题目：设置行政诉讼简易程序的具体尝试
目 录
摘要（详见正文）
关键词
前言
一、现行行政诉讼设置普通程序的历史背景和弊端
（一）现行行政诉讼制度设置普通程序的历史背景
（二）现行行政诉讼制度全部采用合议制的弊端
二、设置行政诉讼建议审程序的必要性
（一）行政诉讼增设简易程序符合司法改革的需要
（二）行政诉讼增设简易程序是我国行政审判实践即合理配置司法资源的需要
（三）行政诉讼增设简易程序有民事、刑事简易审成功经验和司法实践为基础
三、设置行政诉讼简易程序的具体尝试
（一）独任制的简易程序的设立
（二）设置普通简易程序
（三）设立诉辩和解程序
四、设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题
（一）关于简易程序向普通程序的及时转换
（二）送达方式的简化设置
（三）案卷制作和装订的简编
参考文献
以下是正文
摘要:随着诉讼成为社会解决纠纷的最重要途径,大量的民事、行政诉讼涌入法院。民事诉讼因为有了诉讼简易审程序,通过繁简分流,既节约了诉讼资源又大大提高了解决纠纷的效率。那么,行政诉讼是否也有必要适用简易程序,适用如何的简易程序?作为工作在基层法院从事行政审判一线工作十余年的审判人员,笔者剖析现行行政诉讼普通程序产生的问题入手,阐述了行政诉讼设立简易程序的必要性和可行性,并对国外以及我国台湾地区行政诉讼简易程序进行了分析,设计了适合我国行政案件特点的多元化简易程序体系:即、诉前和解、独任制简易程序和普通程序简易审。以期更有利于解决行政争议的公正性和高效率。
关键词:必要性、多元化、简易程序、诉辩和解程序
前言
“公证与效力”是设计任何一种法律制度都必须遵循的基本原则,亦已日益 成为现代诉讼程序所追求的最大价值目标。一套方便、公证、合理的诉讼程序是确保司法公正、提高诉讼效率的关键,“简易程序”为此重大价值的实现提供了一套可靠有效的诉讼方式,并已经在我国的刑事诉讼和民事诉讼中得到了很好的体现。
我国的行政诉讼制度是在民事诉讼制度中孕育发展起来的,《中华人民共和国行政诉讼法》公布实施十多年来,在其“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”的原则指导下,行政案件数量的大幅度增长,越来越多的行政相对人、相关人通过行政诉讼维护了自己的合法权益,越来越多的行政机关通过经历行政诉讼完善了行政执法程序和依法行使行政职权。这都说明了行政审判在我国“依法治国”的方针政策里的重要性。《行政诉讼法》在立法之初,对行政诉讼规定了行政案件适用普通程序,在行政诉讼开始之初,确实发挥了巨大的作用,但随着形势的发展,任何行政诉讼案件不分繁简,一律 适用普通程序,已不能适用现代诉讼的需要,构建简易程序已经成为行政诉讼审判方式改革的首要工作,笔者作为一名第一任且目前仍从事行政审判工作的基层法官,将从现行行政诉讼设置普通程序的历史背景和弊端,设置行政诉讼简易审程序的必要性,设置行政诉讼简易程序的具体尝试,设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题四个方面阐述自己的观点。
一、现行行政诉讼设置普通程序的历史背景和弊端
(一)、现行行政诉讼制度设置普通程序的历史背景
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件实行合议制”,第四十六条规定“人民法院审理行政案件,由审判员组成合议庭,或者由审判员,陪审员组成合议庭,合议庭的成员,应当是三人以上的单数。”这一规定表明我国现行行政诉讼制度实行的以合议制为原则的普通程序。我国现行行政诉讼制度之所以实行以合议制为原则的普通程序主要基于以下历史背景:
首先,以法治为核心的宪政是行政诉讼制度建立和发展的首要因素。通过审视我国的政治制度可以发现,虽自1949年10月1日我国建立了人民民主专政的政治制度,1954年宪法和1982年宪法都赋予了公民“对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关申诉、控告和检举的权利”。但长期以来,由于历史条件尚不成熟,因此在当时的历史背景下,建立行政诉讼制度的时机尚未出现。在改革开放以后,我国的民主法治建设取得了明显进步,行政诉讼法随之出台,为保护公民权益提供了司法救济途径。
其次、在行政诉讼实行之初,行政案件数量较少,行政案件较为复杂,行政管理涉及的行政管理的领域多达几十个之多,案件种类各种各样,且均较为疑难复杂,应当适用合议制;
第三、行政案件的被告较为特殊,行政诉讼的被告均为行政机关,他们有很强大的权力,在行政诉讼制度之处实行独任制为原则的简易程序不利于抵御这种强大的权力;
第四、行政审判缺少一只政治素质过硬,业务能力高超的专业行政审判法官,不能胜任独任制。八十年代至九十年代初,军队转业干部成为法院的主力军,一些法院占到法官总数的70%以上,另外30%以工人身份转干的人员也占据了很大部分,真正法律专业毕业的,凤毛麟角,法官的法律素养确实不高,独任审判难以胜任。
考察了行政诉讼制度建立的历史背景,我们再来分析现行行政诉讼制度的弊端。
(二)、现行行政诉讼制度全部采用合议制的弊端:
“公正与效率”是当代人民法院工作的主题,要实现在最短的时间内化解行政争议,解决行政纠纷,从速结案,必须有一套方便,完整,公正及合理的诉讼程序是确保司法效率的关键。因此,现行的行政诉讼制度已经不能适应审判的需要,其主要弊端表现在:
第一,不利于审判力量的合理配置。据最高法院的统计,在1989年之初,全国一审行政案件受案数为9934件,2002年全国一审行政案件的受案数为8万余件,受案数是最初的几十倍;然而从事行政审判的人数并未大幅增加。行政案件的增长与行政审判资源的紧张是当前存在的一个矛盾,虽然在某些地区可能还不是很明显,但是我国加入世贸组织后面临与国际接轨,这个矛盾将全面爆发。
第二,“陪而不审”以形式上的合法掩盖了实质上的不合法。从立法本意上讲,行政诉讼法规定审理行政案件实行合议制,不是指形式上的合法,而是指各合议庭成员应当从案件的受理之初到案件的开庭审理,案件的合议,各合议庭的成员自始至终要了解案情,并发表自己的意见,对案件充分合议,真正起到合议庭的作用,从而以形式上的公正确保结果的公正。但在现今,陪而不审已经司空见惯,一些审判员和陪审员根本不了解案情,也不发表合议意见,实际成了一名纯粹的,“合法”的摆设。根本谈不上真正保障案件的公正审理。
第三,不利于提高审判效率,切实保护行政相对人的合法权利。根据现行的行政诉讼程序,任何一件行政案件从立案到判决结案,一般要经历三个月,有特殊情况的,经高级人民法院或最高人民法院批准,审理期限还可以延长。因此,知识不存在违法逾期裁判的问题,一个行政案件,一审判决的作出当事人就需要等待100天左右的时间,然而,行政纠纷发生二三个月后,原告可能得到却只是对一张20元罚款单的撤销。同时,由于我国行政诉讼法第四十四条规定的诉讼不停止执行原则,即便行政相对人提起了行政诉讼,行政机关仍可就被诉的具体行政行为申请执行,现实情况往往是行政相对人打赢了官司,但却付出了昂贵的代价。如当行政相对人的人身权力受到非法限制时,尽管相对人行使了诉权,但由于诉讼周期的过长,等到行政判决作出时,相对人的人身自由已被剥夺,虽然相对人可以获得国家赔偿,但给相对人造成精神损害却是无法弥补的。
二、设置行政诉讼简易审程序的必要性
(一)、行政诉讼增设简易审程序符合司法改革的需要。
当前的司法改革要求审判方式与审判实践的有机适配,司法改革的目标之一就是要使诉讼程序相对于诉讼目的更加科学与合理,更加有利于实现司法的公正与效率。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中曾有“在法律规定范围内,多适用简易程序审理案件”的表述。民事、刑事诉讼均设置了简易审,并且经过实践也是有利于科学合理地配置司法资源,进而提高诉讼效率的。行政诉讼审判的改革要求我们对于在实践中已存在地完全可以通过简易审程序解决的行政案件从有利于解决纠纷、消除社会纷争的目的出发,通过简易程序解决。
(二)、行政诉讼增设简易程序是我国行政审判实践及合理配置司法资源的需要。
随着我国加入WTO组织和市场经济的逐步完善与发展,我国行政诉讼案件仍将保持大幅度增长的势头。在行政程序设置普通审程序和简易审程序,有利于解决这一问题。通过繁简分流,使复杂的案件通过严格的诉讼程序解决,对那些案情简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件由简易审程序解决,更有利于提高行政审判效率。行政诉讼不停止执行原则体现了立法对行政权效率行使的重视,也是为了维护行政机关行政行为的权威性。但是,这一原则也使某些小额行政利害关系人为是否提起行政诉讼而为难。对于小额利害关系人而言,提起行政诉讼有可能解决其所遭受得行政侵权,但是通过行政诉讼普通程序来完成,无论是时间、精力、财力在通过诉讼后都是“投入大于产出”的。然而不提起行政诉讼是对自己权益的放弃,也助长了行政违法的存在。不提起行政诉讼的当事人对于行政执法的完善和权威性会产生怀疑和否定,从长远来看,并不利于我国依法行政的进程。所以相对人通过简易裁判程序迅速获得司法的救济,不但会缩短违法行政行为对其权益侵害的时间,还能够将违法行政行为阻止在刚刚萌芽时期,从而避免侵权事实的实际发生。
(三)、行政诉讼增设简易程序有民事、刑事简易审成功经验和司法实践为基础。
我国行政程序应当说是脱胎于民事诉讼程序的,在《行政诉讼法》公布实施前,处理行政争议案件的程序就是适用的民事诉讼程序,所以借鉴民事、刑事诉讼简易审程序的成功经验,对于行政诉讼简易程序地设置提供了重要的法律支持。
三、设置行政诉讼简易程序的具体尝试
笔者是工作的基层法院处于城市较发达区域,行政机关绝大多数集中在本区,辖区内行政案件数量的增长与法院审判资源的紧张矛盾比较突出。针对现实情况,笔者摸索了一些针对行政诉讼简易审理程序的规则,笔者认为根据目前一审行政案件的特点,应设立多元化的行政审判简易程序,主要分为:独任制的简易程序,普通程序的简易审程序。
(一)、独任制的简易程序的设立。
独任制的简易程序是指人民法院审理行政案件由审判员一人对案件进行审理,并当庭作出裁判的审判程序。我国台湾行政诉讼法第二章是对简易程序的规定,其中第229条和230条是对简易程序适用范围的规定,232条规定实行简易程序实行独任制,233条规定适用简易程序一般不经言词辩论而为之,同时还对简易程序裁判文书的制作力求简化。《荷兰行政法通则》也规定了“一般而言,行政案件由法官独任审理,复杂案件由合议庭审理”的审判程序。结合台湾行政诉讼法和荷兰行政法对简易程序的规定并结合我国的具体情况,笔者认为我国对该程序的设置主要包括以下内容:
1、对可以适用简易审程序的案件范围的确定:根据《行政处罚法》,《行政许可法》规定适用简易程序作出的行政处罚、行政处理案件;要求行政机关履行颁发许可证、抚恤金等法定职责的案件、行政裁决/行政登记/行政奖励/行政受理等案件,以及其他案情简单可以适用简易程序审理的案件。
2、独任制程序的运作方式:对采用独任制程序审理的行政案件,由一名法官进行审理,并当庭裁判;同时要求人民法院自立案之日起三十日作出裁判。具体的做法是:
(1),确定简易程序的最低公证标准,即在保障当事人程序权利基础上,尊重当事人的合意,缩短审理期间。程序正义是实体正义的保障,但程序的简化,不一定意味着司法不公,对那些可由当事人自行处分的诉讼权利,应当尊重当事人的处分权,法院不必加以干涉。为了加快案件的审理,在送达起诉状时,可以征求当事人是否主张答辩期间,如果当事人放弃答辩期间,或合意要求速行审理的,则直接下达开庭传票,将开庭时间提前到答辩期内,不受答辩期的限制。如果当事人坚持10日答辩期间,同时也签发一份传票,确定答辩期届满后的开庭日期。同时法院在立案和送达诉状副本时还将格式化《诉讼权利和义务通知书》、《重大风险告知书》、以及《举证须知》等法律文书一并送达当事人,既让当事人充分了解自己应有的权利和义务,又减少法庭上宣布这些权利和义务所占用的时间。
(2)、强调举证时限,以一次期日内辩论终结为原则。具体体现在以下两方面:
第一、对举证时限的规定。为了及时审判和程序及时终结,避免“证据提出随时主义”带来的弊病,实现程序正义,具体规定如下:一是在庭前加强对当事人举证的指导和宣传,在立案和送达诉状副本时一并送达给当事人举证须知,列明举证责任分担、举证时限,并要求被告必须在答辩期届满前向法庭提供其作出
具体行政行为所依据的事实依据和法律依据;二是要求原告和第三人在规定的举证时限内提供证据,要求他们务必于到期日携带有关证据到庭。期限届满不举证的,视为放弃举证,承担举证不能的法律后果;三是适用简易程序审理的行政案件,法院不依职权调取和协助调取证据。
第二、凡是适用简易程序审理的行政案件,其开庭次数以一次为限。根据和理由有三:一是凡适用简易程序审理的案件,均属于简单的行政案件,而且案件事实清楚,权利义务关系明确,争议不大,勿须多次开庭审理;二是由简易程序的本质所决定,简易程序的本质属性是实体简单,程序简化,如再次开庭或多次开庭,与其本性相违背;三是参考外国及我国台湾的作法,简易程序一般都在一次期日内审结,即辩论终结。
(3)、简化法庭调查和法庭辩论程序,并强调尽可能当庭宣判。我国台湾行政诉讼法第233条之一明确规定:“简易诉讼程之裁判得不经言词辩论为之。行言词辩论者,其言词辩论期日之通知书,应与诉状笔录一并送达于他造。”借鉴于此,在我们查证辩论程序中,结合具体行政行为的法定职权、认定的事实或适用法律、以及法定程序四个方面,对当事人相互认可或无争议的方面,查证辩论可以从简进行。对各方当事人已经认可的方面可以当庭确认,不再查证辩论,将双方认可的意思表示记录在卷;仅对争议的部分进行查证辩论,不必受行政诉讼 法规定程序的拘束。同时对于适用简易程序的行政案件,要求必须当庭宣判。
(4)、简化判决书的制作,提高诉讼效率。适用简易程序的案件在审理上的特点就是简单、快捷。主要是突出快收、快审、快结,给当事人一个简单明确的处理结果。此时纠纷的起因和过程往往不是当事人关心的焦点,因此在制作裁判文书时,均可简化。重点叙述当事人有争议的事实和理由,以及法院查明的事实和判决的依据即可,不必受普通程序判决书格式的限止。充分体现简易案件审判程序的特点。
(二)、设立普通简易程序(或者叫普通程序简易审)
1、普通简易程序的含义。普通简易程序实际上就是对普通行政审判程序的简化审理,仍实行合议制。我国的民事诉讼和刑事诉讼都实行了简化审,而我国的行政诉讼虽移植于民事诉讼,但多年来一直墨守成规,有待于发展变革。该程序设置的目的是为了配合行政审判方式改革的步伐。普通简易程序与独任简易程序相比具有以下的特点:第一,实行合议制,第二,审理期限界于独任制和普通程序之间,第三,视情况决定是当庭宣判还是择期宣判。
2、适用范围。除去按照独任制程序和现行的普通程序审理的案件,都可以适用该程序审理。
3、运作方式:首先,由合议庭根据案件的情况决定是否适用该程序审理,对适用该程序的案件简化诉讼的程序,将一些可以简化的案件放在发诉和预备庭以及庭前准备阶段。其次,加强预备庭的职能。第一,对需庭审质证的证据在预备庭进行证据交换,并确定当事人认可的证据和争议的证据,对当事人认可的证据予以确认,在正式的法庭审理期间不再质证,仅对争议的证据进行质证。适用该程序 审理的案件,人民法院不协助调取证据和以职权调取证据。第二,在预备庭确定庭审争议的焦点。根据行政诉讼司法审查的要求,围绕行政行为的行政主体的资格和权限,行政行为的认定事实,行政行为的适法情况以及行政行为程序的合法性四个方面确定案件的焦点,对当事人无争执的方面在预备庭予以确认,在正式开庭审理时不再作为一个焦点问题进行查证辩论,仅对当事人有争议的问题在正式开庭审理期间进行查证辩论。再次,庭审程序简化。在叙述行政争议阶段,对当事人已经提交的诉状和答辩状予以确认,不再宣读,由法庭根据预备庭总结的焦点确定庭审的重点;在查证辩论阶段,仅对争议的问题和证据进行查证辩论,并禁止重复辩论,最后,对适用该程序审理的案件原则上只开一次庭,并对证据当庭确认,且必须在立案后60日内结案。
这一做法的理由:根据行政诉讼的特点,行政诉讼只负责对具体行政行为的合法性作出裁判并不涉及原始事实及一般合理性问题的审查,法院所接受的只能是一个对已经发生法律效力的行政行为的指控。行政诉讼的任务是对一个具体行政行为是否合法作出判断。由于行政诉讼的审理对象是一个依照法定要求和程式作出的行政行为,所以,其审理对象具有法定性。换句话说,在行政诉讼中,法院只需要对现有的证据材料能否支持特定的行政决定、该行政决定的作出是否合乎法律要求的条件和程序等确定的问题作出判断就可以了。对于后者,纯属法律适用问题,多数情况下,无需花费太长的审理时间。对于前者,尽管涉及事实问题,但是,在行政诉讼中,对事实的查明仍然受到两点限制:其一是,法院无需查明原告是否应受行政制裁的全部事实。例如在原告因违反治安受到处罚时,在行政诉讼中,人民法院的义务不在于查明原告是否确实有违反治安的行为及程度,而是审查被告方提供的证据材料是否能够证明原告有偷税行为;而根据先取证,后裁决的原则,这些证据应当是在诉讼前已经收集好的,因而,在行政诉讼过程中,法院无需再去调取证据,而只需对被告方提出的现成证据材料进行判断。其二是,法院无需对行政行为赖以成立的事实进行全面审查。因为,只要原告能够证明或说明被告所赖以作出行政决定的证据不足就可以胜券在握了,根本没有必要全面查证被告的全部证据。
(三)、设立诉辩和解程序:
1、诉辩和解程序的内涵。我国的行政诉讼法没有规定调解和和解程序,因此在诉讼程序制度上就没有“诉辩和解”的概念。笔者认为,诉辩和解是指在法官缺席的情况下,行政诉讼当事人之间就所争议的行政行为进行协商,在达成一致意见后,由法庭对所争议的行政行为不再审理而终结诉讼的诉讼程序。
2、“诉辩和解程序”的特点:
第一、“诉辩和解”不同于民事诉讼的调解程序。民事诉讼的调解程序是指在法官的主持下,诉讼当事人对所争议的事项相互协商达成一致意见,并由人民法院制作调解书而结案的审判程序。两者的主要区别在于,前者在法官缺席的情况下进行,后者必须在法官的主持下进行。
第二、“诉辩和解”不同于美国刑事诉讼的“诉辩交易”和台湾的“和解程序”虽然二者在对国家权利的“处分”一点上存在共同之处,但“诉辩交易”是以被告人认罪为前提,并且法院要对被告人是否有罪作出判决。“诉辩和解”的结果是终结诉讼,不需再对争议作出判决。我国台湾地区在行政诉讼中设立了“和解”程序,但该程序必须由法官主持,台湾行政诉讼法第219条规定:“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如何,得随时试行和解。受命法官或受托法官亦同。第三人经行政法院许可,得参加和解。行政法院认为必要时,得通知第三人参加。”第221条规定:“试行和解成立者,应做和解笔录,且和解笔录应予和解成立之日七10日内,送达当事人及参加和解得第三人,始生效力。”即任何案件都可和解,并必须制作和解文书送达当事人后生效。
3、诉辩和解程序的运作方式:
首先,法院在受理原告起诉后,在将原告的起诉状副本送达被告的同时,告知被告可以在规定的时间内与原告进行和解,如果能够达成和解协议,则须在一定的时间内通知法院;其次,当事人如果在规定的时间内达成协议并将和解协议提交法院,人民法院依法裁定诉讼终结;第三,如果当事人在规定的时间内不能达成和解协议,人民法院应根据案件的类型按照相应的诉讼程序进行审理。
4、诉辩和解的适用范围:可适用于所有行政案件
四、设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题
(一)、关于简易程序向普通程序的及时转换。即在审理过程中发现案件案情 复杂,不宜适用简易程序审理时,应适时的转入普通程序审理。简易程序转为普通程序时,可以考虑中间不必再增设多余的环节,只需主审法官认为不宜适用该程序,应转入普通程序即可,以提高诉讼效率,节约诉讼成本。
(二)、送达方式的简化设置:对适用普通程序审理的行政案件,在法律文书 的送达方式上应考虑在确保程序正义的前提霞力求省时省力。如在征得当事人同意的下尽可能的利用现代化的通讯工具,像口头通知、电话通知、甚至通过网上通知等方式传唤当事人。
(三)、案卷制作和装订的简便。案件审理终结后,卷宗的装订也应力求简化, 因适用简易程序时,在送达方式中可能缺少送达回证等文书,因此,不能像要求一般案件一样要求这类案件。
结语
“公正与效率”是现代诉讼程序所追求的最大价值目标。方便、公正、合理、快捷的诉讼程序是确保司法公正,提高诉讼效率的关键。我国现行的行政诉讼制度所设计的单一普通审判程序,已逐渐失去了其存在的价值根基,在一定程度上影响了行政诉讼的公正与效率,成为制约行政审判进一步向前发展的重大鄣碍,因此,设立行政诉讼简易程序非常必要。对行政诉讼简易程序的设计,要参照和借鉴我国民事、刑事诉讼简易程序和国外的先进经验,并建立起符合我国国情的多元化的行政诉讼简易程序体系。
致谢
在本人的写作过程中,陈老师给予了的帮助和指导,在此深表感谢!同时也感谢其他帮助和指导过我的老师和同学。
参考文献：
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