第四章 检察机关提起环境公益诉讼司法实践的完善
第一节 我国检察机关提起环境公益诉讼的合理性分析
尽管以检察机关为原告提出的环境公益诉讼案例屡见不鲜,且屡屡胜诉,然而,如前文所述,检察机关在提起环境公益诉讼时仍面临着不少障碍。为此,笔者认为应该从以下几方面加以完善,为检察机关提起环境公益诉讼提供更好的理论基础和实践保证。
一、检察机关提起环境公益诉讼的法理基础
修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这里所谓的“法律规定的机关”是否包括检察机关肖建国教授认为,中国语境下的“ ‘机关’概念比较宽泛,类型很多,包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等,需要对新民事诉讼法第55条规定的‘机关' 一词作目的性限缩解释,将’机关‘解释为人民检察院、行政机关”。①笔者对此观点表示赞同。现行《中华人民共和国宪法》第15条第3款规定,“国家依法禁止任何组织或个人扰乱社会经济秩序”;第12条第2款规定,“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财产”。
以上两条规定均以国家名义提出,而势必由具体的国家机关执行。《中华人民共和国宪法》第129条规定:“中华人民共和国检察机关是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第4条规定,“人民检察院行使检察权,保护社会主义全民所有的财产”。检察机关的职权可以细化为:审查批捕、审查起诉、民行检察、职务犯罪侦查等职责。这些职责的履行所保护的法益符合上述宪法的规定,也属于“公益”范畴,而环境公益诉讼是“公益诉讼”的下位概念,检察机关可以将提起环境公益诉讼作为其职权内容之一。笔者认为,法国法律规定的检察机关在民事诉讼中可以作为重要的当事人和德国的“公共利益代表人”制度值得我国借鉴,检察机关有责任、有义务对危害公共利益,尤其是危害环境公共利益的案件提起诉讼,这既是它的本职工作,也符合宪法法律的规定。
二、检察机关提起环境公益诉讼的必要性及可行性
当今,学界也对环境公益诉讼的主体有较多研究,目前,环境公益诉讼的主体除检察机关外主要有环保行政机关、社会组织和公民个人。当然从责任层面而言,上述三个对象都可以作为环境公益诉讼的主体,而且也有维护环境、保护环境的责任,尤其环保行政机关作为专业部门,对环保知识掌握较全面。但是,在科技发达的今天,基础知识可以通过学习弥补,作为检察机关也可以整合环保行政机关的资源弥补专业上的缺陷。社会团体是自愿组成的社会组织,地位不同于政府,社会影响广泛;公民个人提起环境公益诉讼在理论上更为灵活,但在具体实践中,社会团体和公民个人这两类主体时常无法取得相应的效果。究其原因,主要是社会团体是由个人自发组建而成,公民个人力量单薄,在环境公益诉讼中所涉及的问题往往较为复杂,面对的侵权主体往往是当地势力强大的企业或者政府机关,它们能发挥自身优势,充分调动行政资源以及其他社会力量,在诉讼过程中产生强大的阻力,这也就导致社会团体和公民个人在司法实践中往往处于劣势。另一方面上述三个诉讼主体的共同缺点在于诉讼资源有限,它们没有强大的诉讼队伍,也很难整合到充分的诉讼资源,很难达到环境诉讼的既定目标,无法使社会效果与法律效果相统一。
检察机关作为提起环境公益诉讼的必要性在于,能加强法律监督,有效解决行政手段的不足。我国现行的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对原告的起诉资格有着非常严格的规定,从而导致在现实生活中的许多环境公益诉讼的案件无人起诉,只有通过相关的环境行政部门解决,但是环境行政管理权力的范围与环境公益受到损害的现实情况并不是完全对等的。另外,我国的行政管理手段存在着其自身很大的弊端,主要表现在:地方保护主义和部门利益的追逐,影响行政管理的公正性,行政管理的职责界定不明确。因此,检察机关代表公益向法院提起诉讼,进入司法程序救济被损害的权利,是一种高效的保护公益、救济权利的方式,更有利于维护社会弱势群体尤其是环境权属于国家的环境污染受害方的利益。检察机关作为环境公益诉讼的原告主体,其可行性在于:(一)是有相关的法律依据。我国《宪法》第十二条规定:“国家保护社会主义的公共财产,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体财产”。作为代表国家公权力的机关,检察机关肩负着保护国家和社会利益的重任,其作为原告主体是可行的。
(二)是检察机关能优化诉讼资源,保障胜诉。在实践中,检察机关可以根据诉讼所需和自身的资源状况合理配置诉讼资源,以最大限度保证胜诉,从而维护环境公益。如“广州海珠区石棺岗河曾是一条清澈的小河,2007年9月以后,由于新中兴洗水厂的污染,小河突然变得黑臭逼人。2008年底,广州市海珠区检察院针对新中兴洗水厂污染环境以原告的身份起诉,诉讼请求是立即停止违法排放污水,并赔偿污水直接排放石权岗河所造成的环境影响经济损失。同年12月9日,法院判令被告立即停止侵权,并承担环境污染损失费11万佘元,本案受理费由被告承担。检察院表示赔偿款上交国库后,将专门用作石权岗河的环境治理。”在司法实践中,检察机关维护社会公平正义,树立了 “立检为公、执法为民”的良好社会形象,使得社会公众对检察机关印象良好。环境公益诉讼往往牵涉到地方经济利益,很有可能遭到来自地方势力的种种干扰甚至打击破坏,诉讼的正义性、胜诉性可能受到很大程度的影响,在这种情况下,始终维护社会公平正义的检察机关作为原告提起环境公益诉讼,能够最大限度地保证诉讼的顺利进行。
综上所述,如果赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格,就意味着检察机关有权利也有义务提起环境公益诉讼。作为法律的监督机关,检察机关提起环境公益诉讼就意味着它代表国家干预公益事务,利用自身的诉讼资源和经验提起诉讼,保护社会公众的合法权益。
三、检察机关作为原告主体的实践方式
检察机关作为环境公益诉讼公诉人参与诉讼,在国际上通常有两种方式:
(一)是以国家公诉人身份直接提起环境公益诉讼,此时检察机关直接代表公众提起环境公益诉讼。美国的约瑟夫萨克斯教授曾提出“环境公共财产论”和“环境公共委托论”,根据公共信托理论,为了合理支配和保护共有财产,共有人委托国家来管理。1、检察机关作为国家的法律监督部门,在发现违反环境法,破坏环境资源,损害公众环境利益的情况下,有权利、有义务提起环境公益诉讼。基于公共信托理论,国家是整个社会的管理者,而检察机关又是在国家的授权下以法律的正义对违法行为进行追究和制裁。环境损害行为是法律明令禁止的行为,检察机关有权对违反国家法律法规的行为进行起诉。2、检察机关作为国家的法律监督机关,环境损害行为的实施者在具体行为过程中如果没有遵守有关法律的规定,在法律遵守方面未尽到相应的义务,检察机关从监督者的角度出发也是可以提起诉讼,对其进行纠正。
(二)是检察机关不直接起诉,而是支持原告
起诉。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”在实践中,环境污染案件大都具有受害人多、受害结果严重、涉及利益复杂等特点,但对每个社会个体而言,其受环境污染的损失又是很难衡量、很难具体量化的。公民个人如果要起诉,首先要面临着人力、物力、财力的大量投入;其次,要又面临极大的败诉风险。而且中国人在传统思维上不喜欢诉讼。在多层因素下,势单力薄的个体在面临环境污染案件时往往选择退缩。
检察机关作为国家的法律监督机关,与势单力薄的公民个人、环境保护团体相比,无论在法律的应用还是诉讼技巧上都具有其得天独厚的优势。检察机关可以利用自身在调查取证、鉴定侦查、诉讼技巧等方面的优势,协助起诉的公民及环境保护团体完成一系列诉讼工作。这种形式也能鼓励更多的社会力量参与到环境公益诉讼中来,激起社会公众保护环境的热情。
第二节 明确检察机关提起环境公益诉讼的受案范围
环境公益诉讼案件范围极为广泛,赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格是否意味着所有的环境案件都由检察机关起诉答案是否定的!因为如此规定既不现实也不合理。首先,检察机关尤其是经济较为发达地区的基层检察机关,每年所办理的案件较多,如果所有的环境公益诉讼案件均由检察机关提起诉讼势必给检察机关带来严重负担。其次,纵观发达国家环境公益诉讼发展趋势,越来越多国家倾向于向公民个人、环保团体授权,由他们提起环境公益诉讼。若规定环境公益诉讼案件均由检察机关提起诉讼,不仅违背了国际发展趋势,也侵犯和剥夺了普通公民的诉权。有鉴于此,必须探讨检察机关提起环境公益诉讼的范围。
一、应当受理的案件类型
笔者研究认为只有涉及国家和社会公共利益受损的案件时,法律才赋予检察机关提起公益诉讼。这些案件概括起来主要有:“(一)情节较为严重的环境公共利益受损案件;(二)涉及多数人的环境公共利益受损案件。” 笔者认为,第一类案件大致可以分为:破坏自然资源,影响人类生存和可持续发展的案件;污染环境,危害人民群众生命财产安全的案件;违法出让、转让国有自然资源、能源案件。而检察机关对此类案件提起诉讼具有义不容辞的责任和得天独厚的优势。
首先,此类案件是检察机关反贪污、反渎职部门近年来主要查处的对象,对此类案件的严肃查处也体现了国家严厉打击的态度。其次,反贪污、反渎职部门之间容易形成侦查合力,侦破案件,而检察院的起诉部门与自行侦查部门也能较好的沟通,为案件起诉打下坚实基础。上述第二种类型在社会实践中,经常发现环境公益受损,相关权利主体无法明确或难以界定,以及相关权利主体因种种因素无法提起环境公益诉讼。那么,检察机关在国家法律允许、直接受害人明确示意的前提下,可以就直接造成多个人利益受损的环境公益案件提起环境公益诉讼。这也是检察机关执法为民、司法公正的体现。
二、不应受理的案件类型
为了保证检察机关正确履行环境公益诉讼的原告职责,有些情形不应列入检察机关受案范围:如环境行政公益诉讼中,政府及其环境行政部门的行政不作为行为,在检察机关决定起诉前已经正确履行环境监管、维护职责的情形。又如环境民事公益诉讼中,对于尚未造成或者有可能造成环境损害的环境违法行为,行为人在检察机关决定起诉前已停止了环境违法行为或采取了足以消除环境受害危险的措施。这两种类型的案件检察机关不必受理,这也更有利于节约司法资源。
第三节 检察机关提起环境公益诉讼的诉讼费设想
一、国外的经验借鉴
一些发达国家的诉讼费用收取值得我们借鉴。如在德国和英国,为保障当事人行使诉权,将律师费用作为诉讼费用的内容,以解除贫困的当事人在权利受到侵害或发生争议时因经济的原因而在运用司法制度上畏缩不前,同时,又促使当事人在起诉前,能够全面客观评价自己的案件,审慎地行使诉权。在美国的司法实践中,政府每年要对环境公益诉讼提供巨额财政补贴,美国的法院在审理此类案件也是采取低廉的司法收费制度,同时,美国法律还规定律师费用由双方当事人分别负担,一般不纳入诉讼费用,以激励民众运用司法机制维护权益,并培育了美国的诉讼文化。这些国家的经验做法绝对值得我们借鉴,尤其是对检察机关提起环境公益诉讼具有较好的导向意义。借鉴这些经验,能使检察机关在面临环境公益诉讼时不需考虑将支付巨额诉讼费用而裹足不前。
二、检察机关环境公益诉讼费用的制度优化
笔者认为,检察机关提起环境民事公益诉讼,目的是通过诉讼履行保护国家和社会公共利益之职责,民事公益诉讼制度的设计应当激励使用该制度的检察机关依法履行职责,而不是为其设置诉讼费用门槛以抑制其对该制度的使用。对检察机关提起的环境民事公益诉讼案件的诉讼费用,应该采取区别于一般民事案件诉讼费用收取的办法。这样才不至于抑制检察机关提起环境公益诉讼的激情。因此,对于检察机关提起的环境公益诉讼案件时应当借鉴美国的经验,采取不收取费用或者以按件收取的标准象征性收费。
在具体实践中,对检察机关为提起和进行环境民事公益诉讼所支付的检测、化验、鉴定、评估等实际费用,在被告方败诉的情况下,应适用我国现行的诉讼费用由败诉方负担的原则,即诉讼费用应由被告全部承担。釆用这种方式的理由,(一)是因为败诉者承担诉讼费用是世界各国民事诉讼法的惯例。“德国学界提出了权利既存的观念和抑制滥诉的政策目的。权利既存观念意味着,在进入诉讼之前,当事人的权利与义务都是既定的,既然国家禁止自力救济,就有必要在通过诉讼分清是非后命令侵权人对原告方因诉讼而付出的费用提供补偿,以防止其权利实际上降低价值或遭到侵蚀。而抑制滥诉则意味着如果侵权人滥用诉权,对其课以赔偿对方在诉讼中的费用损失这一责任完全正当。” (二)是因为被告对环境的加害行为不仅造成了环境损害的结果,也导致了相应的环境民事公益诉讼及相应诉讼费用的发生,即环境民事公益诉讼的进行及其相应的费用是被告对环境的加害行为而衍化的结果。因此,由被告自己承担其加害行为所延伸和衍生出的诉讼费用理所当然。在司法实践中,如遇到检察机关败诉的情况,以上费用就必须由检察机关承担,而检察机关除了国家财政拨款外没有其它财政收入渠道,遇到这种情形,建议由国库负担诉讼费用。理由是:在环境公益诉讼中,检察机关代表国家行使民事诉讼,履行维护社会公益的神圣职责,由此产生的费用,由国家财政负责补贴是合情合理的。此外,从国际社会司法实践的发展趋势看,可以探索建立环境保护基金,该基金的资金主要来源于对侵害环境者的罚款。成立这项基金体现了对环境违法者的惩处,表明了国家的环境保护的决心和重视程度。基金成立后也能在一定程度上保证环境公益诉讼的费用支出,在客观上减轻国家的财政负担。同时还应以司法为民的精神为指导,确立受害人损害赔偿优先原则,规定对环境受害人的损害赔偿优先于环境公益诉讼的民事罚款。
