摘 要： 现有体制下，村级债务现象不但无法避免，反而愈演愈烈。农村债务的构成复杂、数额庞大，且隐蔽性较强，不易化解，如果任其发展，势必会影响基层政权稳定，阻碍农村社会发展。化解农村债务危机，必须充分发挥村集体资源与资产优势，不断壮大农村经济；区分债务成因，有针对性地化解现有债务；加大债权清收力度，提升村集体偿债能力；制定相关制度，严格控制新债。
关键词 : 村级债务:基层政权:债务化解，
一、村级债务问题客观剖析
(一)村级债务现象不可避免
现行经济体制与财政制度的特殊性决定了村级组织定位与功能的特殊性。一方面，我国法律规定村委会属于群众自治组织，既然是自治组织，那么便无法和乡镇政府一样拥有固定的经费来源，也无须承担公共服务与公共产品供给；另一方面，在实践中村级组织所承担的事务繁多，要为村民的日常生产与生活提供水利、交通、社会保障等公共产品，而这些公共产品本应属于国家政府财政支出范畴。可见，村级组织所承担的事权与财权出现了严重不对称，这也促使村级组织不得不通过举债来解决那些本不属于他的事权。
现有体制下，村级债务现象不但无法避免，反而会愈演愈烈。各项惠农政策的出台、惠农资金的投入足以看出政府对农村经济发展的重视程度，即便如此，不断攀升的惠农资金依然满足不了农村经济发展中对资金的巨大需求。换言之，在建设美丽乡村的过程中，要严禁村级组织通过举债的方式来筹集资金，显然是不现实的。作为建设美丽乡村的重要内容，农村社会环境改善必须有强大的资金后盾作支撑。不可否认，农村社会环境改善涉及道路、桥梁、河流、卫生、水利等诸多项目，要完善与之相关的配套设施势必需要耗费大量金钱，通常，这些公共项目的资金由政府拨款，但因制度不到位导致大量项目资金出现发放延迟或者资金不足等问题，村级组织也无力承担过多的资金负担，最终的费用或者由农民买单，或者通过举债来解决。单纯这一部分的资金筹集，村级组织已经明显能力不足，更何况是全面建设社会主义新农村呢。从长远角度看，村级债务的规模呈现刚性增长的发展趋势。
(二)村级债务的正面效应
村级债务的正面效应体现在几个方面：第一，实现资金的有效配置。村级债务的本质就是通过资金流动来发挥资金的最大效用。农村经济繁荣必然带动农民收入的增加，现如今，越来越多的农民有了闲置资金，成为资金供给方，如果他们将这些闲置资金的使用权通过合同方式让渡给村级组织(即资金需求方)，便产生了村级债务。从这一角度分析，村级债务的出现能够实现资金资源的合理配置。第二，缓解农村经济发展的资金短缺，促进农村经济发展。从宏观角度看，涉农项目投资在国民总投资的比重并不高。而农业及农村的持续发展必须有强大的资金作支撑，村级债务便是基层组织缓解资金短缺的有效途径之一。村级组织举债的目的大多是为了完善农村基础设施、发展农村教育、改善农村环境等，这些对改善农村生产条件、提升农民文化素质、完善公共服务等均具有积极作用，间接地促进了农村经济发展。
(三)村级债务的负面效应
尽管村级债务不可避免，且短时间内村级债务还会不断增加，但如果不采取必要措施进行控制，一味放任其增加，可能会给社会带来诸多负面影响。首先，过多的村级债务会影响村民对未来农村生活的预期。一方面，一些村民生活富裕，为了短期投资或者基于人情关系等将部分资金借给村集体，但如果是村集体不能及时偿还村民债务，尤其是债权人遇到变故时，很容易身陷困境；另一方面，村民往往是村级债务的最后埋单者，这很容易引发村民不满情绪，降低对农村生活的未来预期，所以不少村民宁愿背井离乡，也不愿意留在村庄与村集体共担债务。其次，过多的村级债务给村干部带来诸多压力。一是经济压力，因村级债务繁重，村干部的薪资报酬较低，甚至无法及时发放，导致其在工作中缺乏动力，丧失工作积极性；二是心理压力，村级债务因无法及时向债主偿还，债主怨声载道，容易激发各种矛盾与纠纷，不但影响基层组织形象，还造成干群关系紧张，从而给村干部带来严重的心理压力。村干部是农村经济发展的领头羊，面对经济与心理的双重压力，很难有心思和精力进行日常管理活动，久而久之，容易降低村支部的凝聚力和号召力，进而影响各项政策落实，阻碍农村经济发展。最后，过多的村级债务会引发干群矛盾，影响基层组织的稳定。村级债务时间跨度大，历史债务多，村级债务是历任村干部遇到的棘手问题。因村集体借款时间太久，村干部在债务偿还问题上的态度消极，使得债权人心有不满。面对村集体的借款，一些债权人通过法律手段来维权，村干部被迫周旋应付；还有一些债权人则选择暴力手段，严重威胁到村干部的人身安全，这些均不利于基层组织的正常运转。
二、村级债务的主要特征
(一)债务构成复杂。
村级负债中，有相当一部分是农村信用社、商业银行等金融机构的贷款。这些债务到期后必须偿还，否则可能会被金融机构列入失信名单，进而影响其日后与金融机构的合作；村干部以村集体名义向企业、个人等进行借款，如果未能及时偿还个人或者企业债务，很容易出现干群矛盾，造成基层政权的不稳定；此外，村集体拖欠村干部工资，或者未能及时支付各项设施建设的工程款项，也属于村级债务的构成内容。
(二)历史债务过多。
村级领导班子及财务工作人员稳定性较差，更换比较频繁，村级债务的形成并非一朝一夕，而是长期积累的结果。从20世纪起，农村经济发展缓慢，村干部盲目兴办企业而产生的债务被村集体所承担，随后，农村的义务教育、公共设施建设等支出又进一步加重了村集体的经济压力，再加上部分干部在任期间挪用公款、贪污腐败等问题，更是让原本就繁重的农村债务雪上加霜。现任干部考虑到自身政绩，不愿意归还历史债务，而是一味发展经济、大搞建设，于是又产生了新的债务。
(三)债务隐蔽性强。
因国家法律并不支持村集体举债，村干部在债务问题上存在遮掩、隐瞒或者巧借名目等现象。加上财务信息公开制度不健全，村集体财务状况未能向群众公开，即便一些村干部或者财务人员私自挪用村集体资金也很难及时被发现，导致村级债务的实际规模难以准确计算。
(四)债务化解能力差。
多数行政村经济发展缓慢，村民的经济来源单一，为了解决村级债务问题，村干部期待通过盘活村集体资产来增加收入，但毕竟村集体所拥有的资产是有限的，如果不积极寻求其他出路，势必降低村集体债务化解的能力。另外，现有债务中，有相当一部分是民间借贷，借款利息普遍高于银行同类利率，少数债务是通过高利贷而产生的，这些很容易给村集体带来新的债务。
三、村级债务形成的主要原因
村级债务形成的根源有很多，其中最为典型的有如下几种：
(一)基于公共建设而产生的债务
随着农村生活水平的大幅度提升，越来越多的农民在解决了温饱问题之后，开始将注意力放在村容村貌改善、子女教育、网络建设、电网维修、水利及道路设施建设等多个方面。尽管农村经济发展水平比之前有了大幅度提升，但因经济来源渠道较窄，能够用于三农建设的资金很有限，导致村集体在进行农村基础设施及事业建设方面遇到资金瓶颈，最终只能通过举债来完成校舍改建、公厕改造、农田水利设施建设以及其他公益项目。
(二)盲目兴办企业而产生的债务
地方政府为了政绩忽略当地实际发展状况，盲目发展村办企业，并将此作为基层干部的考核依据，给基层干部带来巨大压力。为了响应上级号召，不少村干部未经实地考察与调研便大肆兴办企业，因启动资金不足再以村集体名义进行贷款。由于项目选择较为随意，加上村办企业普遍存在管理不规范、流动资金不足以及缺乏人才支撑等问题，所以很快便可能面临破产。如此，村办企业的贷款及债务便只能由村集体买单，这就形成了村级债务。
(三)为农户代垫税费而产生的债务
由于农户的义务观念普遍较为淡薄，面对上级要求的各种税费总是借故拖延缴费时间，如果遇到自然灾害等不可抗力导致农业收益降低，那么经济收入本就不高的农户交税的积极性将会变得更差。同时，个别村干部缺乏责任感，在收缴税费过程中工作方法不当，不能赢得农户的信任。可以说，农户拖欠税费已经成为普遍问题。村干部为了完成任务，只是暂时选择垫付，而用于垫付的费用大多来自借贷。倘若是民间借贷，村集体又可能面临利滚利的风险。
(四)因其他不合理支出而产生的债务
因财务管理不规范，缺乏与村级财务相关的配套制度，如债务申报制度、债务责任追究制度、财务公开制度等，导致村集体支出较为随意，存在诸多不合理之处。例如，村干部在业务招待过程中因缺乏制度约束而产生的高额费用，增加了村级开支；村集体在环境整治、文化建设等方面支出不合理，造成村集体财务负担；村干部在换届选举中滥用职权，随意支配村集体资金；村委会办公设备维修、办公用品购买以及办公场所改建等费用较大；对五保户供养、征兵费用、计生费用以及其他杂项等支出控制的不够严格，给村集体经济带来较大压力；村干部为了搞形象工程或者应付上级任务而产生的不合理支出。
四、化解村级债务的路径
解决农村债务危机，需要发挥现有资源与资产的优势，不断发展农村经济、促进农民增收；解决农村债务危机，需要尽快清收债权，并将资金用于债务偿还；解决农村债务危机，还要完善建立举债申报制度，村级财务公开制度以及债务责任追究制度，尽量避免新债发生。
(一)发挥现有资产与资源优势，壮大农村经济
实现村集体资产增值，发挥村集体资源优势，进一步壮大农村集体经济，是化解村级债务的治标之策。第一，针对农村闲置房屋、闲置土地、村办企业的闲置厂房与机器设备等资产，可由村民代表大会进行集中讨论，并作出科学的资产评估，有针对性地选择拍卖或者租赁等方式，促进闲置资产的保值增值，有效增加村集体收入。第二，针对村集体所有的林地、耕地、建设用地、机动地等，可由村集体统一管理，集中进行规模流转，以获取相应的管理费用，并将全部资金全部用于偿还债务。第三，积极引进农业现代技术，建立农产品生产基地，实现农产品种植的标准化、加工规模化，强化农产品品牌建设，打造高效农业。除了要发展农业之外，还要重视农村第二、第三产业的发展。例如，可以利用农村田园自然风光，打造现代生态园，并挖掘当地的传统文化，通过举办文化节、绘画比赛、展览会等活动积极打造特色农业品牌。或者结合历史文化背景，以着名历史人物为原型开发多种旅游产品，并以古代建筑、特色村落等为基础建立民俗观光老街。
(二)区分债务成因，有针对性地化解历史债务
村级债务的债权人构成较为复杂，针对企业、单位、农户以及村干部等不同主体的欠款，要在把握其根源的基础上，有针对性地选择经济手段、法律手段来逐步化解历史债务。第一，因兴办公益性项目而产生的村级债务，包括农村校舍改造、网络基础设施建设、水利电力工程、道路设施建设、农村环境改善等而产生的债务，可由政府财政部门根据实际情况交由各个职能部门负责承担。第二，因发展村办企业向正规金融机构贷款所产生的债务，应该区分具体情况，结合现实情况及时化解。如果村办企业已经破产，应根据国有企业破产的相关规定进行豁免；如果企业依然存在，要尽快将现有债务剥离给企业，再由企业负责清偿银行贷款。第三，由于为农户代垫税费而产生的村级债务，应根据农户经济承受能力来区分债务偿还方式。具体来说，凡是没有经济来源且在生活上确有困难的农户，要按照有关程序免除其偿还义务；但如果是经济上暂时存在困难，则无须免除其债务，只需要与其签订分期协议，适度缓解其偿债压力即可；针对那些有足够的经济能力但拒不交税的钉子户，可以考虑通过法律途径来强制执行。第四，因向个人借贷而形成的村级债务，应比照银行同类贷款利率，依法对现有债务进行降息，避免因“利滚利”而出现村级债务的持续增加。第五，凡是因村干部违法违纪而产生的村级债务，应由村干部及其他经手人员共同承担债务，必要的时候，还要追究相关人员的法律责任。
(三)加大债权清收力度，提升村集体偿债能力
债权清收工作是化解村级债务的又一有效手段。如果能够采取经济、行政、法律等手段，将农户、企业单位、村干部等多个主体拖欠村集体的各类款项及时收回，并将全部资金用于偿还村级债务，那么对于保障农村政权稳定、促进农村经济发展势必具有积极作用。第一，各个乡镇(街道、区)以及有关部门要定期审核内部债权债务情况，并及时归还差欠村集体的款项。第二，企业和单位差欠村集体的款项，应当主动厘清与村集体的债权债务关系，并根据具体实际及时归还。如若发现有恶意占有村集体资金拒不归还的，则依法进行查处。第三，针对村干部擅自将村级资产外借的情况，应当落实具体责任人，责令其限期追回借款，还要就其违规违纪行为作出相应的处理。如果未能及时追求借款，给村集体带来经济损失的，应当由村干部本人承担债务偿还义务，凡是逃避偿还义务的，可申请人民法院依法清收。第四，凡是农户差欠村集体款项的，可召开村民大会进行集体评议，根据农户的偿还能力采取相应的还款方式。针对有能力偿还欠款的农户，要督促其尽快归还借款；针对还款能力暂时不足的农户，应当允许其分期偿还；针对完全没有还款能力的农户，应当酌情减免。不论何种情形，都必须坚决杜绝上门强要、强抢等现象。
(四)制定相关制度，严格控制新债
为控制新的债务增加，村集体要量入为出，在兴办企业、开展公益项目等方面都必须立足于现有的经济承受能力，村干部不得为了应付上级任务而随意举债，也不得将村集体借款用于非生产性开支。同时，为避免村集体盲目举债，有必要建立举债申报制度，明确举债条件与程序。村集体开展公益事业或者生产性项目而存在资金不足时，应当准许举债。具体流程是：先交由“两委会”提出解决方案，之后再由民主理财小组同意后，将最终结果形成书面材料，再上报镇分管负责人审批，审批通过后再借款。所借款项不得由村干部随意支配，必须严格按照程序使用。当然，借款利率必须符合法律规定。此外，还要做好对村级债务的监督工作，强化村级财务公开，保障财务公开内容的真实性与完整性，语言上通俗易懂，确保村民能够看明白。比如，可以考虑定期进行财务公开，将上月全部财务收支状况通过张榜等形式公布给全体村民。同时，乡镇政府相关部门要定期对所辖范围内的行政村进行财务抽查，并及时公布抽查结果。最后，科学制定债务责任追究制度。依据“谁举债谁负责”的基本原则，对村级债务进行全面清查，将每一笔债务落实到个人，由其负责债务催还。当然，如果发现村干部在债务问题上存在违法违纪现象，必须追究其法律责任。
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