第三章 中小学食堂食品安全监督管理存在的问题
通过对潍坊市目前中小学食堂食品安全的调查结果显示，虽然全市整体上达到了及格的标准，但是还是存在着一个明显的漏洞和管理的问题，总结下来基本上可以从三方面来分析目前中小学食堂食品安全存在的问题：学校对食堂的监督管理问题、食堂自身的监督管理问题和政府监管部门的监管问题。
学校集体用餐是学校学生生活的重要组成部分，受到政府部门和社会民众的高度重视与关注，学校食堂正常高效的运行是学校科研和教学工作顺利开展的必要条件。学校餐厅集体用餐人数多、就餐人群敏感、时间集中，保证学校食堂食品安全，预防食物中毒和食源性疾病尤为重要。
3.1 政府部门对食堂食品安全监督管理存在问题
3.1.1 政府监管部门监管的意义
政府监管在学术界也称作政府管制或政府规制。[21]政府监管的实质是政府为实现某些公共政策目标而对微观经济的主体进行规范与制约的行为。在学校食堂食品安全的监管中政府监管是政府相关部门，如教育局和食品药品监督局对各中小学食堂进行的定期检查、监督整改等。
几乎每一次的食品安全事故的发生都与利益相关，企业和消费者就像博弈的双方，企业往往会为利益的驱动而置道德于不顾，在道德失去约束的情况下，代表“公共利益这政府相关部门就需要行政、法律手段来约束食品相关企业单位的行为。政府在食品安全监管中的必要性：
（1）食品市场存在着信息的不对称。市场经济中人是经济人，追求利益的最大化，而消费者追求的是效用的最大化，二者之间无时无刻围绕着利益进行博弈。一方面消费者在乎食品安全水平，不愿意冒对身体有害的危险，另一方面食品安全信息主要掌握在生产加工销售方手中，消费者无法判断食品的安全状况。在这种存在信息不对称的情况下，需要政府作为第三方出面设计出一些管制性的干涉和质量见证，一方面来保证向消费者传达真实、准确的信息，另一方面来保证企业利益。
（2）食品安全监管属于公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性，食品安全的监管同时具有非竞争性和非排他性。非竞争性表现在每一个消费者在享受到了提高了食品安全水平的益处后不会影响其他消费者享受这个益处。非排他性表现在任何一个消费者都不可能将不愿意付款的人排除在提高食品安全水平的收益范围之外。根据萨廖尔森的公共物品学理论，市场不可能产生充分而纯粹的公共物品，公共物品必须由政府来提供，政府有责任对食品安全进行监管具有客观性。
（3）食品安全的监管存在外部效应。外部效应又称为外部经济，是指企业的成本函数不仅依存于其自身所能控制的变量，还依存于其他人能控制的变量，而这种控制变量不受市场交易的影响。食品安全的外部效应使社会获得了没有反应在价格中的额外收益，例如改善了用餐环境，提高了生活质量，减少了医疗支出等等。正是由于食品安全监管的外部性，导致市场失灵，这就需要政府通过公共政策予以引导、矫正和支持。
3.1.2 政府部门监管存在的问题
根据对潍坊市中小学食堂的实地调查，结合文献的查阅，总结发现目前政府相关部门对学校食堂食品安全管理过程中存在的问题有以下：
（1）监管过程中缺乏可量化的指标和标准。目前对中小食堂食品安全的监管部门主要是教育局和食品药品监督局，具体的检查督导工作由食品药品监督局负责实施。在对中小学食堂食品安全进行监督检查的过程中主要采取感官评判与交流评判，从潍坊市食品药品监督局对中小学食堂的监督检查指标上来看 37 个选项的检查几乎都是定性的判断，缺乏可量化的标准化的检测指标。食品安全监管工作人员对标准的把握不足，执行力不够，是影响食品安全监管部门监管能力和执法水平的重要因素。
（2）检测技术的不成熟，应用不广泛。欧美国家政府部门对食品安全的检查监督主要依靠相关检测部门，用定量的方法来检测食品安全水平，在我国目前还处于对政府部门监管机制的研究阶段，重点并没有放在技术层面上的检测监督。事实证明，欧美国家的食品安全水平更高，因此，我国也必须加快高科技在食品安全监管中应用，提高国家整体食品安全水平。
（3）监管资源使用的不均衡与浪费。就目前食品药品监督局对中小食堂的监督管理来看，依旧采取的是全部检查与抽样检查，全部检查费时费力，抽样检查又会存在漏洞让一些中小学食堂存在侥幸心理。因此，应该采取分层次检查监督的办法，连续检查中都评优的中小学食堂减少检查次数，采取不定期抽检，对连续检查中表现不好的中小学食堂采取多频率多次数的定期检查，直至整改。
3.1.3 政府监管部门监管新思路
针对以上提出的政府监管部门对食品安全的监管中存在的问题，提出政府监管部门监管的新思路：建议增加食品安全监管的标准，包括食品添加剂和烹饪过程食品安全标准，成品、半成品储存、成菜配送、外包委托加工食物、原材料、餐用具清洗消毒、食品包装材料安全性等环节的食品安全标准。创造保障食品安全监管标准顺利实行的条件，在检测技术和政策支持、人员配备和资金方面的支持，解决食品安全监管中执法装备落后、检测资金缺口等问题。针对监管资源使用浪费问题，采取量化分级监督制度，对不同食品安全等级的中小学采取不同监管频率。
3.2 学校对食堂食品安全存在的监督管理问题
3.2.1 学校对食堂监督管理的作用
食品安全的监管问题是一个复杂的系统性问题，它是围绕食品从种植、养殖、加工、包装、储藏、运输、销售、消费等一系列复杂问题所引发的产业链问题，食堂是食品安全与保障的最后关口，产业链上任何环节存在的安全隐患都可能在餐饮这一环节呈现出来，食堂的监管部门的监管工作复杂而严峻。
传统意义上的学校食堂是指学校自有食堂，但是随着学校后勤体制的改革与社会服务业的发展，很多学校食堂开始社会化运作，目前学校食堂的运作模式主要有三种：（1）学校自建食堂并管理；（2）学校自建食堂但委托管理；（3）学校引进集体供餐配送单位。
根据学校食堂运营模式的不同，学校对食堂的食品安全管理占比也不同，第一、二类运营模式学校对食堂的食品安全管理比重更大，第三类运营模式学校对食堂食品安全的管理占比相对较小。学校食堂因其具有供餐量大，就餐人群特殊、社会影响广泛、食品安全风险高的特点，可能引发的食品安全事故的风险也高。不管是学校的自营食堂还是学校承包给其他单位的食堂，学校作为学校学生就餐的直接监护人，都应该承担起食堂食品安全的监督与管理工作。
3.2.2 学校对食堂监督管理存在问题
根据对潍坊市中小学食堂的实地调查和对潍坊市中小学食堂食品安全检查表的统计，总结发现目前学校方面在食堂食品安全管理中存在的问题与漏洞有：
（1）缺乏健全的学校食堂食品安全管理组织机构。首先，在对学校是具有健全的食品安全管理组织机构的检查中，潍坊市所有中小学中合格率仅为 49.01%,也就是说有一半以上的中小学没有健全的专门的食堂食品安全管理组织机构。其次，在实际走访检查中，在问到学校是否具有专门管理食堂食品质量与食品安全的机构或者办公室时，大部分学校表示只有一些老师兼职负责学校食堂的食品安全管理与监督，并没有专门的办公室或者组织机构负责此事。学校食堂食品安全管理组织机构应当承担对食堂定期检查、指定相关政策文件等关乎食堂食品安全的重中之重的工作。
（2）学校食堂食品安全责任制不健全，责任划分不清，甚至没有相关责任人。在是否明确各岗位、环节从业人员的责任问题的检查上，只有 35.29%的学校合格，也就是说大部分学校在落实食堂食品安全的责任上做的很差，存在根本没有食堂食品安全的相关责任人或者笼统指定相关责任人的问题。责任到人对于维护学校食堂食品安全具有重要意义，责任不清就是问题出现的开始。
（3）学校食堂食品安全信息系统缺乏。根据检查表的数据统计，对从业人员健康档案的管理和专店采购、专柜存放、专人负责、专用工具、专用台账要求两项的检查中发现其合格率很低，分别为 60.93%和 50.80%.多数学校在采购档案管理和从业人员健康档案管理这些环节做得很差，档案管理混乱，甚至有的学校根本不留存这些问题的档案，这些都是学校食堂食品安全不利因素。
（4）对承包经营的餐厅管控不严格。走访中发现学校对承包经营的学校食堂管控不严格，甚至很少管控。在调查是否制定学校对外承包食堂准入要求的调查中，只有42.57%的学校有对外承包经营食堂的准入要求，学校在后期承包单位的运营过程中也很少干涉，对关键原材料（面、米、油、肉）的采购也几乎没有严格要求和标准，这就使得学校对食堂食品安全缺乏控制性，非常不利于学校食堂食品安全的控制。
（5）对食堂管理人员以及基础从业人员的培训力度不够甚至缺失。由调查表格可以发现在对开展食品安全知识和技能培训、从业人员掌握基本知识和消毒人员掌握基本消毒知识问题的调查中，潍坊市所有中小学这两项的合格率均未达到 50%,由此也可以看出学校对待食堂工作人员的培训并不重视，在走访中更是发现有很多学校的食堂从业人员卫生及食品安全知识严重匮乏，一些常见的食品安全知识都不知道。
3.2.3 学校对食堂监督管理的新思路
学校对食堂食品安全监督管理存在的主要问题是缺乏专门的监督管理组织机构以及监督管理机制，因此，学校在对食堂食品安全的监督管理中，首先要做的便是成立或者健全学校食堂食品安全管理的组织机构；其次要明确组织机构的职责以及各个模块负责人，做到权责分明。有了组织机构和责任人才能去制定监管制度及负责日常的监督检查工作。
3.3 学校对学生食品安全教育管理中存在的问题
3.3.1 学校教育对提高中小学食品安全的重要性
要加强中小学生的食品安全防范，除了考虑到社会因素和学校的因素，中小学生自身的食品安全意识和食品安全知识的掌握程度也非常重要。调查显示，目前中学生依然存在对食品安全知识的知晓率低和食品安全意识薄弱的问题，在中小学中开展食品安全教育有非常重要的现实意义。通过提高对中小学食品安全的教育水平，可以使中小学生具备基本的安全食品识别能力和饮食安全上的自我保护能力，从而在一定程度上减少中小学发生食品安全事故的概率。
3.3.2 学校在食品安全教育方面存在的问题
近几年，随着一些食品安全事故的发生，人们的食品安全意识有所增强，我国对中小学生的食品安全教育也开始重视起来，虽然现在全国各地呈现出不同形式和内容的中小生食品安全教育，但是对中小学生的食品安全教育依然存在一些问题，与欧美等发达国家对中小学生的食品安全教育水平还有相当大的差距。总结来看，目前我国在对中小学生的食品安全教育方面存在以下几方面问题：
（1）食品安全教育立法方面的空缺。法律对食品安全教育具有约束和指导作用，缺乏相关方面的法律就会给相关部门开展工作造成困难，没有法律的保障，还会造成各部门责任不清。在所有消费者的食品安全教育问题上，目前中国还没有专门的立法予以保障，只有在《消费者权益保护法》第十三条中笼统的规定消费者享有获得食品安全教育的权利，对于执行的部门并没有具体规定。美国最先在相关的法律如《营养标签与教育法》和《膳食补充与健康教育法》都具体的为消费者获取食品安全教育知识做了规定和法律保障。在日本，食品卫生法和食品卫生的检验工作，有一个地方的健康中心负责具体实施。在中小学食品安全教育的问题上，国内更是没有相应的法律规定，都是各级地方政府组织开展一些食品安全教育讲座等，并没有法律的强制规定，因此，各地对中小学生的食品安全教育程度参差不齐。
（2）学校食品安全教育体系不健全。近年来，社会整体上对食品安全问题关注度提升，各地的中小学都或多或少的在不同程度上展开不同形式的食品安全教育，水平参差不齐，但是都没有将中小学生的食品安全教育问题纳入正式的教育教学体系中。以潍坊市的大部分小学为例，关于食品安全教育的课程只在劳动、社会课和素质教育课程中有少量涉及，普遍上学生的食品安全意识不强。
（3）学校食品安全教育针对性不强。我国对中小学生的食品安全教育主要以科普知识宣传和法律法规宣传讲座形式，使用的宣传材料多为文字材料，中小学生具有注意力不易集中的特点，浅显易懂图文并茂的教育形式更能引起学生注意，而我国目前在教育材料和形式方面还是比较单调与欠缺的。在美国，食品安全教育材料根据不同人群的行为特点而有所区别，对中小学生的食品安全教育形式丰富，具有很强的趣味性。
3.3.3 学校对食品安全教育管理的新思路
针对目前我国中小学生食品安全教育方面存在的问题，主要可以从几个方面进行改进。首先，中国食品安全教育的法律支持体系尚不完善，应当尽早出台相关方面的法律法规来支撑中小学食品安全教育的法制化，明确各方权利和义务，为中小学食品安全教育提供法律支持。其次是要有针对性的将食品安全教育纳入正式的中小学教育体系中，从小培养学生的营养饮食、安全消费和消费维权意识。另外，教育部门应联合食品药品监督部门，联合高校专家编写一些有针对性的知识普及教材或者开发一些其他形式的教育材料。
3.4 食堂自身存在的食品安全管理问题
3.4.1 食堂自身管理的意义
学校食堂是学校学生就餐的地方，是决定学校食堂食品安全的质量和食品安全的关键，学校食堂的自我管理和自我监督才是提高学生食堂食品安全卫生的根本所在。所有的其他部门对食堂的监督管理都是为了更好的促进学校食堂自身的食品质量与食品安全，学校食堂餐厅提高自身的管理能力及基层员工的知识与素质是对学校食堂的食品安全具有重要的意义，因此探讨学校食堂自身管理和日常工作中存在的问题，并提出科学的管理操作办法，是从根本上提高学校食堂食品安全水平的关键。
3.4.2 食堂自身存在的管理问题
根据对潍坊市中小学食堂的实地调查和对潍坊市中小学食堂食品安全检查表的统计，总结发现目前食堂自身食品安全管理中存在的问题与漏洞有以下：
（1）食堂环境不达标，尤其是食堂布局、流程和通风、灭虫等方面。在对食堂环境大项的调查发现合格率较低，是检查的八个大项中合格率最低的大项。食堂环境大项下的四个小项包括：定期清理，环境保持良好；有消除老鼠、蟑螂、苍蝇和其他有害昆虫及孳生条件的防护措施；具有足够的通风和排烟装置；与厕所等污染源的距离在规定范围内，四个小项的合格率分别为 70.10%,64.33%,54.68%和 52.98%,可以发现整体很低。由此看来，学校的食堂环境一项是亟待提高的基础工程，只有学校食堂环境达到标准，学校食堂的食品安全才有可能达到相应的标准；否则就算学校食堂流程再好、操作再规范，由于食堂环境造成的潜在危害，依然会影响学校食堂食品安全与质量水平。
（2）存在流程不合理和操作不规范现象。从调查的数据来看，在配备消毒设施、餐具消毒是否符合要求和食品是否存在交叉污染以及是否充分加热等关于流程和操作规范等方面，发现普遍合格率较低，仅有充分加热一项合格率超过了 90%,其他各项合格率均很低。在实际走访调查中也发现很多学校食堂，尤其是乡镇学校食堂在操作流程混乱和标准缺失，存在很大的食品安全隐患。由此看来，必须提高学校食堂的操作流程优化与操作的标准化水平，这是提高学校食堂食品安全至关重要的环节。
（3）在关键原材料的采购中，缺乏标准、检验和台账记录。从调查结果来看，在有食堂采购食品及原料、食品添加剂及食品相关产品的验收和进货台账这一选项的调查中，合格率仅为 60.17%,原材料的采购是是保障食品安全的最关键因素之一，对原材料的采购一定要严谨、认真，在这个问题中小学食堂还不够重视，做得不够严谨。另外，在对是否存在国家禁止使用或来源不明的食品及原料、食品添加剂及食品相关产品和食用油脂、散装食品、一次性餐盒和筷子的进货渠道是否符合规定两项的调查中发现合格率分别为 93.47%和 80.42%,均为达到 100%,在这些环节上存在的食品安全隐患可能是致命性的，必须要求 100%合格。
3.4.3 食堂自身管理的新思路
食堂自身的管理水平的提高是学校食堂的提高食品安全水平的根本，不论是学校部门的监督管理还是国家相关部门的监督管理都是起间接督促作用，食堂食品安全水平高低还是由食堂自身管理水平所决定。
针对调查结果总结出的以上三点问题，本文提出用 HACCP 体系管理方法和 6S（六常法）来规范和标准化食堂的操作流程，保障食堂食品安全。HACCP 一种系统科学的食品安全管理模式，他是基于良好操作规范（GMP）和卫生标准操作流程（SSOP）基础上的一种危害控制的预防性体系，强调把食品安全的管理放在关键控制点上，例如学校食堂中的采购环节、加工操作环节等，有利于学校餐厅食堂的操作标准化和对影响食品安全感的关键环节进行提前性预防。六常法是基于”5S“管理，自下而上的一种改善管理的基础方法，它简单易懂、参与度高、操作性强能有效理顺各种工作程序提高工作效率，其他管理方法的基础，对其他管理方法有铺垫和推动作用。
将 HACCP 体系管理与”6S“两种管理模式结合起来，互相取长补短，建立起一套完善、简单易行、落地的食堂食品安全管理模式与方法必将提高中小学食堂食品安全的水平。
