摘 要： 行政协议法律适用历来是争议较多的热点问题，由于行政协议具有双重特质，行政性与合约性相互制约，导致行政协议法律适用与传统行政法律行为存在差别。文章对行政协议法律适用问题和特点进行分析，探究在审理中如何正确使用行政法律，在适用范围内合理控制司法人员自由裁量权。
关键词 : 行政协议;法律适用;分析;
法院针对行政协议合法性审查时，必须确定法律适用范围，作为行政诉讼中最主要的环节，法律适用能使各方行政权力关系平衡、平均，这种平衡是社会稳定的基础。目前，行政协议法律中仍旧存在缺陷，司法监督也面临多种困难，既不能保障人民群众的利益、权利，更不能体现行政协议的社会价值。
一、行政协议法律适用的问题
（一）标准不合理
司法人员在审判各类案件的过程中所要遵守的基本职业操守大部分都依据相应法律文本而提出，使司法人员能进行有效司法实践，但这种法律文本只使案件审理存在于形式，无法对各方利益进行正确分配和调整，也不能有效维护社会的稳定安全，更不能缓解社会发展的基础矛盾，意味着现行法律文本无法为政治服务提供有力依据，也没有为司法审判提供更多支撑。司法工作人员需要依据法律和个人理解、证据以及其他条件自由裁决。司法人员在执行职业权利时，个人意愿在诉讼中存在扩张现象，导致民众在司法审判中对法律产生怀疑，甚至影响后续诉讼。
（二）素质不规范
受到个人能力水平、司法办事能力以及培训效果、时间和思想教育等诸多因素影响，行政部门司法工作人员对问题深层次的考量与新理念融合存在不足，无法将法治现代化，也就不能有效开展司法互动，法庭上所运用的经济裁决权也不能综合考虑各项条件，选取的方式不够恰当，导致司法裁决对社会稳定产生负面影响，不符合国家实际需求。[1]。
（三）评价不完善
目前，我国现行法律法规中对司法人员的自由裁决权、裁量权缺乏教育，也没有完善监督体系，不能综合性评价司法人员的活动，引导作用失效导致司法公正变成个别司法人员的独断专权，从而对公众或个人利益产生威胁。因此，相关部门以及司法工作人员在行使权力时要由监管部门严格控制，确保司法工作人员能按照相应法律法规规范自身行为，在监督下作出公正、公开、理性的裁决。
二、行政协议法律适用的特点
（一）特定性
行政协议诉讼中法律适用范围的主体是人民法院，这一特点使行政协议法律适用范围与行政行为法律适用范围有所区别。执法时，行政行为法律适用主体是行政机关，但行政协议中，只有人民法院才能作为法律适用主体出现，行政机关不能作为行政诉讼中的法律主体，这是在判决、裁决和审查过程中必须区分的内容。
（二）监督性
行政协议诉讼法律适用主要是指人民法院对行政机关某些具体行政行为进行审查、裁定的活动。对法律司适用范围核查是针对行政管理事项的第二次法律适用实践，这次法律适用与第一次法律适用存在关联，是对第一次法律适用的延续。
（三）广泛性
行政协议法律适用范围较广，涉及多种不同法律规定源头，不仅包括现行法律，也包括行政中必须遵守的法规和地方所制定的某类标准以及自治地区所确立的条例和规章制度，不仅涵盖具有实体化的法律规范，也包括带有程序性的法律规范，意味着，行政协议在行使法律诉讼时具有广泛性特征。
（四）多样性
行政协议法律适用存在多样性、多元化的特点，主要表现为依据和参照共同出现。法律依据是根据《行政诉讼法》中第五十二条的相关规定，人民法院案件行政审理中，以现行法律法规、地方性法规以及其他条例为根本依据。法律参照主要包含两种内容：第一，根据《行政诉讼法》中的规定，对案件审理时，需要参照行政规章中的内容。第二，根据人民法院对行政诉讼司法解释规定，法院在审理各类案件时，需要对《行政诉讼法》中没有明确规定的内容参照《民事诉讼法》条例，人民法院在行政协议中需要对其规章和规范性文件参照适用，选取与案件有关且科学、合理的内容，这是行政协议法律适用中最为突出的特点[2]。
（五）终局性
行政协议法律适用是针对现行法律、法规最终适用条款的整合，使法律法规有法律效力。这一法律效力不仅要高于行政机关法律适用范围，也必须高于复议机关法律适用范围。行政协议法律适用效力是最终适用条款，体现司法权力在使用中的终局效力。
三、行政协议的法律适用分析
行使诉讼或其他权利时，法律适用必然有众多规范，审判时如何取舍是法律适用的根本问题。与其他协议形式相比，行政协议诉讼类案件审理较为复杂，时间较长。因此，必须针对行政协议的法律适用进行分析。
（一）适用范围
行政诉讼法中规定，人民法院在审理案件时要根据地方性法规、行政法规和现行法律作审判标准。《行政诉讼法适用解释》中规定，行政协议法律适用要依据司法审查大纲，先确定适用法律是否存在瑕疵，协议规定中是否存在缺漏，是否约定无效等，如出现问题，必须优先运用行政法律的规定。在没有确定法律规范时，结合《民事诉讼法》，以行政法律为根本，确保法律原则相等。行政协议类案件法律适用范围可以总结为两种。第一，复合性，第二，可选择性。复合性是指，行政协议中法律适用包含实体和程序类，同时适用行政和民事法律的规范。可选择性主要是指，行政协议类案件法律适用要根据协议规定因素细致分析，依据行政协议不同类型，选取不同解决方案[3]。地方或国家规范性文件作为行政协议判决和确定合法性的根本依据存在争议，在实践中可以选取地方性法律法规和规章制度，对行政协议法律适用范围进行规范和指引，不能由于法律效力层级不高，就否认法律对行政协议的约束作用，只要协议中的规定合法、有效且具有实质性约束力，从行政法律角度分析，不能对规范性文件所提出的条件置之不理。
（二）变更解除
行政机关单方面改变行政协议或解除行政协议存在性质上的区别。部分司法人员认为行政协议变更、解除是违约行为，但也有部分人认为行政处罚单方面执行也属于一种违法行为。首先，面对协议变更或解除时，需要确定法律是否对其有效规范。伴随着我国社会形势不断变化以及相关法律政策的不断改进，行政协议或行政合同在履行时由于协议不再符合人民群众或其他单位利益的根本需要，在法律规范下，行政机关对合同解除或变更，这属于单方面行政行为。如果是在规定范围内，行政机关可以单方面变更或解除协议，但我国并没有确定变更和解除协议的程序法律，无法对变更权利和解除权利进行全面、有效的协调与规划，可以在民事诉讼法律或其他法律条款中找出与行政机关变更或解除协议权利相关的内容。其次，如果是法律未规定的，行政机关单方面解除协议，行政机关的行为会被认定为违约行为，需要根据《民事诉讼法》的规定，如果一方有过错，则由一方当事人承担责任，如果双方都有过错，需要各自承担责任。如果行政机关不具备第三方变更权利，想要变更或解除协议，必须与对方协商，如果需要终止、解除协议，需要与债权人协商后规定在某一类特定发生情形下可以终止，如果并没有不可抗力因素的影响，协议无法提前终止。
（三）审查监督
在《行政诉讼法适用解释》中明确规定，法院在审查时必须依法履行责任，按照协议规定履行协议内容，如果单方面变更或解除协议，要选取行政协议法律适用范围内的条款，以法律规范作为变更基础，恰当运用行政法律。但在行使权利时，行政对自身的审查如何选取法律条款，确保解除协议具有合法性，需要根据行政协议中本身的合法效力判定。行政协议拥有双重性质，既有行政强制性，也有行为意识性。确定行政协议法律效应时需要有效监督，使监督起有效的约束作用，借鉴行政法律理论，如果出现公私连接的行为，则被视为违反法律，认定行政协议无效。
综上所述，行政协议法律适用最理想的范围是在上下级法院给出的判定结果出现抵触或法律条款相违背时，能请求人民法院作出司法解释，并在规范书中说明适用法律的内容和条款，依据《行政诉讼法》条款，明确受理和审判的基本依据，使行政协议保障制度能更为完善，确保社会各项矛盾纠纷能通过司法得到公正解决，进而维护人民群众权利，发挥法律的真正作用。
参考文献
[1]章程.行政协议诉讼类型的区分、融合与转换[J] .行政法学研究。2021(3): 103-113.
[2]刘闯.行政协议适用《民法典》的有关问题[J] .兰州职业技术学院学报, 2021,37(2):114-117.
[3]张敏.行政协议单方解除权的法律规制研究[J] . 法制与社会，2021(6):26-27.
