2009年，河南省委、省政府做出一项重大战略决策：加快产业集聚区科学规划、科学发展。而后，180个产业集聚区应时而生，顺势壮大。河南省产业集聚区已经形成了一股不断推进河南省区域经济向前迈进的强大力量。党的十八大给新时期的经济发展提出了新任务、新要求，为适应新时期的市场需要，更好地完成经济发展任务，切实有效地提高河南产业集聚区发展质量和效益研究，是摆在我们面前的重要使命。
通过对河南180个产业集聚区研究发现，河南省产业集聚区的形成与发展主要是由于政府主导干预的，所以本课题把研究重点放在政府行为上，即关于提高河南省产业集聚区发展质量和效益的问题，实际上是关于河南省各级政府如何通过合理选择以达到提高河南省产业集聚区发展质量和效益的目的。本课题主要运用复杂适应系统的方法改变以往人们对集聚区发展的认识，明确河南省政府及各地区政府在产业集聚发展中的定位，讨论其主体角色问题，从而界定其行为的有效性和选择干预方式的合理性，为河南省各级政府灵活制定产业集聚政策提供帮助。本课题尝试从目前河南产业集聚区发展状况入手，认识提高产业集聚区发展质量和效益内涵，提出提高河南产业集聚区发展质量和效益的关键因素在于政府定位的准确性和政府行为的有效性，并为提高河南产业集聚区发展质量和效益提出一些思考和建议。
一、河南产业集聚区发展的现实与反思
1.河南省产业集聚区发展现状。中共河南省委、河南省人民政府为了促进各地产业集聚规划区又好又快发展，2009年出台了《关于推进产业集聚区科学规划科学发展的知道意见》，为河南省产业集聚区建设提出了目标，即产业集聚水平加快提升、基础设施建设持续加强、集约节约水平明显提高、就业承载能力大幅提高。[1]
2013年12月20日，河南省发改委通报了今年前三季度全省产业集聚区建设情况。通报显示，全省180个产业集聚区继续保持了较快增长的良好态势，结构调整步伐加快，发展质量稳步提升，对促进全省经济实现稳步回升发挥了重要支撑作用。同时，省发改委有关负责人也表示，总体上看，全省集聚区呈现出持续提升的良好态势，但发展中也出现一些新的矛盾和问题：一是受需求不足和产能过剩影响，部分集聚区产能发挥不足尚未得到有效缓解，截至9月底仍有49个集聚区规模以上工业主营业务收入增速低于全省平均水平，其中19个为负增长；二是部分集聚区招商引资进度滞后，前三季度有41个集聚区实际利用省外资金出现负增长；三是集聚区新开工项目不足、投资增速回落较大，前三季度集聚区新开工项目同比减少650个，完成投资增速低于集聚区投资增速13.7个百分点。[2]
可以看出，集聚区企业存在的主营业务收入增长缓慢，与集聚区内主导产业引进的质量和相应的管理效应所导致的竞争力不足有关；而在招商引资进度滞后问题上，不仅反映了地方政府在作为引导集聚区发展中的能力不足，如招商政策的制定、基础设施的建设、服务措施不完善等等方面，也反映了从河南省产业集聚区发展整体布局上存在的“一刀切”行政干预所带来的惯性困局，有些地方政府并没有根据当地区域特点来有针对性地制定适合自身地方特点的产业集聚政策，而是大而全的规划、少有针对性的政府行为安排，对政府应该做什么、能够做什么的界定不明确，只是关注政府是否做了，并不关心政府行为能力的有效性；至于集聚区新开工项目不足、投资增速回落的问题，除了企业面临的市场因素、集聚区内产业链不配套等原因外，地方政府在集聚区发展质量和效益提高上所应保持的持续引导力欠缺是更重要的原因，如没有灵活的支持政策、缺乏完善的基础设施、配套的良好发展环境等，暴露出政府行为有效性不足。
不应该忽视的是，在产业集聚区发展质量和效益问题上，关系到政府行为的地方还有很多。
案例1:政府能力缺陷明显，基础设施滞后。位于郑州市区西南6公里的马寨产业集聚区是郑州市五强产业集聚区之一，也是二七区“四大经济板块”和“三大功能区”之一，是郑州都市区建设规划中西南生态文化组团的重要组成部分。然而令人难以置信的是，这个集聚着三百多家企业的产业区直到如今依然没能用上自来水，没有污水处理设施。[3]
案例2:政府能力弱化突出，政策出台不及时、服务效率低下。早在2012年6月，杭州聚势企业管理有限公司就在郑州洽谈河南网商园的项目。在此之前，杭州聚势已经在杭州、常熟、南通、长沙4个城市成功运作了几万平方米的电子商务园区，集聚起上千家电商企业，年交易额达到数十亿元。他们想通过电商产业园的支点，撬动全省2.2万多家网商，带动河南电商企业抱团发展。然而，无论是在与高新区还是和二七区政府谈判时都遇到了不同程度的麻烦。就电商产业园区和电商企业关注的诸如税收、房租免补、人才落户、注册地变更、社保转移等问题，政府都迟迟不能出台明确的优惠政策。[4]
案例3:作为全球代工巨头，富士康凭借其巨大的用工数量，以及对当地GDP、进出口额等“政绩指标”的快速拉动效应，一直受到河南省各级政府的“照顾”.然而，河南省商务厅最近披露的数据显示，以今年前三季度为例，河南全省进出口总值387.3亿美元。
仅富士康集团在河南省所属企业实现进出口209.4亿美元，占全省进出口的54.1%.全省一半以上的进出口全由富士康掌握，在这种依赖关系中如果富士康“打个喷嚏”,那么河南省的经济发展也会跟着感冒。从一定意义上说，富士康犹如一个定时炸弹，已经在拖累河南经济。这距离富士康大举进入河南还不满三年时间。但对于富士康运营波动对经济产生的负面影响，之前招商引资将其引入的很多地区并未为此风险做好准备。[5]
无论是拖了20年后腿的自来水、拦在入园电商企业面前的政策盲区还是由富士康引进引发的问题，都反映了产业集聚区发展中各级政府的行为除了积极的作用表现之外，实际上还存在着明显的有效性不足。
2. 反思河南产业集聚区发展考核指标评价体系。
上述关于河南省产业集聚区发展中存在的问题，只是一角。要全面认识和评价产业集聚区发展质量和效益的状况，需要设置更加全面和完善的评价体系，这样才能更好地找出问题，有针对性地分析和解决问题。
2010年3月河南省人民政府办公厅印发了关于《河南省产业集聚区发展考核办法》以及2011年2月《关于调整完善河南省产业集聚区发展考核指标体系的通知》
作为产业集聚区发展的评估指标体系，其中产业集聚区发展考核指标体系由5项内容8项指标组成，从总量、效益、质量、进度和科技创新等方面综合评价产业集聚区发展水平。目前初步制定的河南省产业集聚区评价体系所包括的指标见下表：【1】
从上述评价体系的内容来看评价指标体系存在如下特点：
第一，评价指标主要体现的是数量和数量和规模与产业集聚区质量和效益提高并没有一一对应的关系，比如在从经济社会效益的方面上看仅仅重视从业人员的数量评价，缺乏在结构上的考虑。
第二，缺乏非量化指标评价。现有的评价体系主要是成本效益分析为主，忽略了很多不能量化反应质量和效益的属性指标。有些评价体系中的问题，包含在那些模糊的领域，有时候甚至并非根据本地区的产业集聚区的发展状况定的，而是学习或者直接引用别人的评价标准。
第三，对产业集聚区发展的创新性指标缺乏全面性评价，如科技发明数量及应用情况、与高校和科研机构的合作数量，等等。
第四，对产业集聚区核心竞争力的影响因素缺乏综合评价，如产业集聚区的发展阶段划分、产权结构
第五，对产业集聚区主导产业是否能够健康、持续、快速地发展缺乏潜力评级，如没有区分哪些是集约型、环保型企业，哪些是粗放型、污染型企业。
上述评价体系显示出明显的不足，缺乏必要的定性指标，特别是关于政府行为有效性的指标。虽然影响产业集聚区发展质量和效益的因素很多，但最终还是集聚区内的企业行为和各地方政府行为共同作用下的结果。由于河南产业集聚区形成和发展的路径特征，主要体现为政府引导，所以，关于政府行为有效性的评价指标，应该在河南省产业集聚区发展考核评价体系中有所体现。
第一，政府行为有效性的评价指标体现在集聚区发展政策制定上，是否制定了符合当地产业发展规律的产业集聚政策，是否引进了符合当地资源优势且具有长远竞争力的主导产业。产业集聚区按照其主导产业发展规划及区域特点，应当建立相应的属性分类，如以农产品加工为核心的产业集聚区、电子产品制造装配为核心、化学工业为核心等等主导行业明确的产业集聚区，在市场推广中也具有更显着的标签性。有了这样的指标就可能避免出现由于“一刀切”的行政干预困局带来的产业同构性和重复建设等问题。
第二，产业集聚区发展考核指标体系应体现在产业集聚区的基础设施建设中政府行为的时效性上。如对政府在基础配套设施建设上的资金投入和完成情况，以及实际作用效果的考核。
第三，产业集聚区发展考核指标体系应体现在政府对集聚区内企业、科研机构、中介组织等的服务水平上。如建立区域内各个主体之间的联系，推广集聚区内主导产业的品牌和形象，简化行政审批程序等等。
第四，产业集聚区发展考核指标体系应体现在政府对集聚区的管理水平上。如集聚区内企业的行为规范、集聚区内主体及主体之间的利益协调等等。
第五，产业集聚区发展考核指标体系应体现在政府制定各地产业集聚区发展战略近期、中期、长期的实现情况。如阶段性目标实现、中长期目标的实现。
3.提高河南产业集聚区发展质量和效益的核心问题是政府行为。在如何提高河南产业集聚区发展质量和效益的问题上，首先涉及到如何看待产业集聚区发展质量和效益的内涵，以及是谁决定着产业集聚区发展质量和效益。
从产业集聚区发展质量和效益的内涵上看，产业集聚区发展质量和效益主要表现在能否体现其对地方经济的推动力、能否体现出市场上的竞争力、能否体现出地区资源的优化配置，也表现在地区政府在产业集聚区发展中的有效作用上。这些可以通过上述关于产业集聚区发展考核指标体系来反映。当然，其中应有量化的指标，也应有定性指标。
从推动产业集聚区演进的动力形式上来看，大体可以划分为市场推动和政府推动两种。区域范围内首先出现专业化市场，为产业集聚的形成创造了重要的市场交易条件和信息条件，最后使产业的生产过程也聚集在市场的附近，所以，产业集聚被普遍认为是一种“自发组织系统”.与此同时，政府推动也在产业集聚区的形成和发展中扮演着不可缺少的角色。政府可以通过降低交易费用、提升产业集聚的外部经济性和引导专业化分工等直接或非直接手段，培育产业集聚形成的利益机制与环境，从而促进产业集聚的形成。
显然，事实上，河南省产业集聚区的形成和发展主要是由政府主导建立的。
正是由于河南省产业集聚区的形成和发展与政府作用息息相关，所以，在目前提高河南集聚区发展质量和效益中，即使存在集聚区内所有相关主体的行为的决定性，提高河南产业集聚区发展质量和效益的核心问题，也将继续体现在政府行为作用的更好发挥上。
二、提高河南产业集聚区发展质量和效益的关键是增强政府行为的有效性
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要使政府更好地发挥作用，就要明确政府在市场起决定作用的资源配置环境中应该做什么，能做什么，这是政府角色的定位。有了明确的角色定位前提，政府才能为资源配置中的主体提供更好的服务和引导作用，才可能使自己的行为表现出有效性来。
1.政府行为有效性的前提是重塑政府角色。通过反思河南产业集聚区发展的实践可以看出，虽然各级政府始终扮演着重要的角色，但其行为表现仍然存在很多能力不足和行为有效性欠缺的情况，究其原因主要是政府行为的有效性前提不明确，角色定位模糊。
政府行为的有效性应该是在自身角色准确定位的前提下才能实现的，正是由于政府角色定位不准确，才导致了政府行为的越位、错位、失位结果的产生。
政府角色的含义主要是体现在干预经济活动中应该干什么和能够干什么上。在产业集聚区发展中则主要体现在对产业集聚区发展的战略规划和产业集聚政策的制定上，也包括对产业集聚区内基础设施建设、招商引资、日常管理和服务等等上。而政府角色定位则意味着要规范政府在弥补市场不足时应确定的职能范围，既不能完全替代市场，也不能突破政府主体存在的有限性约束，做自己应该做的，干自己能干的。在产业集聚区规划上，以尊重产业集聚发展的客观规律为依据，在招商引资中要充分体现当地经济发展需要和资源优势，为打造本地区产业竞争力提供有力的支持。政府角色定位也意味着政府在选择其职能范围时，要受到产业集聚区内的其他主体和环境的约束。因为产业集聚区形成与发展过程是一个复杂的适应系统，系统中的各个主体都离不开其他主体和环境的影响，所以，政府角色定位反映的职能范围，是在与其他主体和环境相互影响中确定的。政府角色及职能要不断适应系统中主体间行为和环境的变化，适时地做出反映，政府只能是产业集聚复杂系统中的适应性主体。
需要注意的是，政府作为一个适应性主体不同于其他主体。在产业集聚复杂系统中，一般主体只是追逐经济利益最大化主体，而政府则是一个政治和经济利益双重动机影响下的适应性主体，其角色定位容易形成游离不定的特点。首先，作为政治制度的产物，政府有迫切的政治利益渴求，而且这种渴求会通过政府对社会经济的干预来体现，这使得政府无法像其他主体那样在利益表现上显现出来的仅仅是经济利益的纯粹和单纯，其利益诉求的过程也往往复杂，甚至会出现借助社会经济活动来掩盖对政治利益的追求，使得政府利益获取的机会成本成为不须多虑的事情。
其次，不论是政治利益或是经济利益，政府都要行动。当政治利益需要超越经济利益之上时，政府官员们对经济利益的追求似乎就自然地成为了追求政治利益的幌子，此时关系到集聚区发展的质量和效益就变成了赤裸裸的政绩，这显然影响了集聚区的发展质量和效益，政治利益变成了经济利益的障碍。
对富士康的选择反映了政府把自己定位在政治利益和经济利益集于一身的主体上，放弃了集聚区发展规律和市场要求，夸大了自己政治利益主体的要求，忽视了自己作为一个代表地区经济利益的主体定位。定位的偏离，必然导致政府会只重视眼前的招商引资的政绩，争相抢夺富士康这类企业落户集聚区，也必然为产业集聚区发展质量和效益的提高埋下被拖累的种子。产业集聚发展过程中政府介入是有必要的，至于通过什么样的形式、方式，采取何种政策，介入的程度等都要取决于自身定位的准确性。
所以，在提高河南产业集聚区发展质量和效益的道路上，重视政府角色的重新定位是十分必要的，政府有什么样的角色定位，就会有什么样的行为表现。
在产业集聚发展中政府角色定位应更偏重于经济角色。由此可以说，提高河南省产业集聚区质量和效益的重要前提是政府角色的正确定位。
2.增强各级政府行为的有效性是提高产业集聚区发展质量和效益的关键。在存在政府引导产业集聚区形成和发展的实际中，能否提高河南省产业集聚区发展质量和效益，不仅取决于集聚区内部企业行为的有效性，目前更重要的是在正确定位政府角色的前提下，增强政府行为的有效性。
那么什么才是政府行为的有效性呢？政府在关系到产业集聚区发展中的行为有效性应指：政府按照产业集聚发展的规律要求，通过一列活动和措施进而达到促进产业集聚发展的目的。这种政府行为有效性的实质是政府行为能力的充分体现，即在能干什么、怎样干和干得如何等方面是否充分体现。在实践中，如果政府的行为最终没能实现促进产业集聚区发展的目的，没能为集聚区发展提供完善的基础实施、有效灵活的政策支持、高水平的管理和优质服务，就意味着政府行为失效。可能导致政府行为失效的因素包括：一，政府定位不准确。在计划体制影响下的政府充当了产业集聚发展主角的时候，其角色时有偏离，没有让市场机制起到决定性作用，过度代替市场作用，使其行为的有效性失去了必要的前提；二，政府行为能力的弱化。政府行为能力的弱化使其行为表现为该做的没做，或能做的没做好。三，职能作用缺乏灵活性。在制定相关产业集聚区发展的政策时，缺乏及时性和灵活性。既缺乏根据集聚区发展的实际要求制定相应政策的及时性，也缺乏建立与目标相配套的反馈机制的灵活性；四，利益障碍束缚了政府行为的有效性选择。由于政府存在着经济和政治双重利益目标，特别是面临政治利益和经济利益相冲突时，往往会更偏重与自身利益相关的政治利益最大化，缺乏为集聚区发展提供必要的有效支持。可见，在产业集聚区发展当中，缺乏了政府行为的有效性，就谈不上提高产业集聚区发展质量和效益。
要增强政府行为有效性的关键是从理论认识上重塑政府角色，同时，其行为也要在职能范围的约束下进行选择。
首先，要把政府看作是产业集聚复杂系统中的适应性主体，政府与其他主体一样，只有在不断适应系统复杂环境和主体间的行为博弈中实现地区的经济利益，政府不能把自己置于其他主体之上。政府在产业集聚区的发展中的种种行为表现，实际上是各种适应性的表现。如政府根据经济发展需要引导建立产业集聚区、政府以地区经济特色去选择产业集聚区发展的主导产业、政府为地区产业集聚区发展提供各种必需的基础设施建设、政府为规范集聚区内企业的行为建立相应的管理监督部门，等等。
其次，作为适应性主体的政府，其行为选择也要建立在其适应性基础上。换句话说，在政府角色定位是适应性主体的前提下，其职能一定会受到其他主体和环境条件的约束，体现出行为的有限性。政府的经济行为选择只在有效范围内才有意义，而范围约束表现的有限性特点，正是政府经济作用得以发挥所必须考虑的前提。在产业集聚区发展中，市场和政府都不是万能的，它们的作用都是在有限的范围中发挥的，政府行为和作用存在着一个有限性决定的有效性范围。所以，要更好地发挥政府在提高产业集聚区发展质量和效益的关键作用，就要有所为，有所不为。
三、提高河南产业集聚区发展质量和效益的对策与建议
通过上述分析可以得知，政府作为产业集聚发展过程中的适应性主体，其在产业集聚中以适应性原则为基础的角色定位是其行为有效性的基础。所以，要更好地发挥政府在提高产业集聚区发展质量和效益的关键作用，就要明确其适应性主体的角色定位，加快职能转变，坚持职能作用有限性原则，只有这样才能使其促进产业集聚区发展的行为更加有效。为此，提出以下几点对策建议：
第一，增强各级政府的角色认知，以重新角色定位塑造为前提，加快职能转变。各级政府更应尽快明确其适应性主体的定位，在行为选择上重视市场的决定性作用，以适应市场配置资源为目的，为市场选择留有余地，转变思想和职能，做产业集聚发展的服务者和管理者。同时，对产业集聚区的发展进行科学规划，提高关于产业集聚发展的认识水平，明确自身定位，加快思想和职能转变，放弃一些职能，比如繁琐的行政审批程序，提高一些职能的作用，比如提供更全面的服务。
第二，对产业集聚区的主导产业选择应具有适应和战略眼光。各级政府应根据区域特点选择具有竞争优势明显、内生增长能力强、需求弹性大、技术先机、关联度高的主导产业，杜绝滥竽充数。同时，重点扶持主导产业，提供全面的服务和支持，对主导产业进行科学引导，合理布局，走特色化、专业化之路，逐步形成规模效益，引领相关产业迅速发展。
第三，政府应减少利益障碍的影响。政策有效性的关键是建立利益协调机制，政府和企业都是产业集聚区中的适应性主体，政府作为特殊的适应性主体不仅要维护自身利益，也要协调照顾其他利益主体，防止利益障碍的产生，实现利益均衡。
第四，努力完善产业集聚指标评价体系。有效性评估体系的应用，可以是政府对其行为的自查过程，也可以是通过集聚区发展质量和效益指标的实现程度进行社会评价。
第五，制定产业集聚政策要具有及时性和灵活性。政府要根据地区特点因地制宜，制定的产业集聚政策应该是近期和长期、宏观和微观相结合的产业集聚发展政策，把产业集聚区下的产业战略发展前景作为政府行为选择的依据。同时，政府要建立与产业集聚发展目标相配套的跟踪反馈机制，及时、灵活地调整其干预的方向性和目的性。
第六，努力营造良好的产业集聚环境。政府要加快建立完善的产业集聚配套设施，发挥基础设施的先导效应，加快发展与产业定位相关的服务业，为招商引资提供完善的专业配套服务，营造良好环境。
第七，提高政府对产业集聚区发展的管理水平。
一是要加快落实产业集聚发展的相关优惠政策，比如用地政策、投资政策、税收政策等等；二是要引导企业走规范化道路，瞄准行业标准，杜绝粗制滥造和假冒伪劣；三是要引导企业走品牌化之路，努力打造行业优质品牌，以品牌带动效益，积极参与国际市场竞争，提升品牌知名度和竞争力。
参考文献：
[1]河南省政府。关于加快产业集聚区科学发展若干政策的意见[DB/OL]（。2009-09-02）。
[2]芦瑞，于晨。前三季度河南省产业集聚区结构调整步伐加快[EB/OL]（。2013年12月23）。
[3][4]张远。产业集聚区“软、硬”绊脚石[J].企业观察家，2013,（6）。
[5] 卢肖红，李慧敏。 富士康依赖症拖累地方经济[EB/OL].（2013-07-28）。
[6]百度百科。产业集聚[EB/OL].
