第 4 章 菏泽市农村扶贫工作存在的主要问题及成因分析
贫困问题是比较复杂的现象，本章先分析了菏泽市农村扶贫工作中存在的主要问题，指出当前菏泽市农村扶贫仍有大量的工作要做，接着从政府责任的角度，用治理的理论，分析了存在主要问题的成因。
4.1 菏泽市农村扶贫工作存在的主要问题
从 20 世纪 80 年代开始，菏泽市就系统地开展了扶贫工作，但时至今日，菏泽市农村的贫困问题仍然存在，并且在全省表现突出。2010 年，菏泽市扶贫办做过一个统计调查，这个调查距现在有 4 年时间，但鉴于农村人口和农村经济结构的相对稳定性，这个调查仍然有一定的借鉴意义。本节根据调查统计情况，结合有关资料，分析出菏泽市农村扶贫工作存在的主要问题。
4.1.1 贫困发生率高，贫困现象较为普遍
菏泽市处于山东省最不发达的地区，县域经济整体上处于落后状态，从工业到农业，从城市到乡村，从教育水平到个人素质，从收入水平到消费水平等各方面都落后于东部多年，形成面上的大量贫困人口，菏泽市扶贫的任务仍然较重。
（1）贫困人口占比多，贫困发生率高。菏泽市农业人口占总人口的 80%,农业人口较多。菏泽作为欠发达地区，尽管农民人均纯收入已迈上万元大关，但贫困农村人口占比较高。据调查统计，截止 2010 年底，全市农业人口 756 万人，3000 元以下的低收入人口 189.01万人，占全市农业总人口的 25%.2013 年底，按照省定标准，菏泽市现有贫困人口 259 万，省分解菏泽市规模仅 125 万， 80.7 万户贫困家庭，贫困村 3270 个，贫困人口约占全省的1/4,贫困人口数量是山东省最多的，贫困发生率达 33.4%,高于全省 26.2 个百分点[27].
（2）贫困现象在县区分布普遍。2010 年，全市原有 6 个扶贫重点县（成武县、单县、巨野县、郓城县、鄄城县、东明县），牡丹区、定陶、曹县 3 县区是非重点县，从下表中可以看出非重点县的低收入人口所占同类人口的比例为 1/3,非重点县所占全市县区的比例也是 1/3,重点县与非重点县之间的贫困程度相差不大，菏泽是贫困县份较为集中的地区。
4.1.2“两区”扶贫任务较重
菏泽市是黄河滩区、故道区县份较为集中的地区，受地域条件的影响，滩区群众长期处于贫困状态。黄河自 1194 年河南阳武决口，夺淮入海，流经东明、曹县、单县。至 1855年河南兰考铜瓦厢决口，改道流经目前菏泽市的东明、牡丹区、鄄城、郓城。黄河下游滩区包括黄河故道滩区和正在运用的黄河滩区，2010 年，全市“两区”乡镇 34 个（滩区 16个，故道区 22 个，其中：东明县刘楼镇、城关镇、沙沃乡、三春集镇 4 乡镇即是滩区又是故道区乡镇），1240 个村民委员会，180.9 万人。
（1）“两区”存在特殊的贫困原因。黄河滩区贫困原因除了和其他地方一样外，还有特殊的地理历史原因。一是农民缺少财富积累。历次洪水泛滥，滩区群众的家产一次次被洪水吞噬，积蓄普遍微薄。现在，居住在滩区的群众为了居住安全，大多采用自己建设“避水台”或村庄集体建设“大村台”,在高台上修筑房屋。建房需取土筑台，为修筑避水台，村民需要从滩内取土（一般垫一个房屋的地基得挖 6 亩地的土），这种房屋建设方式存在投资大、使用周期短的问题，造成了“三年攒钱、三年筑台、三年建房、三年还债”的现象，有的农户甚至陷入“建了拆、拆了建”的窘境，有的农民一辈子为房子努力，积蓄少，用于发展的财力很少。二是致富渠道少。目前，滩区产业属单一农业结构，基本没有工业、服务业。农作物以小麦种植为主，其次有玉米、大豆、花生、棉花等，是典型的一麦一秋模式。农民收入主要来源于农业种植和外出打工，收入渠道狭窄。特别是“地上悬河”的特殊地理环境，导致滩区大面积盐碱和沙化，地下水质差，很多农田“守着黄河浇不上黄河水”,许多高效农业项目难以发展，进一步制约了当地群众脱贫致富的步伐。三是基础设施差。由于滩区特殊的地理环境，存在洪水潜在危险，国家涉农特别是基础设施项目一般不在滩区安排，农田水利、教育、医疗卫生等基础设施不配套，服务功能差。再加上由于工业项目几乎不可能在滩区上马，滩区很多县乡财力十分困难，缺少基础设施建设的配套资金。这样就导致滩区水利、交通、能源、教育、卫生等基础设施严重滞后。
（2）“两区”扶贫任务较重。通过统计表可以看出，“两区”乡镇数占全市乡镇数的1/5,低收入人口却占全市同类人口的 35.19%.据调查，“两区”村农民人均纯收入约在3000 元左右。尤其是黄河滩区农民人均纯收入 2100 元以下的村有 164 个，约 14 万人。1500元以下的村还有 128 个，近 11 万人。“两区”是菏泽市扶贫工作的重点区域，也算得上是山东省乃至全国的重点贫困区。
4.1.3 扶贫工作成果不牢固
菏泽市扶贫工作取得了一定成果，但是有一部分扶贫对象还处在刚刚摆脱贫困的阶段，很容易再度返贫。
（1）相对贫困压力大。在改革开放政策的推动下，菏泽市经济得到快速增长，但由于历史、地理等方面的原因，整体上仍相对落后。与其他地区，特别是与东部沿海发达地区相比，在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。全省的经济越发展，菏泽就越相对贫困，农村贫困人口的数量就相对越多，贫困发生率就越高。如 2016 年，山东省扶贫标准将达到 4600 元，在这一标准下，菏泽市的扶贫对象数量还会增加。
（2）易返贫人口数量大。截至 2010 年年底，全市农村人均纯收入在 2100 元以下的有 120 多万人，占全市农村人口近 16%.这部分人虽然解决了温饱，但一遇天灾人祸、治病就医、婚丧嫁娶、子女上学等，会再度陷入贫困。因病致贫、因病返贫的现象较多。看病贵的现象在农村也有一定程度显现，新型农村合作医疗报销比例在 40%-60%,农民一旦得了大病，一方面失去了劳动能力，一方面缺少财富积累，刚刚脱离贫困的农户极容易返贫。
（3）低收入人口稳定增加收入困难。政策支持、农产品价格回升、粮食增产及务工收入增加是当前农民增收的主要因素，可这些因素有的不会一直发挥作用，如农产品价格今后不会有大的上升，粮食增长也趋于平缓，这些因素一旦失去作用，一时再没有新的收入增长点，农民的增收能力将趋缓。2010 年，菏泽市农民人均纯收入为 5812 元（全国 5919元，山东省 6990 元），比全国低 107 元、比山东省低 1178 元。调查发现人均纯收入在1500-3000 元之间的低收入人口要想增加收入非常困难，这些人收入来源主要是农作物种植，效益很难提高，收入很难增加。按统计部门数字，农民人均占有耕地 1.6 亩，除去难以耕种的黄河滩区和故道区，人均占有量更少。菏泽市群众多是采取传统模式种植，麦茬棒或麦茬豆，经济作物种植少。以现在物价测算，扣除种植成本，麦茬棒或麦茬豆，亩收入均在 1200 左右。
4.1.4 扶贫工作的难度有一定程度的增加。
根据“边际效应”原理，随着扶贫进程的深入，容易脱贫的人群逐渐摆脱了贫困，越到最后，贫困人群的贫困程度越深，扶贫难度越大。并且随着经济社会的发展，农村贫困出现了新情况，农村发展不平衡问题凸现出来，农村劳动力的流失等等，农村扶贫工作的难度不断加大。
（1）扶贫对象发展能力低。根据调查统计分析，贫困人口在文化构成上，在人均纯收 1500 元以下的人口中，有 5%的为高中以上文化程度，23%的为初中文化程度，72%的为小学以下文化。在年龄结构上，中老年人占多数。在性别和体质结构看，无男劳动力家庭和老弱病残家庭占多数。对于这部分低收入群体来说，摆脱发展贫困比摆脱生存贫困更加困难，获取发展能力需要付出的代价变得越来越高。
（2）扶贫成本增加。菏泽的贫困人口呈点状分布，贫困人口分布不集中，每个村都有贫困户，每个村的贫困户都不多，这样就与西部山区的整体连片的扶贫情况有所区别。当前，产业扶贫是扶贫的主要渠道，产业发展需要集中的人力资源、物品资源。但是因为贫困人口不集中，只能开展一些规模较小的养殖业，规模不大，收益较低，抗风险能力较差。这样的产业扶贫失败的风险也很大，同时造成扶贫成本越来越高。
（3）扶贫出现新问题。一是农村劳动力流失。随着城镇化、工业化进程的加快，农村青壮年劳动力持续向外流动，农村出现了“空心化”现象，并且这种现象很普遍。二是菏泽市农村“未富先老”问题开始显现。菏泽市作为经济欠发达地区，2013 年，全市城镇居民人均可支配收入和农村人均纯收入分别为全省平均水平的 75.1%、87.7%,菏泽市 65岁及以上老年人口比重高于全省平均水平 0.05 个百分点，菏泽市 65 岁及以上老年人口占全省同年龄组老年人口总量的 8.6%[28].菏泽市农村人口大于城镇人口，再加上农村青年劳动力向城镇流动速度加快，农村老年人口占农村总人口的比例远远高于城镇，农村“未富先老”问题更为严峻。未富先老的现象造成农村劳动力实际数量减少、负担加重。三是贫困界定难度增加。目前，农民人均纯收入是衡量贫困户的唯一标准，但是目前计算农户收入的依据不充分。扶贫对象流动性加大，农户多数收入渠道无据可查、对外公开的收入易因本身需要而改变，农户“藏富”观念较强，准确界定人口纯收入，实行动态管理，精准扶贫非常困难。
