5 Z镇政府执行力不足的原因分析
导致Z镇执行力不足的原因是多方面的,是多种因素相互影响、相互作用最终由量变到质变的呈现,这些导致执行力不足的原因概括起来主要有以下几点
5.1部分政策缺乏可操作性和协调性
对于Z镇来说,上级部分政策本身存在一些问题,具体分析来说主要有以下两类:一是部分政策缺乏可操作性。研宄美外交政策执行的美国学者霍尔拍林(M. N. Halperin)发现“因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的,很容易引起人们的误解,从而导致政策执行的失败”。在Z镇,一些上级政策缺乏明晰性,措施方法也不明确,导致Z镇执行者对政策界定不清,政策执行时可以随意变通。还有一些政策只会喊口号,看起来都很有道理,但是由于过于笼统,没有明确的执行标准和条款,执行者们根本就无从下手,给执行也带来了很大的困难。还有一些政策的制定由于超越了Z镇执行者的能力范畴,导致政策执行不到位甚至无法执行,这些能力范畴,包括经济能力、技术能力等等,前文提到的农村环境整治配套无法到位的问题就是由于政策超越了Z镇能力范畴导致的。二是部分政策缺乏协调性。Z镇作为最低一级的政府要对接上面很多部门,上级的每个部门都是一个政策制定主体,都有自身要完成得目标,各个主体也都存在着自身独立的利益,加之没有完善政策制定和发布的协调机制,公共政策相互制约、相互矛盾和抵触的现象时有发生,使得作为执行主体的Z镇政府左右为难、无所适从,严重限制了 Z镇政府执行力的提高,前文上级给予Z镇土地与招商的政策相互矛盾和制约就是政策缺乏协调性的体现。
5.2执行主体自利性的驱使
理论上说任何政府都应该是代表着公共利益,始终保持着公共性的组织,其使命和任务就是保证公共利益最大化。但是,在现实的行政实践中,完全将政府看成是具有特殊道德要求一心为公的“公共人”却又明显不够真实和全面,因为这无法解释政府及其工作人员在现实中所具备的一些追求自身利益的心态和行为。由此国外学者提出了把经济领域的“经济人”概念引入到行政领域来解释政府的行为,认为政府及其工作人员不可能超然于自身的利益之外,他们也像市场中的“经济人” 一样最求利益最大化,对利益的强烈追求甚至是政府及其工作人员的主要动因。丹尼斯? C?穆勒就认为"毫无疑问,假若把权力授予一群称之为代表的人,如果可能的话,他们会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身利益,而不是谋求社会利益”。②目前,国内学者也越来越多的坚持政府拥有经济人的特性,他们认为政府及其工作人员即使在谋求公共利益要求的前提下任然会出现追求自身利益的现象。我国学者丁煌就提出了 "理性逐利人”这一假设,他认为人无论出于什么地位,本性都是相同的,都是以理性追求个人利益和使个人满足度得到最大化为最基本的动机。③但是,不可否认这些假设也有一定片面性,因为几乎否定了政府及其工作人员能有效的谋求公共利益的特性。所以将政府完全看成是利己或利他的都是不能客观反映现实情况的。但是政府在实践过程中确实又存在着“经济人”和“理性逐利人”的一些特征,我们应该注意政府自利性的一面。如果政府过于追求自身利益,就会出现违背公共利益的行为。
Z镇政府的自利性主要体现在两个方面:一是Z镇政府自身的自利性。随着经济制度和体制的不断创新,乡镇的职能逐渐扩大,拥有了更多的主动权和灵活性,Z镇政府成为.了当地的公共管理和利益调控的主体。因此Z镇’政府在执行上级行政任务时拥有了较多的自由、主动和灵活性,他们既要贯彻执行上级政策又要努力不损害自身利益,这样就会出现Z镇政府在执行政策过程中出于对自身利益的考虑对原政策进行加工过滤,致使在执行上级政策时出现偏差、走样和失真,导致执行力低效。二是Z镇官员自身的自利性。作为执行政策的Z镇官员也具有“经济人”的特性,他们也会追求更多的利益,他们既想要追求上级目标的实现,又由于自利性的驱使想满足自身利益,进而可能会以合理合法的追求公共利益为理由来谋求升迁嘉奖甚至经济利益等自身利益,个别还会出现寻租腐败的现象。在实际工作中,上文所提到的一些Z镇领导干部热衷于对能出政绩的选择性执行和能出形象的短期性执行等行为都是由于自身自利性的动机造成。所以,Z镇政府及其官员自利性的千扰是Z镇执行力问题出现的一个重要原因。
5. 3执行主体素质有待提高
要执行好上级政策,执行主体必须具备一定的素质。首先,执行主体必须要拥有一定的知识基础,如与政策相关的专业知识、公共管理知识以及长期积累的执行经验等,这些知识能够让执行主体快速的掌握和理解行政任务,是执行主体能够高效完成行政任务的基础条件。其次,执行主体也必须具备政策执行所需要的领导能力、协调能力、组织能力、沟通能力、决策能力以及良好的职业道德和执行态度等。这些能力能够保障执行主体在执行政策过程中遇到困难和矛盾时可以快速的处理和解决,保证政策执行的效果。由此可见,乡镇执行主体自身的素质在很大程度上决定了乡镇执行力的高低。但是现在的Z镇政府执行主体整体素质不高、能力欠缺,普遍存在着文化素质不高、知识结构不合理、专业知识缺失、应变协调能力低下等现象。首先由于Z镇行政人员准入门槛较低,“领导关系户”、走后门者大有人在,而“乡镇职能的无节度膨胀和职能履行方式的非规范化,为乡镇政权人员编制的严重超标推波助澜,甚至公共性行政这一崇高职业仅仅成为编外人员的吃饭饭碗。” Z镇政府下属的村镇建设科室共有5个人,其中3人为镇现任领导或己退休领导的子女,这类人员的加入为Z镇执行主体素质不高、能力缺失提供了客观可能性。其次虽然近年来随着公务员的招录使得更多高素质人才落户Z镇工作,Z镇行政人员素质在不断提高,但是现在Z镇政府领导班子和中层干部大多数都是上世纪80、9?年代进入政府工作的,很多都没有经过系统和专业性教育培训,大多数人第一学历都是大专或以下,Z镇领导班子13人中仅有3人第一学历是大学,其他干部即使后来都通过各种方式取得了大学学历,但理论知识置乏、思想观念落后、学习能力欠缺己成为不真的事实,仅仅依靠自身本能的意识,很难形成科学地执行政策所必要的系统理念以及自觉接受民主监督的法治意识等,这就将Z镇政府执行主体素质不高变成了现实性。
5. 4财政来源不足
从1994年开始实施分税制财政的体制以来,乡镇政府的财政就开始捉肩见时。分税制体制中,中央政府往往把数额大、征收易、增长快的增值税(中央分层75%,地方分层25%)、消费税和央企所得税等纳入到中央财政收入,而把地方企业所得税、耕地占用税、土地增值税、房产税、农业特产税、印花税等杂散、数额较小、不易征收的税收纳入到地方财政收入,这些税收受乡镇自身经济发展的影响整体收入水平都不高。分税制的本质就是“各级政府在财政主体本位利益激励下,将各种好处尽量上收到自己的盘子之中” ?。
因此省、市、县各级地方政府为了使自身的财政收入得到保障,也不断通过制度设计等手段,将较高税收收入的税种大比例纳入自身范畴。由此我国的财政收入就表现出随着行政层级向上逐步集中的趋势,而处于最低层级的Z镇政府的财政税收收入经过中央、省、市、县逐个分层后便寥寥无几了。另外,虽然中央财政对地方的政策专项资金投入逐步加大,但由于各级地方政府在财政拨付环节中存在着层层截留和挪用,等到拨付到Z镇财政时“路损"已非常“严重”。加之近年来税费改革取消了农业税等税种,Z镇财政收入渠道越发狭窄,伴随着Z镇大力发展工业经济,征地拆迁等又需要大量的财力花费,致使财力资源严重不足。由于财政的困境,Z镇政府不得不控制和压缩公共支出,导致政策无法全面有效落实,这也是导致Z镇出现象征性执行、选择性执行甚至无法执行等现象的一个重要原因,严重影响了 Z镇政府的执行力。
5.5执行成本偏高
Z镇政府在执行政策或行政任务时,有时需要很高的行政成本,Z镇执行成本偏高具体有以下两个方面:
5.5.1繁多的接待任务导致行政成本增加
乡镇政府在执行工作时,很多时候省、市、县相关部门会组织人员到乡镇检查指导监督有关政策的落实,乡镇则要负责接待任务,而且接待的次数是相当多的,从政策执行的初期的指导、中期的检查到后期的考核一般都要经历很多次这样的工作,检查组少则几人、多则十几人,这些人员的交通食宿就是一笔不小的开支。Z镇也不例外,每到年底各项工作考核之前,短短一个月内就要有几十次的接待工作。另外,交流学习经验也会带来行政成本,同一地区内必然有政策落实得好、目标完成得好的乡镇,为了能够借鉴好的经验,往往会由上级主管部门或科室牵头,组织其他乡镇负责人到做得好的乡镇进行参观交流、学习观摩,这笔费用大部分也是由乡镇承担。上级有关科室由于经费有限,甚至直接把每月召集各乡镇负责人例会的工作直接放到各个乡镇开展,这些活动增加了乡镇负担。Z镇大多数工作都走在全市前列,因此很多的这种经验交流的活动都会放在Z镇开展,例如环境整治、司法综治、财政工作等,还有各镇招商引资工作情况的例会也会不定时的放在Z镇开展。最后Z镇政府还要接待很多非政府组织的调研考察工作,例如科研机构、大专院校以及各类投资企业等。最近中央出台了多项政策严禁公款大吃大喝,才稍微减轻了乡镇的行政成本。
5.5.2个别政策或行政任务费用过大
随着经济社会的快速发展‘,发展当中也出现了很多社会问题。在农村地区,这一现象也十分突出,大量的上访人员影响到了社会的稳定。现在,维稳工作己经成为乡镇工作考核中的一个非常重要的指标,有些地方甚至和计划生育一道成为了 “一票否决”的内容。
乡镇政府不得不花费大量的精力来执行上级有关信访和维稳的政策,但是由于相关制度不够明晰、措施不够完善,乡镇政府能釆取的工作方法非常有限,大多只能依靠劝说、沟通、栏截、陪同、赔偿或补偿等方式来完成,维稳工作的执行成本想当之高。在Z镇,每年的维稳经费就高达上百万元。随着城镇化建设的加快,乡镇政府特别是城区、城郊周围的乡镇都面临着一个艰巨的工作任务一一拆迁。拆迁工作不仅工作量大也是乡镇政府行政费用支出的一个重要口径,按照常理拆迁费用应该由县级财政承担,但是由于县级财政吃紧,资金往往不能按时拨付到位,先期的一些费用就由乡镇垫付,而乡镇的财力也非常有限,拖延农民的拆迁款又很可能照成上访问题,只能通过借贷的方式来解决,其间的一些费用最后还是由乡镇承担。另外乡镇由于自身发展经济造成的拆迁,费用则全部由乡镇自身承担。Z镇去年承担了一项土地置换工作,将一个企业由市区置换到镇工业园区,涉及到拆迁80多户,全部花费将近一个亿,费用由上级政府和Z镇共同承担,另外Z镇还为该企业配套了道路等基础设施。企业正式运营后的税收也只有很少一部分能够分层给Z镇,而Z镇必须承担拆迁费用以及银行不菲的利息。
5. 6执行机制不健全
执行机制是指“执行政策时所遵守的规范,它是由一系列程序与规则构成的”?,完善的执行机制是对执行主体激励和约束、执行工作顺利幵展的重要保障。但是当前Z镇执行中的监督机制、激励机制、问责机制都还很不健全,这些机制的不足也是导致Z镇执行力问题形成的一个重要原因。
5.6.1监督机制还很不完善
一是监督主体乏力。首先Z镇政府人大的监督基本处于缺失状态,人大的主要领导都是由Z镇领导干部担任,人大代表中相当一部分也是由Z镇部门干部所兼任,这些人大代表很难实现“自我监督”;其次Z镇监察、纪检等专门监督部门的人事关系、福利待遇、办公经费都来源于Z镇政府,其监督的公正性也必然大打折扣;再次作为重要监督主体的人民群众由于政务信息的公开度及监督渠道有限,往往也很难对Z镇的执行行为进行实质性的监督。最后,新闻媒体的监督力量虽然在近些年开始显现,但是监督的范围还很难延伸到乡镇和农村,很多信息也被乡镇政府及相应部门所封锁,新闻媒体对乡镇的监督作用还很薄弱。二是监督形式过于单一。目前上级政府对Z镇的监督形式主要以交材料、听汇报为主,“务虚”的成分太多,“务实”的太少,即使偶尔有通过实地考察等方式进行监督,也会提前告知Z镇,Z镇往往会提前做好准备,监督效果自然不会很理想。
5.6.2激励机制还不够合理
一般而言,行政人员执行能力的发挥和积极性的提升与受激励程度成正相关。所以,‘ 要保证Z镇行政人员的执行能力有充足的发挥,’就必须要有完备的激励机制。但就目前而言,Z镇政府的激励机制还很死板,几乎对所有人员都采用相同的激励方式,缺乏针对性和灵活性。由于受传统激励机制的影响,Z镇政府也缺乏对激励机制的创新,对不同需求的执行主体也缺乏相对应的激励,Z镇的激励方式主要还是以职位晋升为主,由于晋升职位的稀缺极大的抑制了很多行政人员工作的积极性,激励反而变成了抑制,有些行政人员即使有一定的能力也赖于去施展。Z镇现行的激励机制只能导致激励效果不尽人意,难以调动执行人员的最大潜力。
5.6.3责任追宄机制有所缺失
建立完善的责任追究机制是保障行政人员能够有效完成执行任务的关键。但是现阶段Z镇的责任追究机制往往存在着缺位现象,难以真正落实。长久以来,面对执行人员的失责,Z镇问责主体由于碍于脸面或出于“保护下属"的思想,存在着只批评不问责、只问责单位不问责个人或者象征性问责等现象,例如在“防违控违”工作中Z镇某村存在明显失职行为,按照Z镇和村签订的责任书,支部书记和村长是要被问责的,Z镇分管领导也要承担相应的责任,但最后Z镇只是对该村年初上缴的保证金予以扣除,减少了该村年终的奖项,没有对村主要负责人和镇分管领导作出任何处理。这不但不能规范和制约具体责任人的失责行为,还在某种程度上助长了Z镇政府组织中不负责任的风气,对Z镇政府的执行力产生很坏的影响。
5.7执行中强势群体的干扰
强势群体主要是指社会中有一定社会影响力、较好的经济收入、较高的威信或受到比较高等教育的社会群体。由于历史原因以及改革开放以来市场经济的不断发展,当前Z镇农村地区存在着一些这样的强势群体,例如家族、乡村能人,经济大户和村、组干部等。
Z镇政府在执行过程当中如果能得到强势群体的积极响应,将会极大地推动执行工作的开展,起到“事半功倍”的功效。因为这些群体在某个区域往往拥有较高的社会地位具有很强的关系网,通过他们的呼吁和支持,能更容易得到群众的理解和信任。一些Z镇企业家拥有很强的经济资源,有些较大企业的纳税总额对Z镇财政贡献比例非常高,他们的发展壮大也在一定程度上缓解了 Z镇财力不足的困扰。但是这些群体对Z镇政府的执行也未必都是积极的影响,也可能出现消极影响。强势群体也有着自己的利益追求,一旦Z镇政府的执行触犯了他们的利益,就会招到强力的抵制或直接对抗,甚至会组织某一群体或煽动群众共同参与抵制,与Z镇政府“讨价还价”,Z镇政府迫于这些群体的社舍影响力和经济能力往往不得不妥协退让。基于此,这些群体在一些特定执行活动中很可能就会掌控"话语权”,影响到Z镇政府的行为走向。有这样一个事例,Z镇当地的一家民营企业是纳税大户,选中了Z镇工业集中区几百亩土地欲进行企业扩建,Z镇政府在和与其谈判地价时一降再降,最后陷入僵局。然而上级政府迫于该民营企业的压力,出面协调这桩谈判,最终Z镇不得不同意以成本价出售该地块,并且还要承担水、电、道路等配套设施的费用,不仅没能为自身公共财政增加收入,还得为该企业投入很多配套费用。不难发现,强势群体对在Z镇政府执行中的干扰会使得Z镇政府执行的价值取向发生偏差,造成Z镇政府违背了公共利益,执行力被大打折扣,这也是造成执行出现偏差和执行困难的重要原因。
5. 8执行对象受教育程度偏低
随着城镇化的快速发展,Z镇大多数高素质人才都迁移到城市生活或工作。留在乡镇工作生活的农民普遍受教育程度都不高,文盲等群体仍然然存在,他们的思想也相对比较保守,短时间内很难转变。农民群众的受教育程度偏低是造成执行对象认知力有限的根本原因。
