摘 要： 政治体制改革的核心是深化行政体制改革,而深化行政体制改革的核心则是转变政府职能。通过对L省行政审批制度改革的实证考察、实证分析和实证反思,深化行政审批制度改革研究,进一步激发社会活力,促进政府转变职能。
关键词： 行政审批制度改革; 实证研究; 实证反思;
行政审批制度改革是对现行行政审批制度中存在的与发展实际不相符的内容进行调整、修改和改革的系列实践。同时,是政治体制改革的关键环节,也是促进政府职能转变的重要改革领域。深化行政审批制度改革是推进政治体制改革的重要抓手。
一、行政审批制度改革现状
(一)实证分析对象概况介绍
L市S区行政审批局,正处级单位,2015年2月成立,行政编制2人,事业编制20人,企业编制12人;L市公共行政服务中心,正处级单位,2001年11月成立,编制人数12人;L市发改委公共行政服务审批科,正科级单位,行政编制4人。
(二)运行情况
深化行政审批制度改革,就是要减弱或者消除行政审批制度改革现实推进的阻力,也就是使行政审批工作顺畅,主要包括:
一是管理机制。管理机制涉及行政审批制度改革推进的成效。完善的管理机制为解决问题提供有效的程序。管理机制上,S区行政审批局实行行政审批岗位负责制。一般事务业务科长直接审批,复杂事项由分管局长签批,重特大审批事项由局领导办公会议研究后报区政府审定。L市公共行政服务中心实行审批人员身分双重管理。市直具有审批权能部门在中心设立办事窗口,向市中心派驻人员,人员工资、人事工资保留在原单位,市中心负责日常考核管理和业务指导。L市发改委公共行政服务审批科实行委内13个业务科室行政审批事项全部集中到公共行政服务审批科办理,科室4名工作人员成建制全部进驻市行政公共服务中心。由此可见,管理机制各有特点:S区行政审批局在管理机制上的逻辑比较清晰,权责划分较细;而L市的行政审批制度改革则需要大力推进,解决人员身份、权责、审管分离等相关事宜。
二是运行机制。行政审批制度改革得以顺畅开展需要完善的运行机制支撑;运行机制效率不高、权责不清,会严重影响行政效率和政府公信力。S区行政审批局全面推行“两集中,两到位”:将原有23个区直部门92项行政审批职能全部集中划转到行政审批局。L市公共行政服务中心全面推行“两集中,两到位”:29个有审批权部门,已进驻19个(18个在市中心,1个在分中心)。L市发改委公共行政服务审批科推行“两集中,两到位”:事项集中到审批科,审批科室集中到市公共行政服务中心。可见,三个实证分析对象在积极探索成型的运行机制,以突破体制机制的弊端,积极推进运行机制方面的规范化运转。
三是技术支撑。技术支撑涉及的是在行政审批制度改革领域采取先进的技术支撑,以达到提升行政效能,方便群众,降低行政审批成本和制度性交易成本的目的。一些先进地区的改革在技术支撑层面取得了良好的效果。江苏南通充分发挥了“互联网+政务”优势,实现了行政审批信息资源共享。L省行政审批制度改革的技术支撑建设刚刚起步,既需要借鉴先进地区实践成果,又需要根据实际积极探索新路。
二、深化行政审批制度改革的制约因素
(一)来自审批职能部门阻力
政治体制改革实质上是权力的再分配,深化行政审批制度改革,势必影响个别审批职能部门利益,个别部门阻碍行政审批制度改革进程的情况客观存在。行政审批中心中部门进驻率偏低,审批事项不愿意也不想进驻审批办事大厅的现象存在,行政审批存在体外循环现象就是突出表现。
(二)体制不顺畅
行政审批制度改革在职能部门之间交叉审批、重复审批的问题仍比较突出。一个审批项目需要跑好几个部门,提交多份申报材料,人为地增加了审批成本,降低了审批效率,甚至可能存在个别部门已取消的审批事项还在进行审批或搭车收费。
(三)行政审批运行不规范、不透明
目前,一些部门保留的审批事项,有的实际操作不规范,审批随意性和自由裁量权大,手续繁、效率低。这造成了行政成本、群众时间成本的增加;也造成了地方在进行重大项目招商引资时存在制度性交易成本过高的问题。
三、实证反思:行政审批制度改革实践路径
通过深化行政审批制度改革优化营商环境,剔除行政审批领域的部门寻租,提升群众获得感是未来方向。
(一)提升行政审批制度改革制度化程度
1. 出台文件,提升法律位阶
深化行政审批制度改革,必须在法治轨道内运转。行政审批制度改革是政府的自我革命,不能寄托于政府的自觉自愿,而要成为法定职责和义务。因此,必须尽快建立健全相关的法律法规体系,实现政府行政审批制度改革的法制化,进而为实现法治社会创造条件。
2. 推进行政审批制度改革
推进行政审批制度改革法治化,必须完善《行政许可法》。如可以釆用禁止性立法方式,解决《行政许可法》对于行政许可事项的限定过于宽泛的问题。从相反的方向规定不得设定行政许可的事项,这样就能明确而具体。
3. 规范行政审批制度改革
从源头上规范行政审批的设定和实施行为,就必须尽快出台规范政府所有公权行为的《行政程序法》,或再设行政审批专章,为所有行政审批行为设定适用的一般规范。
(二)更新政府管理观念
1. 有限政府
有限政府,即认为政府对经济社会的干预是有限的,政府的能力是有限的,要求政府集中精力做好宏观层面的调控,减少微观层面的干预和管制,充分发挥社会的自身管理作用和市场在资源配置中的基础性作用。
2. 有效政府
效率优先是市场经济的特色,政府必须提高行政效率,以适应社会主义市场经济发展的要求。有效政府要求政府注重管理效益,其行政管理应以满足社会和市场的需求为导向,适应经济社会的发展变化,保证市场高效运行,经济快速发展,社会健康和谐。
3. 服务政府
经济社会的发展对政府的职能要求更加趋向于服务,而不是经营和管制。深化服务政府的理念,贯彻社会本位、民本位的服务精神,有利于建设一个公开、透明和可问责的公共服务型政府,有利于政府机构真正为企业、社会办实事,解决老百姓关心的重大问题,提高人民群众的满意度。
(三)成立行政审批局建制
深化行政审批制度改革,要勇于在实践上创新,重点是在行政审批权上划分职能和权责。《中华人民共和国行政许可法》第二十五条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。因此,在全国范围内成立行政审批局非常必要。
1. 开展审批事项划转工作
地级市要积极开展审批事项划转工作。首先,提出划转的行政审批事项清单。其次,召开行政审批职能划转工作会议,安排部署职能划转工作。再次,制定行政审批职能移交计划。最后,组织人员学习培训,为熟悉业务做好保障。
2. 确定工作模式
确立通行的工作模式。首先,启用行政审批局专用章。保障使用实效和沟通顺畅。其次,建立审管分离的工作方式。建立电子监管平台,负责对审批人和审批过程进行监控。进行事中事后的全程监管,监管结果及时反馈给行政审批局审批业务科室,实现审管分离。
3. 建立配套制度
为了让行政审批局这一建制更高效地运行,需要建立相关配套制度。主要有行政审批局内部运行管理制度和审批工作制度,主要包括审管互动信息交流、行政审批专项会商、重要审批事项审查员、行政审批观察员等相关制度。
