第 4 章 可持续的农民工社会保险制度模式的构建
根据各地农民工社会保险的运行现状，学术界将农民工社会保险模式概括成以下几类：一是“综合保险模式”，即专门为农民工单独建立社会保险的模式；二是“城保模式”，即将农民工作为扩面范围直接纳入到城镇职工社会保险体系中；三是“农保模式”，即将农民工纳入到农村社会保险体系中；四是“仿城保模式”，即参照城镇职工社会保险体系，综合考虑农民工的特点和当地的具体情况。究竟哪种模式才是更适合我国农民工的，学术界还存在很大的争论。
可持续的农民工社会保险模式应该从我国实际和世界社会保险制度的发展趋势出发，能够适应我国统一的劳动力市场和经济结构转型的需要，为将来城乡统筹的社会保险体系建设服务。具体判断哪种模式可持续性更好可以从以下几个方面出发：
一是该模式和不同城市、不同群体间社会保险的衔接性，这个在一百分中占了五十分；二是对农民工群体的适应性，这个占据了二十五分；三是覆盖率，这个占据了十五分；四是其他一些影响因素，比如公平性，制度的设计初衷等，这个占据了十分。
4.1 现有农民工社会保险模式的可持续性分析
4.1.1 可持续性分析之制度设计角度
城保模式：城镇职工社会保险制度在设计时并没有考虑农民工的特点。首先，城镇职工社会保险制度要求最低缴费年限为 15 年，而农民工的高流动性使其经常在不同的城市工作，要在一个城市工作 15 年对他们来说是一个巨大的挑战。当他们离开参保地到另一城市时，由于目前社会保险还不能在不同城市之间转移，他们需要先退保，然后在新的工作地点重新参保，且在退保时只退还个人账户部分，社会统筹部分留在原参保地，这等于对农民工进行了二次剥夺，使其无法真正享受到社会保险带来的好处。其次，城镇职工社会保险的缴费水平过高，超出了农民工的承受范围。最后，纳入城市社会保险体系一个很重要的制约因素是户口问题，大部分农民工不具有城市户口，很多社保机构以此为由将他们拒之门外。这些不足使现行的城镇职工社保险制度并不适合大部分农民工，农民工整体的运行效果较差，如果只是简单的将农民工纳入进来，而不考虑他们自身的特点，对他们来说可能恰恰是不公平的。
仿城保模式：这种模式在设计时保持了城镇职工社会保险体系的整体框架，有利于我国农民工的市民化和农村劳动力向城市转移，有利于城乡统一社会保险目标的实现。同时又考虑了农民工及企业承受能力有限的问题，通过降低农民工社会保险的缴费比例和缴费基数，相应的农民工享受社会保险的待遇水平也适当降低，这降低了农民工的参保成本，吸引了更多的农民工参保，但是其规定缴费基数至少为当地职工月均工资的 60%，费率是企业大约出 30%，个人出 11%，这对农民工来说还是过高。
总体上说，这种制度模式是在城镇职工社会保险体系的基础上设计的，对城镇职工社会保险体系有很强的依赖性，能够保持制度体系的统一性，对农民工来说也是比较合适的。农保模式：农保模式在制度设计上采用将农民工纳入农村社会保险框架内。一些学者提出将农民工纳入到农村社会保险体系中，不仅满足了外出务工农民的社保需求，更能够很好的满足大龄返乡农民工的社会保险需求，使“离土不离乡”的农民工真正得到实惠。农村社会保险制度在设计时主要是针对具有农村户籍的农村人口，但是，在长期的城市化和工业化进程中，我国将资金、技术、资源等持续向城市倾斜，工农业产品的价格严重不平衡，农村的乡镇资源非常有限。到目前为止，农村社会保险体系存在覆盖面窄、层次低、社会化程度不高等突出问题。目前只有新农合的覆盖率较高，新农保尚在试点阶段。虽然从 1987 年开始，各地一直在积极探索农村养老保险，但是由于历史和现实的原因，至今还没有一套完善的制度设计方案[31]。相对其他的保险模式来说，农保模式建设较落后，项目不全，且缺乏农村社会保险制度和城镇社会保险制度的衔接机制。
综合模式：这种保险模式综合考虑了农民工收入水平低，缴费能力有限的因素，在设计时将三项保险项目捆绑在一起，设定一个较低的费率，为农民工提供一个基本的保障，由于缴费率低，易为用人单位和农民工本人接受，同时账户的权益可累计计算，农民工可以方便的查询，看的见，摸得着，有利于调动农民工的参保积极性。但是，这种模式在设计时更强调医疗和工伤保险，养老保险的保障比较薄弱，且在设计时没有考虑农民工流动性的特点，在农民工离开这个城市去另一个城市时不能很好地与其他地区的社会保险制度衔接。并且这种模式与城镇社会保险分开运行，这增加了社会保险的运行成本，尤其不适合在经济不发达的地区采取此模式。
4.1.2 可持续性分析之运行效果角度
城保模式：目前，广东、甘肃、陕西、河南等省市都采用这种模式。根据劳动和社会保障部课题组的调查，到 2003 年年底，广东省农民工参加医疗、工伤、养老和失业保险的人数分别是 157 万人、500 万人、411 万人和 330 万人，按广东农民工总数 2500 万人计算，以上比例分别为 6%、20%、16%和 13%。其他省市养老保险的参保率更低，总体不到 10%,，参加工伤、医疗等险种的人数更少。已参保的农民工中大多数在正规部门就业的或稳定就业的人员。
仿城保模式：采用这种模式的主要有北京、浙江、深圳、重庆等地。由于各地在费率降低幅度方面差异较大，因此各地农民工社会保险的参保率存在较大差异。从北京市来看，2006 年吕学静对北京市农民工社会保险状况进行了抽样调查，结果显示农民工参加城镇医疗保险项目的占 17.3%，参加城镇养老保险项目的占 11.6%，参加工伤保险项目的占 8.8%，参加失业保险项目的占 5.4%，参加生育保险项目的只占0.4%。
农保模式：由于农村社会保险制度不完善，处于层次低、范围小、社会化程度低的状态，虽然近年来建立了新农合和新农保，但是其保障水平非常低，起到的作用有限。在流动就业的农民工群体中，很大一部分即使失业也并不愿回到农民队伍中去，只有部分愿意返回家乡。尚无城市对农民工采取这种模式的社会保险。
综合模式：这种在考虑农民工负担能力和需求的情况下建立的低费率且项目较全、较合理的模式能够满足农民工的需求。自该制度出台后，上海市参加综合保险的人数在逐年上升，2003 年有 123 万人参加了综合保险；2004 年这一数字已超过 200万人，占当年农民工总数的一半左右；2006 年更是上升到了 279 万；在 2010 年达到了 404.84 万人。
4.1.3 不同模式间的比较
城保模式：城保模式对市民化程度较高的农民工来说是有利的，但是由于其制度设计上的缺陷使其对农民工整体的适应性并不是很好，如果政府能够克服这些缺陷，那么随着城镇化建设进程的加快，城保模式必定是未来的发展方向。首先，根据国外成功的实践经验，把农民工纳入城市社会保险体系符合世界社会保险的发展趋势，有利于我国农村劳动力向城市的转移和农民工的市民化，有助于城乡统一的社会保险目标的实现和城乡统筹发展。其次，这种社会保险模式在制度设计上体现了社会公平，既有利于企业间公平竞争，也有利于农民工与城镇职工在劳动力市场上公平竞争。最后，可以暂时缓解城镇养老保险金的发放压力。
仿城保模式：这种模式在制度设计上优于城保模式，具有较好的可持续性。但是，目前鉴于农民工与城镇职工的社会保险筹资机制尚未分离，农民工承担了部分经济体制改革遗留下来的隐形负担，导致各地缴费成本的降幅不够明显。且较长的社会保险缴费年限与农民工的高流动性之间的矛盾并没有得到很好的解决。但是该模式适应了当前我国农民工群体的需要，同时能与城镇职工社会保险制度进行很好的衔接，因此相对具有较好的长期可持续性。
农保模式：近年来随着国家对“三农”问题的重视，国家加大了对农村社会保险的转移支付力度，新型农村养老保险制度和新型农村医疗保险制度也逐步得到完善，农村社会保险的项目也不断增加。但是，农村社会保险制度建设的滞后和不完善，使得农村社会保险制度与其他社会保险制度之间无法有效衔接，即使农民工返乡，其社会保险也无法转移。从长远来看，农保模式是否可以持续在一定程度上依赖于政府的财政投入。
综合模式：综合模式是建立在城镇保险制度和农村保险制度之外的第三种社会保险模式，自成体系，制度的建设成本较高，且不利于与其他两种制度的衔接，从长远来看不利于城乡统筹社会保险目标的实现，其可持续性较差。经过上述对农民工社会保险现有模式的可持续性的分析，我们可以看出农保模式和综合模式的衔接性较差，城保和仿城保模式的缴费水平较高，运行效果不是很理想，每种模式都有其优缺点，都是在不断探索中发展和完善起来的，都只适合了部分农民工群体的需求。
具体可见表 4.1
表 4.1 农民工社会保险四种模式的比较
4.2 可持续农民工社会保险模式的基本判断
根据以上分析，可持续的农民工社会保险模式应该符合以下几个条件：一是中央政府在制度设计和运行上要符合国家和农民工的需求，在我国经济实力还不够雄厚的情况下，可以按照农民工对不同社会保险项目需求的缓急程度，逐步建立和完善农民工社会保险制度。二是各地方政府应尽量使农民工社会保险制度能够与城镇和农村的社会保险制度相衔接，同时能和其他城市的社会保险制度接续，实现农民工社会保险在全国范围内的转移接续，这主要是考虑到农民工群体流动性大的特点。三是市场运行效果良好，针对农民工收入较低的事实，政府应加大对农民工社会保险的资金支持，降低个人缴费比例，以吸引更多农民工参与到此社会保险模式中来，提高社会保险的覆盖面，待农民工收入增长后，再考虑适当提高个人的缴费比例。四是要考虑农民工群体内部的异质性，虽然农民工群体作为一个整体具有同质性，但其内部也存在很大的差异，从而对社会保险的需求不同，为此需要为不同类型的农民工提供不同的社会保险服务。
4.2.1 分层分类农民工社会保险模式的构建
4.2.1.1 分层分类农民工社会保险模式的总体设想
分层分类的农民工社会保险模式考虑到农民工构成的复杂性，根据不同类型农民工意愿和能力的不同，按照他们的能力和需求参加相应的社会保险。这样在制度上可以利用现有的城镇职工社会保险和农村社会保险体系，尤其是城镇职工社会保险体系已比较完善，减少了制度的建设成本，也有利于将来的城乡一体化。
现有的农民工社会保险制度有一定的理论基础，各地政府也已运行了一段时间，在各种制度不断发展完善的过程中，分层分类的农民工社会保险可以在现有的社会保险模式下不断优化从而顺利进入到下一阶段，而不会在下一阶段又得为农民工构建新的社会保险模式，这使农民工的社会保险具有可持续性。
但是农民工一直处于游离状态也不是一个长久之计，我们应该引导已经城市化的农民工参与到现行的城镇职工社会保险体系中，引导以务农为主的农民工参加到农村社会保险体系中，并为他们提供相对较高的社会保险水平。而对一直处于流动状态的农民工提供最低的社会保险，由各地政府进行相应的保障，不足部分由中央埋单，这样迫使他们稳定下来，要么在城镇扎根，要么回到农村。
4.2.1.2 分层分类农民工社会保险模式的实现路径
首先，将农民工进行分类。当前的农民工群体大概可以分为三大类：一是已经城镇化的农民工。这部分人在城市中已经连续缴纳社保费用超过 1 年或累计缴纳社保费用超过 2 年，有稳定的住所和就业岗位，具备在城市长期生活的能力，完成了由农民向市民的初步转化；二是以务农为主的农民工。他们在城市中连续缴纳社保费用不足3 个月或累计缴纳社保费用不足 6 个月，只在农闲季节外出务工在农忙时便回家务农；三是仍处于流动状态的农民工。他们社保缴费记录间断、跨地域缴纳，他们以做城市人为目标，有可能成为产业工人，也有可能成为农民，处于不稳定状态。这是农民工群体中数量最多的。前两类农民工人数所占比例较少，归属也比较明确，因而农民工社会保险制度构建的重点与难点在于第三类人群。
其次，在分类的基础对农民工进行分层。政府按照农民工对社会保险项目的紧迫程度，优先解决农民工的医疗和工伤保险，同时采取以土地换保障等形式逐步建立其他险种，以满足农民工的需要。根据农民工对社会保险项目需求的迫切性排序，依次是工伤、医疗、养老、生育和失业保险。在这些险种中，可以同城考虑的是工伤、医疗和生育保险。由于这三个险种都是短期保险，保险期和农民工在单位的劳动期限一致，不存在跨区域转保的问题，解决方法相对简单。而农民工的养老保险比较难解决，其难度在于农民工群体的流动性与我国养老保险的长期性之间的矛盾[32]。但是“分层”依然是解决农民工养老保险的基本原则，回乡参加“新农保”、回乡参加“城保”和在务工地参加“城保”这三种类别在缴费比率和缴费基数上都存在明显的梯度层次性。姚俊对江苏五地农民工的数据进行卡方检验发现，不同类别的农民工在这三层养老保险的选择上存在明显的差异[33]。可见分层解决农民工养老保险问题是有一定实证基础的，是行之有效的做法。
4.2.2 分层分类农民工社会保险模式的制约性因素
4.2.2.1 户籍制度使农民工身份特殊
我国的户籍制度使农民工与城镇居民和农民有一个明确的身份界定，这种身份界定使农民工陷入既不是城里人，又不是农村人的尴尬境地，使农民工的身份更难定位，给他们带来很大的歧视。阻碍了归属明确的农民工参加城镇社会保险和农村社会保险，并迫使他们付出高成本在城乡间流动。即使有些农民工在城里购买了自己的住房，从事着白领工作，甚至有些已成为企业的中高层管理人员，但由于户籍制度的制约，他们的身份仍不是城里人，这将他们与市民身份分开，不能很好的进入城镇社会保险体系，使他们与城镇居民在待遇上存在很大的差别。户籍制度成了农民工在社会保险方面被排斥的根源，他们被排斥在社会保险制度之外，形成社会保险体系的残缺。政府只有打破这种身份界定才能使归属明确的农民工真正参与到城镇社会保险或农村社会保险中。
4.2.2.2 用工制度不适应灵活就业者
我国农民工用工制度建立在低工资、低福利基础上，且与劳动单位签订合同的比例很低，2011 年农民工与雇主签订合同的比例仅为 43.8%，仍有一半以上的农民工没有签订劳动合同，使农民工缺乏参加社会保险的依据，从而失去了保障基础。Qin gao等人发现，与企业签订合同，尤其是长期合同，将很大程度上提高农民工社会保险的覆盖面[34]。
我们可以看下国外的用工制度，如法国雇人容易解雇难的用工制度使雇员一旦与企业签订劳动合同，就有牢固的保障基础。在法国，企业只有在以下情况下才能解雇员工：一是“重大过失原因”。雇主必须提供充足证据证明雇员确实犯有重大过失；二是“经济原因”。雇主必须说明取消该岗位的经济原因，且不能使用新人替代被解雇者，若企业经济状况好转，恢复此岗位，须优先考虑原先被解雇的雇员。
而我国雇主们往往只使用农民工的劳动力，却不赋予他们同城镇职工一样的权利。有些用人单位为了降低用工成本，有意规避政策，将“农民工优先参加工伤保险”理解成“农民工只能参加工伤保险”。利用反复的签约、解约的方式或代农民工签字等手段，一直只为农民工参加工伤保险，使农民工利益严重受损。这种用工制度使农民工不能充分分享经济发展的成果，不适应流动就业的农民工。
4.2.2.3 政府没有给予农民工足够的关注
农民工社会保险问题还没有引起政府的足够关注，出于各方面的考虑大多数城市还是选择将农民工直接扩面进入到现有的城镇社会保险体系中，而没有过多的考虑农民工的需求[35]。原因可能有以下几个方面：
一是过去的实践证明城镇社会保险的直接扩面效果很好。以养老保险为例，最初，城镇职工养老保险只覆盖了国有和集体企业的员工，1999 年，政府将覆盖范围扩大到城镇个体工商户、外商投资企业、私营企业和其他城镇企业的职工。2002 年政府又将城镇灵活就业人员包括进来。这条直接扩面的路一直走的很顺，于是政府按照过去的成功经验将农民工群体直接纳入到现有的城镇职工社会保险体系中，按照市民的标准和待遇为他们建立社会保险制度。
二是采用直接扩面法就不用为农民工建立一套新的社会保险制度，这可省去制度的设计成本。如果单独为农民工设立一套新的制度，除了设计新制度要付出一定的成本外，还需建立一套与该制度相配套的组织机构来实施该制度，这将是一笔庞大的财政支出。
三是我国已经逐渐进入老龄化社会，城镇养老保险的支付压力会越来越大，这对目前缺口已经很大的城镇养老保险的运作是一个巨大的挑战。农民工大多为青壮年，要过几十年才会退休，如果将他们吸引到现有的城镇社会保险体系中，可以暂时缓解养老保险的支付压力。
4.2.2.4 农民工自身对社会保险项目的需求不同
尽管农民工也意识到在城市生活工作会面临各种风险，但由于其收入水平和缴费能力的约束，目前还不可能全面参保，只能选择他们认为最急需的项目来参保，同时由于农民工内部的异质性，不同收入水平的农民工对社会保险项目的取舍会不同。工作不稳定，收入水平低的农民工群体，他们考虑到眼前的利益，会优先选择工伤、医疗等保险项目，而对养老保险等关乎未来的保险项目由于受自身能力的约束在目前还顾及不到；而工作稳定，收入水平高的农民工，对保险项目的选择顺序会有所不同，他们会优先选择养老、医疗、失业等保险项目。
4.3 实现可持续的农民工社会保险模式的条件
4.3.1 实现可持续的农民工社会保险模式的制度基础
学术界一直在积极探索和研究农民工社会保险问题，对以上四种农民工社会保险模式的研究也比较成熟。而分层分类的农民工社会保险模式充分利用了现有制度框架，为不同类别的农民工提供不同的社会保险服务，这是在国家现有的社会保险制度框架内操作性较强的做法，在将来城乡一体化时也可以顺利地与其他社会保险制度对接，进而实现全国城乡统筹。
从 2004 年开始农民工社会保险制度得到了国家和各级政府的重视，进入快速发展阶段，其建立和运行已有一定的时间。各地政府响应中央政府号召积极探索适合本地的农民工社会保险制度，在各地建立和运行了相应的农民工社会保险模式。在现有模式理论研究和实践运行比较成熟的基础上，我们需要在具体的制度设计细节和可操作性上进行相应的探索，以使农民工社会保险模式更加完善，将农民工社会保险真正落实到实处。
4.3.2 实现可持续的农民工社会保险模式的经济基础
4.3.2.1 中央和地方政府财力不断增强
有人认为政府承担城镇居民社会保险的负担已经很沉重，已无力再承担农民工社会保险，这显然有悖于常识，即中国政府不只是市民政府而是全民的政府[9]。也即是城镇居民社保险负担沉重不能成为不为农民工建立社会保险制度的合适理由。在我国工业化初期，国家财力确实还比较紧张，在城市普遍实行低工资的背景下，实行城乡分离，把农民工排除在社会保险制度之外，还具有一定的历史必然性[36]。但是随着经济快速发展，我国中央和地方政府的财政收入都在快速增加，这表明政府的承受能力在增强，以国家财力不足作为不考虑农民工社会保险的理由越来越牵强。
表 4.2 近年来中央和地方政府财政收入
虽然以目前的财政收入，要建立全国统筹的社会保险体系还不现实，但是，国家已有足够的财力为农民工建立相应的社会保险制度，完善农村社会保险体系，让农民工和农民共享经济发展带来的成果，这也是政府的责任，是实现社会公平的内在之意。
同时对农民工社会保险制度建设的代价估计过高也是一个误区，政府承担一定的财政责任是必须的，但其主要责任可以通过制度设计和政策引导来调动雇主和农民工本人和社会各界人士分担责任的积极性。例如工伤保险制度在全国都是实行雇主责任制的，并不需要政府付出很多代价，但却是农民工最迫切需要的。
4.3.2.2 农民工收入不断增加
我国的农民工收入在逐年增加，2011 年，我国外出农民工的月均收入已达到 2049元，尤其是收入水平较高的交通运输、仓储、邮政业和建筑业的农民工，月均收入已达到 2485 元和 2385 元，收入水平较低的住宿餐饮业、服务业和制造业的农民工，月均收入也达到了 1807 元、1826 元和 1920 元。而且根据最新规定，职工社会保险账户由职工个人承担的部分仅占工资的 8%，这说明农民工有一定的经济能力参加社会保险，政府应指导和帮助农民工参加相应的社会保险。
表 4.3 农民工收入情况
4.3.2.3 劳动法使企业有一定的承载能力
2008 年开始实施的《新劳动合同法》以法律的形式强制规定用工单位对劳动者的社会责任，尤其强调企业对劳动者的工作保障、社会保险、福利待遇等方面所应承担的义务，明确将社会保险构成劳动合同的一部分，这说明为农民工参加社会保险是企业义不容辞的责任。同时企业也意识到为农民工参加社会保险对企业自身也是有利的，尤其是工伤保险，如果企业不为农民工参加相应的工伤保险，那么当发生事故时，所有的经济损失都由企业来负担，而如果参加了工伤保险，将可以从工伤保险基金中领取赔偿金，这就降低了企业的经营风险。
