摘 要： 我国经济的飞速发展,正推动着档案管理工作的不断进步,各单位机关越来越意识到档案管理工作的重要性,以及在经济发展中所占的地位。档案管理工作要求具有严谨的专业性,需要档案行政管理部门加以指导和引导。现行档案行政管理模式在发挥作用的同时也存在着一定的问题,主要涉及其运行法律依据和行政主体模式等方面,必须正确对待当前档案行政管理模式中存在的问题,并采取有效的对策予以解决。
关键词： 档案; 行政管理; 模式; 问题; 对策;
近年来,我国在不断深化党和国家机构的改革,在新一轮的机构改革中,除国家档案局仍按照原状,也就是和中央档案馆合署,列入中共中央直属机关的下属机构序列外,全国大多数地方将档案行政管理职能调整到党委办,档案馆作为事业单位单独设立,由“局馆合一”到“局馆分设”。档案工作是党和国家事业以及社会领域发展十分关键的基础性工作内容,随着社会的不断发展,档案部门和档案工作的开展中有越来越多的问题和矛盾展现出来,影响着档案管理工作的进一步发展,因此,必须要对档案行政管理模式的问题给予高度的重视,加快推进档案机构改革的进程,推动档案行政管理工作的顺利开展,也为国家机构提供更加安全的保障。
一、现行档案行政管理模式中存在的问题
(一)不符合行政管理法理
无论任何行政系统都不能在国家行政权力划分的范围外行使执法权。《中华人民共和国档案法》是各级档案行政部门履行职能的主要法规性文件,明确规定了档案行政管理部门是国家档案行政管理权力的享有者和行使者,行使行政权力,履行行政管理职能,并承担相应的法律责任。档案机构改革之后,档案局“牌子”挂在党委办公厅(室),属于内设机构。在行政法律关系中,行政主体资格是指行政主体依法取得行政职权,能以自己的名义独立进行行政管理活动,并承担由此产生的法律后果的组织,包括行政机关和法律、法规授权的组织。档案局作为挂牌单位,没有独立的法人,它要行使行政管理的职能,则必须依托它的上级机构办公厅(室)或所属机关,并由所属机关承担由此产生的法律后果。且机构改革后,部分地区档案局将档案行政管理职能全盘委托档案馆,委托被监管单位去监管其他单位,这不仅不符合这次改革精神,也与法理相悖。
(二)职能的弱化
档案行政管理的主体是各级档案局。机构改革后,由档案局、档案馆“一个机构,两块牌子”变成了党委办、档案局“一个机构,两块牌子”,作为地方档案行政管理部门的档案局由主体地位变为了从属地位,不再是一个独立机构,挂牌单位没有明确的级别,在一定程度上弱化了档案局的行政主体地位。档案行政管理纳入党委办公厅(室)后,档案工作开展受整个党委办公厅(室)工作的平衡,党委办公厅(室)是各级党委的中枢机关,把党的方针政策及时贯彻到位,工作要求是全局的,档案工作是长期的、专业的,具有业务性,在市委办领导下,档案工作的开展是在整个党委办公厅(室)的大背景下开展的,档案工作在党委办公厅(室)的工作中算不上工作重点,且档案工作开展很难突出其特点,与其他科室较难衔接,游离在权力中心边缘,让档案局没有足够的优势开展行政工作。
(三)档案行政管理运行机制不够完善
各级档案行政管理部门是档案管理工作和事业职责和任务的具体组织者和承担者,科学合理的组织设置和人员是保证档案工作开展的基础和前提保证。党委办公厅(室)设立承担档案行政管理职能的科室虽然是内设机构,但实际是承担了一个完整的行政局的工作,部分地市档案行政管理科室还需兼顾机关办公室档案、保密等工作,面对组织点多、线长的日常监督检查和常态化档案执法检查任务,比照改革之前更显吃劲,行政管理职能难发挥。上面千条线,下面一根针,基层同志一个人对应上级若干个部口,疲于应付日常工作,遇到上级档案局来文或下达任务,多是批给档案馆代替档案局去办理,本该由档案局履行的行政职能多仍由档案馆承担,而档案馆“参公”身份暂时无下文,档案馆“军心”不稳,代替履行职能时既有顾虑又有“怨气”,行政效能有所折扣。
(四)现行档案行政管理模式不能遵从改革目标
在确定档案行政管理模式时,必须要与我国的基本国情相符合,同时也要遵从我国的改革目标。但是我国目前的档案行政管理部门却无法真正做到这一点。由于人员缺乏,很多档案行政管理工作需要档案馆来参与,特别是县级部门,档案行政职能仍主要由档案馆承担,无法严格按照职能“政事分开”进行档案行政管理模式变革目标的确立。如果一味的注重将管理体制行政化,则会严重影响到档案管理工作的顺利进行,并且过于行政化,会使得档案管理部门过于重视政治事业,从而使得档案管理模式无法得到及时的发展和创新,这样的变革思想是与我国改革目标严重不符的,严重脱离了我国的目标,也脱离了档案管理工作的主线。
二、现行档案行政管理模式存在问题的主要原因
(一)档案法律法规有待完善
一方面,《档案法》自1988年至今己施行32年,《机关档案工作条例》《档案法实施办法》以及各地为贯彻与落实《档案法》作出的具体地方性法规规章长期以来也未进行大规模的改动,已经不能很好适应当前的形势任务。另一方面《档案法》《档案法实施办法》对档案行政管理权限范围、责任清单等基础性内容特别是对“指导”,只做了简单的描述,而没有具体的事项和措施,对于被监管人在法律责任方面,丢失、损毁、涂改、倒卖档案等违法行为,《档案法》也未清晰界定违法者应该承担的法律责任,导致各级档案行政管理部门难以有效开展档案行政执法。
(二)档案行政管理观念和手段落后
档案局档案馆合为一体的模式在我国实行了27年。长期以来,档案行政管理部门既要承担起公正的社会档案事务管理的角色,又要履行档案馆接收、管理的职责,而档案馆保管的档案绝大多数都是从机关、团体、企业事业单位和其他组织接收过来的,这些单位档案整理的情况如何、质量高低,直接影响着档案馆的日常保管和利用工作。为减少档案进馆后档案馆(实际上也是档案局自身)的工作压力,档案行政管理部门最现实的考虑就是按照档案馆的整理标准对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案整理工作进行指导。因此地市级及以下档案行政管理部门,档案业务指导是主要的档案行政管理手段之一,档案行政执法仅仅作为管理的补充手段且方法单一。
虽然这种模式不够新颖,却也在多年来发挥了显着的作用。档案部门一直在努力做到经济社会发展到哪里,档案工作就跟进到哪里。如果继续用档案业务指导的思想管理档案行政事务,不仅随着档案业务点线面的扩展,档案行政管理人员难以承担,档案行政管理部门“既当运动员又当裁判员”的状况也得不到彻底解决。
三、现行档案行政管理模式中存在问题的解决措施
(一)将以行政手段为主,转变为以法律手段为主
在传统条件下,档案局作为一个独立的部门,享有行政主体的权力,习惯于用行政手段推动档案事业建设,但是在档案机构改革后,许多地区把档案局的行政职能划归于党委办公厅,这导致档案局利用行政手段在推进档案事业时不够便利,这就推动着档案局要转变方式,更多以法律手段为主,而这也顺应了我国依法治国的精神。对此,档案局首先要制定并完善相关的法律法规,把推进档案事业中所遇到的问题全部纳入法律框架,另外,推动档案行政执法检查工作的顺利开展,明确档案行政执法责任制,加强对档案违法行为的惩罚力度,深入贯彻落实依法治国、依法治党的精神。
(二)运用先进技术行使行政职能
“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”,这对政府建立健全制度规则,主动利用新技术手段,提高行政效能,更好发挥政府作用提出了明确要求。档案行政管理部门在做好前瞻性新兴信息技术对档案安全风险防范的同时,要引入互联网、大数据、人工智能等技术手段,使优秀的技术服务于档案行政管理,并成为档案治理的良术。
(三)采用多样化的档案行政管理机制
当前,档案不仅仅用于国家机构和政府机构中,也广泛地应用于各个社会组织和团体中,这就要求档案管理机制要更加完善,有关部门需要把新时代的产物融入档案管理工作,使我国的档案行政管理机制呈现多样化的形式。而采用多样化的档案行政管理机制,也是为了能够使我国的档案行政管理模式充分适应社会主体的需要,与此同时,我国的社会经济体制也在不断改革创新,越来越多的新型经济体制不断涌现,对此,管理部门必须要及时把握市场动态,利用科学合理的方式,不断完善行政管理机制,进行各级档案行政管理工作,为了提高档案管理工作效率和质量,也为了给档案的安全多上一个保险,可以组成监管部门来监管档案管理工作人员,实时监控档案的管理情况。
(四)强化档案的公共服务事业职能
档案行政管理主要是一种为社会组织和政府部门管理档案的工作,具有一定的公共性和服务性,因此,目前档案行政管理应当充分发挥档案公共服务事业的职能,明确档案局、馆的工作和职能,各司其职,各自负责,真正实现局、馆分离和政事分离,提高专门领域的工作效能。档案管理工作主要是对档案文件进行收集和整理,以及后续的保存利用,将档案馆和档案局分开,更有利于开展档案管理工作,二者之间应相互独立,各自完成相应的工作,有利于提高档案管理工作的效率和质量,提高整体效能,因为档案管理在当前并不只存在于国家机关和政府中,也广泛的存在于社会组织和各个团体单位中,从而推动着档案管理工作越来越多元化,其管理模式也更加丰富,这也给档案管理工作提出了更大的挑战,为了保证档案管理工作的顺利进行,各级档案管理部门要加强监督和严格指导,可以对档案管理人员进行培训考核,然后设置专门的监管小组,对各项工作的进程进行监督,保证各项工作的顺利完成,同时也保证档案的安全和保密。
(五)出台档案机构改革配套政策
在推动档案机构改革的过程中,需要明确档案机构之间的关系,比如说档案局和档案馆以及档案局和党委办公厅之间的关系。另外,在对档案机构改革完成后,档案工作人员的身份转换和职务待遇问题也需要进一步的考量,进行改革后,原有的工作模式也会发生一定的变化,而如何更好地开展档案行政管理工作,还需要出台档案机构改革相关的配套政策,进一步完善相应的职称评审制度以及引进更多优质人才。从而确保在进行档案机构改革后,能够做到无缝衔接,尽快实现正常运作。这样有利于充分发掘工作人员的潜能和优势条件,对人员进行合理的分配和规划,引进专业人才,推动档案管理机构的改革和正常运行。
四、结束语
社会的不断进步,推动着人们思想观念的发展和转变,人们对档案管理工作也引起了高度的重视,随着档案管理工作不断完善、发展和多元化,档案行政管理也更加复杂和重要,明确档案局和档案馆的职能,制定更为科学的档案行政管理模式,从根本上解决档案行政管理工作中存在的问题和矛盾,加强对档案管理的监管,从而推进档案管理工作的进步。
参考文献
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