少理解误区，如认为社区问题主要归属民政、妇联或宣传部门管辖，没有从教育的角度予以思考。又如对正规学校教育十分重视，而对深入社区居民的草根式、闲暇型教育则缺乏推进的热情。
其次，领导意识的转变。长久以来，电大以学历教育为主，注重社会效益与经济效益协同发展。而若转型社区教育，则社会责任、服务意识的观念就必须重新建立，否则将无从开展社区教育。为此，转型后的电大管理层如何转变观念，做好社区教育的顶层设计，同时处理好社会效益与经济效益的关系、学历教育与非学历教育的融通，并力求通过创新办学模式、培育和开发新的办学领域和服务功能，来全面提升其面向社会和市场的服务能力至关重要。
其三，教师和管理人员的意识转变。当部分有远见的电大管理者开始考虑参与社区教育建设之际，最先遭遇反对的可能就是电大内部的教职员工，因为首先社区教育是一种以非学历教育为主的教养性教育，放弃学历教育而改办社区教育是否会降低办学层次？ 其次，举办社区教育需要投入大量的人力物力，而经济效益又几乎等于零，是否由此会成为沉重的包袱？ 在经济前景尚不明朗的前提下，教职员工的困惑与不理解亦情有可原，而上述问题如果不予以明晰，则教师和管理人员的积极参与和合作将成为一句空话。
其四，社区居民的意识转变。社区教育的本质特征是自下而上、自主性和自发性的教育，因此其开展顺利与否，很大程度上取决于社区居民的参与程度。而这一参与又与社区教育活动能否满足社区居民的学习需求，以及社区居民是否具有终身学习的意愿和意识相关。在一些经济欠发达地区，社区居民对社区教育不甚了解，信息情报的传递也少有途径，因此终身学习意识的培育，也同样成为了社区教育能否成功的一大重要因素。
（ 二） 体制与机制转变的困境
就当前状况来看，我国社区教育的管理体制与运行机制主要通过政府制定具体政策来推动，因此电大若在政府缺位的情况下独立承担起社区教育的运作机能难度极大。这一方面是我国社区教育的性质与特点所决定的，另一方面则缘于电大原有办学体制与运行机制的局限。换言之，电大若不在管理体制与机制方面作根本的变革，则转型发展社区教育几无可能。
首先就管理体制而言，其办学实行的是“统筹规划、宏观指导、分级办学、分类管理”的原则。下级电大在教学业务的指导、服务和评估方面均由上一级电大负责实施，而在人、财、物的发放与分配上则由同级地方政府承担。源于这一体制上的原因，电大实行的是双重领导、垂直管理，即业务上与同级地方政府尤其是教育行政部门的联系较少，而与系统内的上下级电大联系较多。电大若转型为社区大学以后，现行的管理体制就与社区教育实行的“政府统筹领导、教育部门主管、有关部门配合、社会积极支援、社区自主活动、群众广泛参与”的体制截然不同。简言之，以往电大办学只需面对一级电大，而转型发展社区教育就必须面对政府、教育主管部门、文化部门乃至基层行政组织等多个机构，其中因条块分割造成的责、权、利不配套的问题与弊端也会十分明显。
其次是运行机制问题。目前省市级电大一般均制定了约束机制、竞争机制、质量监控机制、系统办学机制和学习者学习动力机制等，但以上机制都是为学历教育配套的内部机制。社区大学面向基层民众，其教学形式多样，办学主体多元，且不以学历教育为主要形式，因此与社区教育配套的运行机制则有资源共享、合作共赢、学习激励、自主选择、长效推进和居民自主学习等，这些机制又基本属于需要协调社会多个部门共同推进的外部机制。所以社区大学如何重新定位、重新形成符合社区教育发展的综合机制至关重要。
