第四章涉法涉诉信访问题的解决对策
涉法涉诉信访工作改革势在必行、刻不容缓，它不仅是解决信访问题的现实需要，更是社会主义法治国家建设的大势所趋。本人认为，要扭转涉法涉诉信访高发态势，解决涉法涉诉信访在信访终结、信访救助、应对处理等方面的问题，实现涉法涉诉信访问题在法治轨道内得到有效解决、涉法涉诉信访形势根本好转的目的，应做好以下工作：
4.1中央解决涉法涉诉信访问题的举措
党的十八大明确提出，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，完善信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。2013年，全国政法工作会议明确把涉法涉诉信访工作改革作为政法工作四项重大改革之一，提出把涉法涉诉信访纳入法治化轨道处理的思路，中央政法委确定包括甘肃在内的14个省份为试点地区先行开展改革工作。党的十八届三中全会在《中共中央全面深化改革的若干重大问题的决定》中再次明确了涉法涉诉信访工作改革。2014年3月，中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。改革的核心是改革涉法涉诉信访工作体制，坚持诉访分离，依法处理涉法涉诉信访问题，具体而言就是改变集中交办、行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序进行处理，依法保障合法权益，依法维护公正结论，依法纠正错误裁决，保护合法信访，制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉罢访，实现维护人民群众合法权益和维护司法权威的统一。
4.1,1抓好入口、办理、出口三环节，实现诉访分离
1.入口环节坚持依法导入
坚持诉访分离，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级党委、人大、政府、政协信访部门对到本部门上访反映涉法涉诉问题的群众，引导到政法机关反映问题；对收到的群众涉法涉诉信件，转同级政法机关依法处理。对涉法涉诉来信、来访中法律程序已穷尽，经中央、省级政法机关依法终结的信访事项，不再转办或交办。
需特别强调的是，对涉法涉诉信访，各级领导不应对案件定性和实体处理作出批示或表态，而是交由政法机关独立负责地依法处理。
2.办理环节坚持依法处理
政法机关对涉法涉诉信访事项，及时予以审查S别。对于在法律程序范畴内的，继续依法按程序公正办结。对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应程序办理。对经复议、复核、审理，确属错案、瑕庇案的，依法纠正错误、补正瑕痂；属于国家赔偿范围的，应当启动国家赔偿程序。对经复议、复核、审理，未发现错误的，依法维持原裁决并及时告知当事人。对于已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，做好不予受理的解释说明工作；对于不服公安、司法行政机关依法作出的行政复议决定，可以引导向人民法院提起行政诉讼。对己穷尽法律程序的案件，除有新的事实和证据外，依法不再启动复查程序，做好对信访人的解释、疏导工作。
3.出口环节坚持有序退出
中央、省级政法机关对己穷尽法律程序的案件，依法及时作出终结结论。对反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查等方式，并经省级以上政法机关审核，认定其反映的问题己得到公正处理的，除有新的事实和证据外，依法不再启动复查程序。各级党政机关及基层组织要尊重政法机关依法作出的法律结论，对终结案件不再统计、交办、通报、考核，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。对己穷尽法律程序、依法终结的涉法涉诉信访案件，政法机关及时通报综治部门和信访联席办，由其协调有关部门及基层组织落实教育帮扶、矛盾化解等工作措施，实现责任主体的转移，确保终结案件有序退出。
4.1.2创新工作机制，多元化多角度化解信访难题
1.多形式开展信访工作
建立信访风险评估预防机制，将各类案件纳入信访风险全程评估，进行风险等级评定，对存在社会不稳定因素、易引发群体性事件或极端事件、公众和媒体关注度高的案件，列为重点案件进行社会稳定风险评估分析和预测，及早纳入视野，及早开展工作，最大限度降低信访风险；建立"案访比"考核体系，取消以集中交办案件化解率为依据的考核体系，以受理案件数与发生信访案件数的比值作为评定案件质量的一项重要指标，纳入政法机关绩效考核之中，以此加强政法干警办理案件的信访责任意识。充分运用听证会、质证会等形式，并大力探索第三方参与化解涉法涉诉信访问题的新形式。
2.提高执法办案质量
进一步建立健全科学合理、规范有序的权力运行机制和执法质量管理体系，加强案件流程管理，进一步规范自由裁量权的行使，确保每一起案件的处理实体公正、程序公正、规范高效。完善网络舆情应对机制，提高政法干警网络舆情应对能力，及时应对涉法涉诉信访案件当事人网上炒作，确保迅速、高效、有序，进行正本清源和释法说理工作，力争舆情不发酵、不扩大，确保信访问题得到妥善处理。
3.严格执法责任追究
建立落实首办责任制、办案终身负责制和错案纠正责任制，切实提升执法司法公信力。健全案件质量评查制度，明确案件质量评查机构和人员、评查职责、启动案件质量评查工作的事由、评查方式以及对问题案件的分类处理程序，在对所有案件进行抽样评查的基础上，重点对涉法涉诉信访案件进行专项评查，对评查出的错案、瑕戒案及时予以纠正，并严格追究贵任，促进涉法涉诉信访问题的有效解决。
4. 2解决涉法涉诉信访问题的建议
本人认为，涉法涉诉信访改革势在必行，中央实行的涉法涉诉信访改革关切社会热点，回应社会难题。但要依法处理涉法涉诉信访问题，就要坚持法治规律，依照法律程序处理，取消涉法涉诉信访终结制度，让涉法涉诉信访案件在法律框架内处理。
4. 2. 1注重源头治理，有效预防和减少涉法涉诉信访问题
1.取消信访终结制度，建立和完善申诉、申请再审工作机制。
"案件终结结论必须由中央或省级政法部门经复核后以书面形式正式作出。
有权确认部门在作出终结结论前，必须对案件进行全面认真的复核，重点审查信访反映问题的解决情况，必要时进行调查核实，或召开听证会听取意见。符合案件终结标准的，按工作程序作出终结结论，必要时，提请审判委员会、检察委员会、部长（厅、局长）办公会等决策机构讨论后作出决定。"'可见，涉法涉诉信访终结制度在一定意义上可以说是"三审终审",即案件在历经三级法院"审理"后即告终结。因此，应探索改革审判制度。第一，将上诉审理方式全部改为开庭审理，取消书面审理，增加案件审理的透明度；第二，对申诉的层级和次数进行限制，从法律上约束申诉行为，减少和避免群众无休止的信访；第三，也是最重要的一点，就是实行三审终审制。在信访渠道内，最高院或省高院介入案件对案件进行复核终结，不如在诉讼程序上进行完善，探索建立三审终审制度，即由最高院或省高院分别对省高院或市中院二审审理后的上诉案件进行审理，最高院或省高院作出的判决或裁定为终审判决、裁定。三审终审制度的实行，将会大大提高司法权威和公信力，有效减少涉法涉诉信访。
2.加大法治宣传，培育人民群众的法治理念。
我国的涉法涉诉信访制度虽与法治的理念不符，但其在现阶段有其存在的必要性，无法取消。因此，我们只能加大法治宣传力度，培育广大群众的法律信仰，引导信访人走依法维权之路，逐步树立信"法"不信"访"的法治理念；培育群众敬畏法律之心，尊崇法律的权威，提高息诉服判意识。伯尔曼指出，"法律必须被信仰，否则，它将形同虚设"'.哲学家卢梭说："一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。"古希腊哲学家苏格拉底认为，法律神圣不可侵犯，每个公民必须遵守、服从法律的判决。中国几千年来重"人治"轻"法治",形成了老百姓信清官不信法律的文化传统。我国现仍处于建设法治国家的起步阶段，最为欠缺的仍是对规则的严格遵照执行，"在法治的初级阶段，我们更应当坚持形式法治，对实质法治的追求应当谨慎为之" 2.党的十八大把"法治"作为社会主义核心价值观的要素之一，其实就是要让法治成为一种全民信仰，成为社会文明进步的强大动力。目前我国已进入"六五"普法阶段，多年的普法实践，对提高群众法律素养、促进依法治国方略实施发挥了重要作用。深入开展普法宣传工作，拓宽普法教育内容，大力加强现代司法理念的宣传与普及工作；创新普法教育形式，采用广大群众易于接受的方式，用人民群众喜闻乐见的形式，将法律原则、法律条文形象化，大力推进法律进社区、进家庭，不断提高人民群众的法治意识和法律素质，不断提高人民群众依法维权意识和司法诉讼能力，引导广大人民群众依法保护自身权益。各级政法机关要利用各种媒体、宣传工具，利用典型案例，加大对申诉新程序、信访新规定的宣传力度，加大对违法上访情形及其处罚的宣传公幵，引导人民群众正确理解法律，理性对待纠纷，提高社会司法裁判终局意识，自觉接受司法机关依法做出的正确判决和裁判，促进息诉罢访，按照正确途径上访，减少和遏制违法信访。
3.规范执法行为，提升案件办理质量和效率。
英国哲学家培根曾说："一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽然触犯了法律，但也只是污染了水流，而不公正的裁判则毁坏法律，就好比污染了水源。"司法公正不是一个虚无漂维的东西，它通过一个个具体案件来实现。虽然，错案、瑕疵案等有问题的案件在全部案件中占比微乎其微，但万分之一的错案，对当事人来说就是百分之百的不公平。一个冤假错案给一个家庭带来的可能是灾难性的打击，造成的损害无可弥补，更会让当事方对公平正义失望、甚至绝望。一次不公正的执法、司法不仅给一个人、一个家庭、一个群体带来伤害，更为严重的是这些个案的负面效应会无限放大，引来更多人民群众对法律公正性的质疑、对执法司法的不信赖，进而降低执法司法公信力。坚持以维护公平正义为首要价值追求，以维护公民合法权益为根本任务，严格依照法定权限和程序履行职责、行使权力，确保案件办理达到法律效果、政治效果和社会效果的统一，确保人民群众在每个司法案件中感受到公平正义。规范执法司法行为，实现用制度管理人，用制度管事，确保案件每个程序、每个环节都有严格管理和监督，解决执法司法的随意性问题，切实把权力关进制度的笼子里，保证执法、司法活动都在规范有序的轨道内运行。深化执法司法公开，用制度保证当事人充分行使知情权、参与权、表达权、监督权，做到形式和实质两公开。形式公开包括依据、程序、流程、结果等的公开；实质公开主要是指对判决和处理结果进行充分的说理说明，即释法说理和判后答疑等。简单地说，就是"有话讲在当面，有理摆在明处",以"接地气"的语言和方式向当事人阐明为什么要这么处理，促使当事人息诉服判。改进工作作风，把群众对公平正义的期待作为执法办案目标追求，敬畏人民、敬畏法律、敬畏权力，如履薄冰地行使执法司法权，坚持依法平等、公正对待每一位群众的诉求，公平公正、一丝不苟地办好每一起案件。
4. 2. 2注重事中办理，有效化解涉法涉诉信访问题
1.加强执法监督，严格落实责任追究。
针对信访问题突出的部门、岗位和环节，强化对政法机关外部监督的作用，人大、党委、纪检等部门充分履行职责，加大监督力度，及时发现和纠正执法办案中存在的问题；加强人民群众、新闻媒体等载体的监督，形成工作合力。政法机关依法加大内部监督力度，促使执法办案中存在的问题依法及时得到解决，检察机关应当依法履行法律监督职能，督促有关办案机关依法及时纠正错误。坚持把责任追宄作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，健全执法过错的发现、启动、调查机制，坚持做到"三个必查":坚持执法过错必查，针对涉法涉诉信访中发现的执法问题，严格倒查执法办案中存在的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题，坚决处理利用执法权以案谋私、贪赃枉法、滥用职权、违法违规办案等行为。坚持信访责任必查，对于群众诉求不及时受理、不按期办结，造成案件积压的，对错误裁判拒不依法纠正的等行为，都依纪依法严肃追宄办案人员、信访工作人员和相关领导的责任。坚持信访突出问题必查，对于信访问题突出的政法机关，倒查主要领导及其班子成员，在队伍建设、执法管理等方面的失职渎职行为，通报批评，限期整改。各级政法机关始终做到警钟长鸣，广大干警做到敬畏法律、敬畏人民，自觉依法用权、秉公办事。
2.加大教育疏导，促进涉法涉诉信访问题化解。
信访是宪法赋予公民依法享有的权利，对于合法信访，应当予以保护。畅通信访渠道，主动适应形势的发展变化，进一步健全接访网络，积极创新方法手段，采取热线电话、网上信访、视频接访等办法，不仅能更好地服务群众，也能将上访人员吸附在当地。落实人权保障，在接访过程中，给予信访当事人充分的人格尊重和人文关怀，做到接待群众有一个好脸色，不冷硬横推；回复群众有一个好态度，不缺乏耐心；解决群众的合理诉求有紧迫感，不久拖不决；说话行文严谨，不违反常理和常识，避免因接待人员态度不好、说话不当、工作不力，导致信访人对政法机关和办案人员的不信任，把办信办访的过程变成宣传政策、普及法律、解决问题、理顺情绪的过程，使当事人正确理解法律规定，消除认识上的误区，接受依法公正处理结果，实现息诉罢访。解决合理诉求，引导信访人员依法理性表达诉求，对群众合理合法的诉求想方设法予以解决，对需要法律帮助的人员协调联系法律援助，对需要生活救助的问题协调联系社会救助。探索解决问题新举措，进一步发挥我们群众工作的优势，对合理诉求解决到位仍然坚持上访的上访"老户",动员各方力量，运用多种形式，开展情绪疏导、教育转化和矛盾化解工作。
3.规范司法救助，有效解决信访群众生活困难问题。
司法救助制度是司法为民的具体体现。合理规范的司法救助制度在很大程度上能积极有效地解决涉法涉诉信访难题。司法救助有法可依，才能保障资金到位。
对于司法救助资金的来源组成，适用范围，金额标准，申请、审批、发放、公示公开等程序均应由法律作明确规定。1因此，我们亟需完善司法救助立法体制，建立起程序规范、资金充盈、力量充实、工作到位的司法救助制度。
一是制定司法救助法律法规。目前，我国的司法救助制度多体现在党委政法委的有关文件中，未上升到法律层面，还没有一部关于刑事被害人救助和涉法涉诉信访救助等有关的法律法规。英国于1994年通过了《刑事被害损害补偿法》，并于1996年在英联邦生效。日本于1980年5月1日制定了《犯罪被害人等给付金支给法》，并于1981年1月1日起施行，第一个在亚洲建立了犯罪被害补偿制度。建议我国通过人大，尽快完善救助立法，制定全国性司法救助方面的法律法规，以立法的形式将司法救助制度化、法律化。对司法救助的原则、适用条件、资金来源、经济困难的认定标准，以及申请、审查和批准程序等作出相应规定，确保救助工作有法可依，有章可循。
二是设立司法救助资金。要实现司法救助的有效开展和有序运转，司法救助资金的筹措充盈是关键。国际上比较通行的救助基金来源是政府预算拨款、慈善募捐、服刑人员服刑期间的劳动所得、违法犯罪行为的罚没款收入等。目前，我国的司法救助资金来源于财政拨款，资金来源有限、数额有限。建议借鉴国外的经验，拓宽救助资金来源，进一步将司法救助资金纳入财政预算，以财政划拨方式设立专项资金。积极向社会募集资金，建立司法救助社会捐赠专用账户，大力加强司法救助事项宣传力度，增强群众对申请人情况的关注度，调动群众社会捐助的积极性，实现集社会之全力进行司法救助的救助机制。同时，制定出台救助资金管理办法，对救助资金的来源、管理、申请、追偿、监督等作出详尽规定。
