第 3 章 中国养老服务产业发展现状
近年来在政府的正确引导和积极倡导下，经过社会、企业、家庭、个人等不断探索和实践，中国养老服务产业的发展取得了一定的成就。不仅初步建立起了社会养老服务体系，各地区也积极建设了不同层次的养老服务机构来满足老年人的养老需求。但总体而言，中国养老服务产业发展水平不高，需不断完善和提升。
3.1 养老服务发展的相关政策演进
随着时代的进步和经济社会的发展，从以家庭养老为主到多种养老方式并存、从过去政府统包统筹到社会和民间资本积极参与，养老方式和服务内容都发生了巨大变化，发展养老服务产业既是养老服务变革的必然趋势也是社会文明的进步表现。这一发展过程分为以下三个阶段：
3.1.1 计划经济阶段的养老服务体制
新中国建立之后长期实行计划经济，对社会福利资源采取高度集中和统一分配。由民政部门“直属、直办、直管”,养老服务成了纯社会福利工作。
城市的老年人养老福利分为两种情况，其一是单位集体包办。国务院于 1951年和 1955 年分别颁布了《中华人民共和国劳动保险暂行条例》、《国家机关人员退休处理暂行办法》规定在企业、机关和事业单位中建立并实行退休养老制度。
1958 年国务院公布实施了《关于个人、职员退休处理的暂行规定》，建立了全国统一的退休制度，老年人退休后所需的生活照料和医疗服务等由原单位全权负责。其二是当地政府对“三无”老人实施救济。主要利用老年福利机构保障他们养老，这类机构的特点是政府出资、部门直管、配置人员。因此，这一时期的养老福利仅仅实现了社会救助层次的保障。
农村的养老社会福利同样历经了一个长期发展的过程。从 20 世纪 50 年代，随着农业合作化的推行，政府便开始对农村生活困难的老人进行社会救济，并且当时也对农村的社会福利进行了一些制度性的规定，但由于生产力水平的制约，并没有在全国真正建立起农村养老社会福利的制度。绝大多数的农村老人主要依靠家庭养老，1956 年颁布的示范章程提出对“三无”老人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”供养制度。集体举办的敬老院也随着五保制度的建立在农村开始出现，但只允许“五保户”入住。
计划经济时期的养老服务主要是一种社会福利的性质，还涉及不到“产业”的概念，由政府、集体统包统办的管理体制和运行机制，不仅存在效率低下、服务单一、竞争意识缺乏等问题，还会加大国家和企业的财政负担。
3.1.2 转轨经济阶段的养老服务体制
这一阶段为 20 世纪 80 年代初到 90 年代末。随着向市场经济的转型，原来在计划经济时期的“职业福利”逐渐被打破，更多的福利服务需求转向“社会福利”.与此同时，民政部门开始对社会福利制度进行改革。
1983 年在第八次全国民政会议上，民政部提出把开展社区服务工作作为基本任务。1984 年，民政部召开全国民政社会福利工作会议，通过对过去 30 多年发展经验的教训和总结，对今后中国社会福利工作的发展提出两个目标：一是实现社会福利从过去仅为“三无老人”和“五保户”转向所有老人、残障群体等弱势群体；二是实现由过去仅保障基本生存的救济型服务转向提供日常生活服务、医疗卫健、文化休闲等全方位的福利型服务。1987 年，民政部提出“面向社会，发展社区服务”的总方针①，此后经过不断的实践和推动，社区建设在全社会逐步被人们认识和接受，同时，大多数的老年人也纷纷入住养老服务机构。1999年，经党中央和国务院批准成立全国老龄工作委员会，旨在有效解决养老问题。
社会各界力量和民营资本的积极参与，使得养老服务产业呈现出较快发展趋势。
过去由国家包办的社会福利体制被打破，现阶段国家鼓励民间资本进入养老服务产业领域。相对比养老服务机构而言，尽管参与主体、资金来源都逐渐多元化，但管理体制、运行机制、服务形式和归属权实际没有产生太大变化，存在的问题与上一阶段也不尽相同。
3.1.3 市场经济阶段的养老服务体制
这一阶段从 2000 年发展至今。2000 年 8 月中共中央及国务院在《关于加强老龄工作的决定》中指出，“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路。”①决定不仅明确提出要鼓励、支持、引导社会力量、民间资本等进入养老服务产业领域，而且对政府、社会、市场在产业发展中的功能和地位做了准确定位。2001年国务院颁发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005 年）》提出要以需求为导向发展不同档次的养老服务设施，提供不同层次的养老服务。城市大力兴建老年公寓、老年护理院和社会福利院，街道应该有满足老年人养老需求的养老院和托老所，充分挖掘利用城市医疗机构现有的资源潜力，形成全方位养老设施服务网络。农村要进一步加强敬老院的设施建设，完善服务功能，扩大服务范围，使周边地区的老人也能共享发展成果。2006 年 2 月和 6 月国务院分别转发全国老龄会、发改委等部门《关于加快推进居家养老服务的意见》、《关于加快发展养老服务业意见》的通知，鼓励民间资本和社会资金可以独资、合资、联营、参股等多种方式投入到养老服务产业中来。2015 年民政部、教育部、发改委等 10 部委联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》
提出鼓励民间资本在城镇社区举办或运营老年人日间照料中心、老年人活动中心等设施；鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构；鼓励养老机构跨区联合，发展异地互动养老，推动形成一批有较强竞争力的养老机构等。政策文件的颁发，为养老服务产业的发展提供了制度性保障，标志着中国养老服务产业进入快速发展的新阶段。
这一阶段，随着社会力量和民间资本的积极参与，中国养老服务产业的发展也迈向新阶段，不仅在管理体制、运行机制等方面遵循市场竞争机制而且在服务内容和服务方式等方面，为老年群体提供全方位服务。但是，在发展过程中，缺乏科学规划，使养老服务设施供求矛盾不断加大，城市资源利用率不高，而农村养老服务设施又严重匮乏，城乡之间养老服务产业发展不平衡。同时，养老服务相关政策落实不到位，缺乏监管机制。
3.2 养老服务产业发展概况
在政府的正确引导和积极倡导下，经过社会、企业、家庭、个人等不断的探索和实践，中国养老服务产业有了一定的发展，也取得了一定的成绩。现已初步建立起了社会养老服务体系，各地区也积极为老年人提供不同的养老服务满足老年人的养老需求。目前阶段已经出现各类性质和不同层次的养老服务机构；社区养老服务也不断完善；老年群众组织正蓬勃发展。
3.2.1 兴办养老服务机构
近年来，为满足老年群体不断发展的养老服务需求，政府出台了多项政策和措施来鼓励、支持、引导社会力量和民间资本进入养老服务产业领域，同时养老服务机构得到快速发展。
在养老服务机构发展的体制方面，政府出台了大量的扶持政策，投资主体逐步多元化，管理体制也相应完善，通过不断优化产业发展环境和加强市场监管来有效促进养老服务产业发展。在产业政策方面，政策制定不断明确，十二五规划指出，推进供养型、养护型、医护型养老机构。政策实施方式从过去单纯的依靠行政管理实施方式到如今依靠人性化管理采取综合实施方式。在市场方面，从养老机构所处地域及软硬件建设水平的不同做了不同标准和级别的划分。从业服务人员按规定要遵循专业的服务标准，并要具备相应的专业技能，很多地方还实行资格认证制度。国家通过制定多项政策，积极鼓励民间资本介入养老服务，激发市场活力，兴建建设各种性质的养老机构和服务设施。权威数据统计，“截至2014 年年底，登记在册的全国各类养老服务机构和服务设施总量达到 94110 个，其中养老服务机构发展快速，已兴建 33043 个，国家重视发展社区养老服务机构和设施，其数量也已达到近 19000 个，还包括互助型的养老设施发展均衡，全国已有 40357 个，军队离退休干部休养所近 1800 个；其次，各类养老床位总量达到 578 万张，比上年增长 17.0%（每千名老年人拥有养老床位 27.2 张，比上年增长 11.5%），在主要用于老年人社区留宿和日间照料的床位总数已达到 187.5万张；与上年相对比，年末收留抚养老年人 318.5 万人，增长了 4.2%.”
3.2.2 发展社区养老服务
国家积极鼓励兴办养老服务机构，重视发展社区养老服务，在党和政府高度关注下，中国社区养老服务发展也取得了一定成绩，建设了惠及全民的综合服务网络。
开展社区服务，改善养老环境，为老年群体提供多种便利服务。国家重视发展社区养老服务，不断完善管理体制，逐步健全养老服务体系。近几年，社区养老机构和居家养老不断提升服务水平，民办养老机构逐步完善服务功能，扩大服务范围，为更多老年人带来了福祉。不仅在城市和农村都建立了老龄工作委员会，并且自中央到地方都形成了有效的监管系统。据权威数据统计，“截至 2014 年底，登记在册的各类社区服务机构全国已有 31.1 万个，服务民众的覆盖率达到46 %;其中各类服务机构都大幅增加，以社区服务站和社区服务中心增长最为快速，社区服务站比上年增加 11811 个，总量达到 120188 个，社区服务中心比上年增加 4084 个，总量达到 23098 个，包括社区服务指导中心 920 个，社区养老服务机构和设施近 19000 个，互助型的养老设施总量突破 4 万个，其他社区服务机构也近 11 万个。建设城镇便民、利民服务网点 31 万个，社区志愿服务组织10.9 万个。除社区服务设施外，截至 2014 年底，全国已设社区卫生服务中心（站）34264 个。”
3.2.3 建设老年群众组织
自《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布以来，各地区都积极制定有利于保障老年人权益的政策法规，鼓励支持老年群体积极参与社会建设，共享改革发展成果。大量老年群众组织正是在这样的背景下成立起来的。
在体制机制方面，制定多项政策法规，维护老年人发展权益。组织开展各项涉老专题调研，深入开展老年群众工作，对全国老龄单位和评比先进工作者进行查验，广泛推广优秀经验和先进事迹。号召老年志愿者积极开展活动，并在全社会加强老龄宣传教育工作。随着老年人口的不断加剧，发展养老服务产业不仅要为老年人谋福祉，更要切实尊重和维护老年人发展权益。老年群体是全面建成小康社会不可或缺的贡献力量。相较老年自身而言，老年群体重视发挥老年作用，挖掘自身潜力。据权威数据统计，“截至 2014 年底，老年法律援助中心在全国兴建 2.1 万个，发展水平与上年持平，其中，老年维权协调组织发展较快，单从数量来看比上年增加 2000 个，总数已达到 8 万个。其次，老年群体重视挖掘自身潜力，到 2014 年底，老年学校已发展建设了 5.4 万个、在校学习人员比上年增加了 42 万人，学习总人数突破 733 万人。此外，兴建了各类老年活动室总数已达到 35 万个，极大丰富了老年生活。”
总之，中国养老服务产业在各地区基本形成综合服务网络，在居家养老的基础上，重点发展社区养老和机构养老。不仅为老年人满足基本养老服务需求提供了支撑，也为老年人晚年提高生活质量和服务水平提供了保障。
3.3 养老服务产业发展存在的主要问题
随着不断增加的老龄人口和不断深化的老龄化水平，严峻的老龄化危机使得政府和社会更加深刻的认识到了发展养老服务产业的重要性。尽管中国养老服务产业有了一定发展，社会化养老服务体系也已初步形成框架，但必须明确一点，中国的养老服务产业还处在起步阶段，与经济发展的速度及老龄化深化的速度均不匹配，存在诸多问题。
3.3.1 养老资源存在供需矛盾
老年群体不仅在经济收入方面存在明显差异，而且在养老服务需求方面又呈现鲜明的分层化现象。因此，要针对性的对老年人提供相匹配的养老服务。但现实中的养老服务却存在明显的供给不足，主要表现在三个方面：
第一，多层次的养老服务供给不足。近年来，尽管中国的养老服务产业有了较快发展，但仍然难以满足老年群体逐渐增多和不断变化的养老服务需求。高收入的老年人，对服务质量和个性化的养老服务需求较高；中低收入者的老年人，通常会以价格为思量选择性价比高的养老服务；生活困难的老年人，基本依靠政府保障。针对多层次的养老服务需求，高收入的老年人多青睐高端养老服务机构，中低收入的老年人则偏好不以追求利益最大化的养老服务机构，家庭生活困难的老年人多较为依靠政府和非营利养老机构的救助。但现实中的养老服务却存在明显供给不足，准市场性和市场性的养老服务机构不仅数量少，而且发展水平和服务价格分布不均。
第二，养老服务设施和服务内容远不能满足老年人需求。养老服务设施从数量上看，就养老机构床位数而言，到 2015 年底，缺口最低达到 430 万张，最高可达 870 万张。而广大农村地区的大多养老机构不仅无法满足老年人多样化和个性化的养老需求，更因服务功能单一缺乏有效管理，存在大量床位闲置的情况，对养老资源造成极大浪费。养老服务内容从满足程度上看，根据相关调查数据显示，“老年人需要护理服务的占 18.04%,护理服务满足率为 8.3%;需要聊天慰藉的占 13.79%,但满足率为 3.16%.”
就现实情况而言，多数农村地区的养老服务项目单一，主要以家政服务为主，服务范围有限、专业化服务水平低，无法满足老年人对医疗保健、休闲娱乐、教育文化和精神慰藉等服务需求。从此以往，不仅严重影响老年人的生活质量更不利于国家和社会的和谐稳定。
第三，营利性养老机构经营管理不善。一方面，部分营利机构为降低建办成本，致使很多机构的设施条件都未达到规定标准。其次，服务人员流失率较高。
最后，多数养老机构不具备医疗复健功能和娱乐文化功能，逐渐失去对老年人的吸引。另一方面，部分营利性养老机构高成本投入，不断完善设施建设和服务功能，但为追求最大限度的利益，这类养老机构主要面向高收入的老年人。虽然此类养老机构服务质量更加受人青睐，但因为价格高昂，致使大部分老年人都无福享受，使得经营尴尬。对于营利性养老服务机构所提供的服务价格而言，普遍高于老年人期望的价格，老年人表示民办养老机构费用高，没有钱住。
3.3.2 养老服务产业环境滞后
目前，在养老服务产业发展的管理体系中，政府不仅扮演着规划者的角色而且扮演着执行者、监督者等多重角色。政府这种自身管理职能的不明确，不仅导致了养老服务产业管理体制和服务性质之间的矛盾，而且不利于调动养老服务机构的积极性和主动性。
首先，养老服务产业发展存在体制性障碍。从实际情况看，民办养老服务机构发展缓慢，现阶段主要以公办养老服务机构为主，养老设施结构失衡，存在体制性障碍。主要表现为：一是颁布的政策法规不完善；二是政策落实不到位；三1况下，就会带来建构设备不达规定标准、人员外流严重、无力研发新的养老服务等问题。由于国家对养老服务机构缺乏准确的政策定位，使得很多民办养老服务机构难以按照市场经济规则来正常运行。有的地方政策落实不到位，缺乏相应的管理运行体制和监督机制，对扶持发展民办养老服务机构的政策置之不理，或者采取不公正对待，比如税收、贷款、水电费收取等等，给民办养老服务机构的发展带来诸多问题，不利于养老服务产业的健康快速发展。
其次，养老服务产业发展投资体制不健全。老年人养老服务需求不断扩张与服务产业发展资金短缺是始终存在养老服务产业发展过程中的一对矛盾。造成这一矛盾的主要原因就是养老服务产业发展投资机制不健全。主要表现在一是尚未形成长期有效的产业投入机制。虽然很多地区都将养老服务产业纳入本地区经济社会发展总体规划中，但由于财政投入和资金筹措等原因，最终仅仅落实在文本规划上，实际投入和成效微乎其微。二是尚未转变为多元化投资主体。目前中国养老服务设施建设主要以国家和集体投入为主，民间资本所占比例还很小，例如在民办养老服务机构积极性很高的北京、上海而言，其总量也只占 20%~30%,其他地方就更少了。
中国养老服务产业的发展处于培育成长阶段，投资体制改革关乎民间和社会资本能否积极参与到养老服务产业发展中来，资金短缺问题不予以解决，不仅会加重国家的财政负担而且也将影响养老服务产业的发展。
最后，养老服务产业发展缺乏科学的规划决策机制。科学规划决策机制的缺位，使得养老服务产业发展呈现出不平衡的特点。主要表现在：一是区域发展不平衡。中国东部和东南部地区相对比中西部而言，养老服务机构在服务环境和设施配备及人员水平等各方面，后者都与前者存在明显差距。二是城乡发展不平衡。
经济发展水平相当的地区，由于地理位置的不同也会存在养老服务机构发展水平的不均衡。在城市交通便利地区的养老服务机构，养老床位就会相对供应不足，而处于交通不便的偏远郊区，则养老设施闲置率高。此外，农村的养老资源在资金投入、设施容量和服务水平方面与城市相比，都存在较大差距。缺乏科学的决策规划和投资机制，加剧了养老服务产业发展不平衡。
3.3.3 养老服务专业化程度低
老年人在选择养老服务机构时，服务质量和服务水平是其考量的重要因素，但中国的养老服务产业发展处于起步阶段，服务内容大多是为了维系老年群体基本的日常生活照料，服务项目单一，服务人员缺乏专业技能，直接影响了老年人对养老服务需求的满足度。
第一，服务模式单一。中国的养老服务模式处于初级摸索阶段，在产业发展过程中缺乏经验。以服务模式而言，很多养老服务机构缺乏创新，大多向其他行业直接引用形成模板化，所谓宾馆式养老服务、医院式养老服务等。从某种程度上来说，对养老服务的发展起到了促进作用，也可以满足一部分老年人养老服务需求。但相较入住养老机构的高龄老人或失能、半失能老人及痴呆老人而言，这样的服务模式和管理水平显然并不适合。部分老年公寓在经营上采取养老院、敬老院的服务模式，缺乏个性化服务，并且将身体条件不同的老年人混住一屋，既给老年人生活造成极大困扰又不利于提供照料护理服务。
第二，服务理念需要更新。首先，一些养老服务机构以方便自身管理作为服务理念，缺乏提供高品质服务理念，所提供的服务内容还大多停留在过去的简单服务。从养老设施硬件上说，设备简单，缺乏人性化服务理念和设计。以养老服务机构而言，缺乏为老年人考虑如何让他们在生活上、医疗康复上、精神文化上等方面都能享受到便利、舒适、安全的服务。如日本为老年人安装夜间微感灯、轮椅滑行带、自动扶椅等。从养老服务体系软件上说，养老服务人员大多是业余人员，缺乏对老年人身体状况、精神慰藉、心理呵护等服务理念。而养老服务机构也相应缺乏对从业人员的专业技能进行高质有效的培训理念，对服务人员的服务行为缺乏管理和监督等，这些对养老服务产业的服务质量产生严重影响。
第三，专业服务人才匮乏。中国养老服务产业发展过程中面临的最大瓶颈就是专业服务人才的极大短缺。目前养老服务机构的从业人员普遍具有以下特点：
一是文化程度低；二是大多没有经过系统的专业、岗位技术培训。尽管近几年持证上岗的服务人员比例逐年上升，可还是缺乏大量专业服务人才。一方面，薪酬待遇低，人员流动频繁。另一方面专业服务人才没有充分发挥他们的专业技能，造成人才流失率高。最后，缺乏创新型专业人才。当老年人不断追求高层次的服务需求，就需要专业人才为他们设计舒适、安全、人性化的生活环境和服务设施，如防滑地板、自动床、夜间路等。只有众多专业人才发挥才能才会更好的为老年人提供服务，促进养老服务产业的蓬勃发展。
3.4 养老服务产业发展的制约因素
在明确了养老服务产业在发展过程中存在的问题之后，就要对产生问题的原因进行剖析，从而为促进中国养老服务产业发展指明方向。
3.4.1 相关政策法律法规不健全
基于养老服务产业的特殊性质，对发展养老服务产业的企业或个人，政府应在用地、税收、人才引入等方面制定并切实落实相关产业政策。但是目前的现实情况是：一是部分民办养老服务机构受到盈利性质的限制不仅在运作经营初期要接受双重审批，又因非福利企业单位而被拒绝享受优惠申请。在运营发展过程中难以进行融资，导致人才流失率高、服务环境和医疗条件落后等。政府在服务机构建设运营的各个环节都缺乏相应的政策支持和帮助。二是在行业标准和监管体制上缺乏相应的政策和法律法规支持。很多不同地区的养老服务机构无论在硬件设施还是在软件服务资源都不能达到老年人的要求。监管体制更是长期游离在产业体系之外，不仅对养老服务机构的服务内容、质量评估、内部管理等缺乏统一标准，而且部门间不能有效协作，共享信息，无法对之进行有效的监管。中国在2013 年 7 月才制定了养老机构的设立和管理办法，但由于政府制定的相关养老服务政策还不完善，没有足够的法律法规作为支撑，常常在产业发展过程中存在不足，引发法律纠纷，相关产业政策效能不高。
3.4.2 投资主体缺乏投资积极性
养老服务产业市场潜力巨大，但投资者不积极，除了客观原因，主观上的认识偏颇也对他们的投资积极性产生影响。首先表现在：一是投资者缺乏正确认识由老龄化危机所带来的商机。一些投资者认为养老服务产业经济效益见效慢，不利于资金周转。二是投资者缺乏正确认识产业经济效益和社会效益的关系。养老服务产业是一个具有经济和社会双重性质的新兴产业，所从事的经济活动既要遵循市场规则又要充分考虑老年人的实际需求。然而，部分企业或私营业主，只考虑经济效益不重视社会效益，甚至为获得较高的投资回报不惜侵犯老年人的合法权益，这种轻人重物的价值观念和唯利是图的经营目的，不仅偏离了以人为本的精神理念更加影响了养老服务产业健康有序发展。三是投资者忽视老年人的消费心理和需求特点。投资者没有以老年人的实际需求作为出发点，没有针对不同年龄段和不同收入水平的老年人的需求特点和消费心理去提供服务和研发产品。已有的老年服务和产品得不到消费者认可，市场份额小，进而影响他们的投资热情。
3.4.3 缺乏规范化的人才培训机制
中国缺乏规范化的养老服务人才培训机制。首先，没有形成培育专业人才的服务意识。养老服务被简单认为是一种类似于家政服务的服务模式，服务人员大多都是业余从业，服务机构缺乏对从业人员进行心理咨询、医疗护理及科学管理等众多领域专业知识的培训。其次，没有专业培训人才的机构。由于社会培训机构盈利性强，没有看到发展前景就不会投入人力和财力，所以基本上没有出现培训专业服务人才的相关教材和培训机构。即使有很少一部分高校开设社会保障和社会工作等专业，但由于发展前景不被看好，所选学生人数不多，无法培育大量的专业人才。少数被培育出来的高校学生无法发挥专业优势，造成人才流失率高。
最后，缺乏完善的培训机制和培训政策。政府在养老服务产业人才培训上既没有相关系统的培训办法和完善的培训政策，也没有投入专项资金去培育养老服务人员学习专业技能，更没有引入发达国家先进的养老服务专业人才。因此，中国的养老服务产业发展面临的一大难题就是人才建设方面的落后。
3.4.4 老龄消费需求不足
现阶段中国养老服务产业发展状况来说，有效需求匮乏，根本原因就在于老年人养老资产储备不足及传统观念影响造成的消费能力有限。首先，从经济来源上看，城市老年人主要依靠离退休金生活，农村老年人则主要依靠子女赡养和自劳动收入。其次，储蓄和保险是作为个人养老资产储备的最佳补充收入来源。
但据老龄科学研究中心调查，80%以上的老年人没有养老储蓄的习惯，只有 2%的老年人选择购买人寿保险产品作为养老资产储备的补充性经济保障。再者，鉴于工资刚性增长的趋势，若老年人长期仅依靠养老金养老，在未来对高昂的养老成本就会无力承担。现阶段养老保障制度造成城市老人和农村老人参保群体不均等和待遇标准不公平的双重矛盾。最后，老年人养老观念传统。一方面受中国传统“孝”文化影响，认为父母在养老机构养老就是儿女不孝，即便有能力去养老机构，也会选择居于家中。另一方面受传统消费观念影响，老龄群体形成了制约型消费思维，对养老服务产业市场交易的活跃产生直接影响。
