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四、起诉期限与权利失效
通说认为，权利失效理论最早发源于德国，权利失效制度是德国在判例法上创设的一项制度，其产生的主要法理基础是信赖保护、禁止权利滥用、诚实信用原则（德国民法典第242条）。权利失效制度是为了弥补立法规定的时效期间过长可能产生的弊端，而产生的一种辅助性制度。德国学者拉伦茨教授将其定义为：
权利失效是指请求权、形成权和抗辩权等的权利人长期地不主张或行使自己的权利，使权利的对方合理地认为权利人不再行使他的权利，尤其是当权利人对于有关的财产安排或者对一些他本来可以用以保护自己不受损害的措施置之不理时，这种权利就可能失效。在大陆法系国家或地区如德国、日本等国及我国台湾地区的民法典中，均没有关于权利失效的明确规定，该项制度是在司法实务中以判例的形式得到确认的。在上述国家和地区中，权利失效制度虽主要适用于民法，并其适用领域不仅限于民商法领域。权利失效对整个法律领域，无论私法、公法及诉讼法，均有适用余地。德国最高法院适用权利失效理论之案例甚多，适用范围不但包括民法领域，还涉及诉讼法、公法等领域。在我国台湾地区，有相当多的判例以权利失效理论作为裁判依据，例如1991年台上字第342号判决（解除权失效）、1973年台上字第2400号判决（请求权失效）、1967年台上字第1708号判决（租赁合同权利失效）等。在日本，最高裁判所也有根据权利失效理论进行裁判的判例。有日本学者指出：“日本民法之下，失效的原则具有补充消灭时效和除斥期间的作用。对日本民法不承认消灭时效的基于所有权的物上请求权和同样的登记请求权，还有共有物分割请求权等，恰恰应该是失效的原则活跃的领域。再有，关于专利权和商标权等，生产者和消费者的信赖、期待现实地出现的情况为多，所以应当诉诸失效原则的场合也多。”
权利失效的主要功能在于弥补普通消灭时效期间过长的弊端，并对法律未规定除斥期间的形成权和抗辩权予以时间上的限制。在相关国家和地区的司法实践中，一般来说是以权利人在一定期间内能够行使权利却从未行使权利；或者是权利人实施了某种自相矛盾的行为，给普通理性的人造成其“将来也不再行使此权利”的认知等条件来认定权利失效。能够导致权利失效的期间较为特殊，该期间既不是法律预先规定，也不是由当事人约定。拉伦茨教授认为：“在权利失效的问题上具有决定意义的不是时间的经过，也不仅仅是权利人的不作为，而是权利人的不作为或积极的行为所引起的义务人或形成权的对方对权利人的信赖，也即相信权利人不再行使自己的权利，所以，到权利失效所必需的这段时间，是长短不同的。”可见，德国法上的权利失效（Verwirkung)属于判例法上的制度，权利失效的期间虽非由法律规定，但也不是由当事人约定，而是由法院结合案件具体情况通过行使自由裁量权来确定。关于权利失效的后果，学界存在争议，有权利消灭说、抗辩权发生说等，多数观点认为应当是相关权利的消灭。比如，对于形成权来说，因为权利失效适用于未规定除斥期间的形成权，其作用在于弥补形成权的行使不受期间限制的弊端，因此权利失效应当与除斥期间经过的后果相同。由于除斥期间经过导致形成权消灭，故形成权失效的后果也应为形成权消灭。
在德国和我国台湾地区行政诉讼中，由于立法和司法实践均实行诉讼类型化，有关起诉期限和权利失效的规定虽同属于救济权行使的时间限制规范，但两者所适用的范围不同。在德国，权利失效制度适用范围较宽，基本上除了法律明确规定适用起诉期限的撤销诉讼和行政机关作出拒绝决定的给付诉讼外，其他的诉讼类型如纯粹不作为的给付诉讼（包括课予义务诉讼和一般给付诉讼）和确认诉讼等，这些诉讼类型由于不必遵守起诉期限的规定，司法实践中当事人可能因过晚起诉而被拒绝提供救济，法院正是运用权利失效原理认定原告的权利已经缺乏保护的必要性。 失权期间是权利失效制度的核心，期间的确定因具体情况而不同，通常是参照消灭时效或者撤销诉讼中行政机关未履行教示义务情况下较长的起诉期限，视为丧失权利保护的需要。在我国台湾地区，由于"行政诉讼法”明确规定了撤销诉讼的起诉期限，而“行政程序法”明确规定了公法上请求权消灭时效，换言之，撤销诉讼和给付诉讼均由法律明文规定了时效，故而权利失效制度在我国台湾地区行政诉讼中的适用范围相比德国而言稍窄，学理上认为可适用于无时效规定的确认诉讼中。权利失效制度在我国现行民事、行政立法上并没有相应的规定，在民事、行政司法实务上也尚未出现相关判例，我国民法学界对该制度的关注和研究也是近期的事情，行政法学界关注更少。民法学者最为关注的是我国应否建立权利失效制度的问题，对此问题有肯定说和否定说两种观点。有的研究者持肯定观点，认为应借民法典制定之际，在立法中对权利失效原则加以规定。理由是：第一，结合我国国情和大陆法系制定法的传统，在立法上对权利失效原则予以体现是必要的，这样既能给法官提供明确的依据，又能避免司法权的滥用，规范法官之自由裁量权。第二，权利失效原则适用范围广泛，统领除斥期间、时效等各项与时间有关的民法权利失效制度，对具体的各项制度有指导、补充的作用，其重要性足以在立法中加以规定。第三，确立权利失效原则，不但能促使权利人谨慎、合理地行使权利，也使相对人能在具备条件时明确地行使抗辩权，有针对性地进行举证。在立法上确立权利失效原则，当事人依此主张抗辩权，由法院进行审查判断，符合立法、司法审判原理。 比较多的学者持否定说，如王利明教授认为：“关于失权理论，尽管在德国广为采纳，但在我国其适用有其困难。一方面，在我国，民事权利的发生、变更和消灭，都应当有合法的依据，而不能委诸法官的自由裁量权，否则将会给予法官过大的权力。在目前我国法官整体素质不高的情况下，不仅不利于权利的保护，而且使得法律的安定性受到极大的影响。另一方面，权利人在规定的期限内不行使权利，通过时效和期限制度可以解决该权利或者某种利益丧失的问题，而不能在时效和期限制度之外，另外创设失权制度来解决该问题。形成权的行使无期限限制的问题，可以通过明确行使形成权的期限来解决，如果通过失权理论，由法官加以判断，将增加法律的不确定性。”还有学者认为，“由于我国普通诉讼时效期间仅为2年，在这么短的时间内，权利人即使不行使权利，也很难认为是‘长期不行使权利’。而且，因为2年的时效期间较短，相对人可以比较容易地依此作为调整自己行为的基础，不大可能出现需要法律特别保护的信赖利益。” 笔者认为，持否定观点的理由似乎更贴近我国目前的司法 -现状。由于司法的权威性在普通民众心目中尚不高，各种干扰法官裁判案件的因素不同程度地存在，导致我国基层法院大多数法官长期习惯于引用具体、明确的法律条文来裁判案件，以确保万无一失，因此，如果我国目前引入权利失效制度，由法官们自由裁量裁判案件，可能会很不习惯，效果也不一定好。
至于在我国行政诉讼中是否率先引入权利失效制度问题，笔者尚未看到相关的讨论文字。原因可能在于我国现行行政诉讼法尚未诉讼类型化，目前的法律条文中只规定起诉期限一种时效规定，而司法实践中更是将这一时效规定划一地适用所有的行政诉讼案件，许多学者在讨论、反思起诉期限制度时一般是主张将起诉期限统一地改造为类似于民事诉讼时效的规定，没有考虑是否引入权利失效制度的问题。笔者认为，借鉴域外的经验和做法，如果将来我国修改行政诉讼法时按诉讼类型来设计具体的诉讼规则，那么在行政诉讼中率先引入权利失效制度或许存在一定的可能性。
五、起诉期限与行政强制执行
行政强制执行，根据我国《行政强制法》第二条第三款的规定，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政机关作出行政决定以后，行政相对人可能因此负担作为或者不作为的义务。通常情况下，如果行政相对人自动履行义务，则不存在行政行为强制执行的问题，相反，则需要启动行政强制执行程序。行政强制执行的方式有两种：一种是由行政机关本身通过行政程序执行；另一种申请法院通过司法程序执行。行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系区别很大，原因在于各自对行政强制执行权性质的认识存在较大的差异。大陆法系国家如德国将行政强制执行权看是行政权的一部分，通常由行政机关自行强制执行其作出的行政决定；而行政强制执行权在美国等普通法系国家历来被看成是司法权的一部分，行政决定强制执行原则上应向法院提出申请，由法院审查决定。我国立法传统通常与大陆法系国家相近，但为了加强对行政机关依法行政的监督，在行政强制执行方式上却采用英美法系的做法，即行政强制执行原则上应向人民法院提出申请，由人民法院审查决定是否准许执行；如果法律明确授权相关的行政机关强制执行权的，该行政机关可以自行组织强制执行 。
在我国，起诉期限与行政强制执行之间的关系，主要体现在以下法律条文中。根据我国《行政诉讼法》第四十四条的规定气诉讼期间不停止具体行政行为的执行，特殊情形可以停止执行。根据本条规定，行政决定以诉讼不停止为原则，停止执行为例外。但对于行政决定的强制执行，该法第六十六条规定行政相对人对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。根据本条规定，行政决定强制执行的前提条件是行政相对人"在法定期间不提起诉讼又不履行的”，而且从条文的字面含义上看，无论是行政机关自身强制执行还是申请法院强制，均须以法定救济期限届满为前提条件。2012年实施的《行政强制法》对此规则作了一些修改，该法第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本条中“期限”是指“行政决定要求的期限”而非起诉期限等“救济期限” 。依照本条规定，具有行政强制执行权的行政机关可以在行政决定要求行政相对人履行义务的期限届满时就启动强制执行程序，不必再等待起诉期限或者复议申请期限届满再启动。但此规定也有例外情形，根据该法第四十四条的规定 ，对于需要强制拆除的违法建筑物，行政机关应当先公告限期当事人自行拆除，如果当事人在法定期限内不寻求救济又履行拆除决定的，行政机关才可以依法强制拆除。
也就是说，对于违法建筑物等的强制拆除，即使是具有行政强制执行权的行政机关也必须等到救济期限届满方可启动强制执行程序。根据该法第五十三条的规定 ，没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行的条件没有变化，仍需以救济期限届满为申请条件，即“申请法院强制执行，需要行政决定有最终的确定力和执行力。所谓‘确定力和执行力’，是指当事人没有在法律规定提起行政救济的期限内提起行政救济，则自此期限届满之日起,行政决定就具有了执行力，没有直接强制执行权的行政机关就可以申请法院强制执行。” 实践中，有些行政决定书由于没有依法附记教示事项，根据最高人民法院《若干解释》第41条的规定，起诉期限自送达行政决定书之日起一般须2年方才届满，在这种情况下，实践中有一些行政机关在起诉期限尚未届满时便来到法院申请强制执行，结果是不获受理。可见，起诉期限与行政强制执行之间的关系非常密切。
大陆法系许多国家对行政诉讼起诉期限期间的设定往往比较短暂，一方面是为了使行政决定尽早获得形式确定力（不可争力），稳定行政决定所创设的新的社会秩序；另一方面是如果起诉期限过长，必然会延缓行政决定的执行，从而影响整个行政执法的效率。当前，我国有一些学者主张，修改现行《行政诉讼法》时，应将目前具有除斥期间性质的起诉期限规定，统一改造为类似于民事诉讼时效的规定，可以中止、中断。笔者认为不妥，一则起诉期限可以中止或者中断与起诉期限是适用于撤销权（形成权）的除斥期间的法理相悼。二则在多数书面行政决定明确告知行政相对人救济途径和救济期限的情况下，再规定起诉期限可以中止或者中断显然没有必要。当存在客观原因导致行政相对人无法在法定期限内起诉时，适当延长起诉期限已经可以满足诉权保护的需要。三则如果起诉期限可以中断、中止，客观上将大大地拉长了起诉期限的期间，使得一些行政决定迟迟未能得到执行，势必影响大多数行政机关行政执法的效率，因为按我国目前行政强制执行的制度安排，大多数行政机关自身都没有行政强制执行权。
六、起诉期限与信访
信访脱胎于东方传统文化，是具有中国特色的简便易行的党和政府听取群众意见和建议的方式，是指公民采取书信、电话、走访等形式，就该部门及其工作人员侵犯自己合法权益以及其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。信访制度既是行政救济制度，又是监督行政制度，它与行政复议、行政诉讼相比较，既有优点，也有缺点。其缺点主要体现在信访不是一项独立的行政救济制度，我国《信访条例》规定信访工作机构工作方式主要是报送、转送、转交和告知另外的投诉途径。实践中，信访工作机构一般不直接处理案件，大多属于分流、转口的“中转站"，层次越高的信访工作机构，其分流、转口的现象就越突出。其优点主要体现在，对当事人而言，信访不像行政复议、行政诉讼一样必须受期限、时效的限制，而且信访工作机构可以有效地解决信访人对行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为的投诉，而这正是我国现有行政复议和行政诉讼救济制度所难以覆盖到的救济对象。
在以往的实践中，行政相对人由于对行政复议、行政诉讼制度的认知和理解程度不足，再加上受到传统文化中“厌诉”、“惧诉”意识的影响，在不服行政行为时，往往不愿申请复议或起诉，而是急于上访，把解决问题的希望寄托于上一级政府甚至更高层次机关或领导身上。这种广大群众信“访”不信“法”现象的背后，反映的是传统的“青天意识”和浓重的官本位思想，就其本质而言，仍是人治的思想模式。甚至一些本来能够也应该申请复议、起诉的权利人也加入了上访大军，这更加剧了各地乃至全国信访工作的难度，近年来出现的大量信访案件向中央集中、不断升级的现象很值得反思和检讨。如上文所述，囿于信访工作机制的性质和特点，多年来的实践证明，信访不是一条有效的权利救济途径。由于信访人的权利长期得不到救济，矛盾逐渐升级加温，有些甚至采取过激行为、违法行为破坏社会管理秩序。
另外，信访与行政复议、行政诉讼本来是不同性质的救济途径，但近年来，一些群众信“访”不信“法”现象对起诉期限制度的维护带来了挑战。比如，据笔者了解，全国各地曾经出现过一些基层法院甚至中级法院受理了原告起诉信访工作机构不作为或者答复违法的案件，有些案件甚至判决信访工作机构所属的政府机关败诉。在这些案件中，如果原告直接针对其所反映的某项违法行政行为起诉，经审查一般都是早就已经超过了起诉期限。因此，一些“精明”的原告采取了 “曲线救国”的办法，他们不直接起诉原行政行为，而是起诉信访工作机构所属的行政机关对其信访要求不作为或者答复违法，这些案件的处理表面上看起来好象没有什么问题，因为《信访条例》规定了信访机关有答复处理的义务。但是，这些案件进入实体审理时必然涉及到对原行政行为是否合法的审查，使得原告可以成功地绕过直接起诉原行政行为的条件障碍，即可以规避早已届满的起诉期限的限制。众所周知，当前全国各地信访机构每年处理的有关行政争议的信访案件数量一般是行政诉讼案件的数倍之多，如果在上述情形下均可以受理原告对信访机关的起诉的话，那么各级政府的信访工作机构将更加疲于奔命，不堪重负。从法治的层面来讲，时效制度将形同虚设。这种情况直到最高人民法院立案部门对此类性质的案件作出不应受理的答复后 ，情况才得到很大的改善。
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