一、引言
我国电子政务在经过十多年的发展后, 政府门户网站、网上联合办公、网上审批等应用都已逐步开展, 大多数政府机关都已建立了自己对内对外的信息系统, 并在日常业务处理过程中发挥了重要作用。 但就全国范围来讲,电子政务的发展水平参差不齐,尤其有一种现象令人深思,那就是不少政府机构拥有了先进的硬件设施、 引进了优秀的人才、制定了完善的管理制度,但是电子政务的绩效依然不高,原因何在?
电子政务不仅是公共管理的技术革命, 而且还意味着深层的公共管理理念和行政文化的转变,其本质上是政府管理范式转型。 2006 年,牛津大学针对欧盟国家电子政务建设情况的调查发现,文化因素在各种抵制障碍中占据重要地位,主要表现为对电子政务所带来的各种变化的消极抵制、 对电子政务建设紧迫性以及与私营部门竞争的认识不充分等。
长期以来在大家脑海里存在的行政理念、行政价值观以及行政文化,对电子政务的推行有至关重要的影响。因此,电子政务要在不同社会文化环境下合理运行,不仅有技术、制度方面的要求,而且也有文化的诉求。 政府部门的 IT治理,必须要有与信息化相匹配的文化为基础。
以往的文献研究更多的是从软件系统、技术、管理制度、 人员等角度来研究对电子政务绩效的影响,本文主要研究“行政文化”对于“电子政务绩效”的影响。 因为行政文化是行政管理之魂,是电子政务运行的软环境, 行政文化对电子政务绩效起着潜移默化的影响和作用。
二、研究假设
行政文化是在一定的历史条件下, 国家机关及其公务人员在长期的行政管理活动中在公务员心理反应上的积累和沉淀, 由此逐渐形成的行为规范、行政态度、行政道德和价值观等。 行政文化对公务人员的思维方式、 行为方式有潜在的影响力,间接地决定了政府的管理方式、管理效率和管理质量。
电子政务作为现代行政管理不可或缺的一部分,也必然受到行政文化的制约,科学的行政文化将使政府的管理变得更加容易和富有成效。电子政务的实施将会给政府部门带来的变化是:传统人工操作的电子化、数据化;部门间的信息共享;政务流程的重组;政府对外信息的公开、透明等。而要实现这些管理方式和管理理念的转变需要有与之相匹配的行政文化来支撑, 其对应关系如表 1 所示。
本文将主要从行政文化所包含的协作文化、 效率文化、法治文化的角度研究其对电子政务绩效的影响。
1. 协作文化对电子政务绩效的影响。协作文化主要是指政府机关中部门与部门之间、个人与个人之间的协调与配合意愿和主动性。在分析了新公共管理运动中所产生的碎片化治理以及协调、整合问题后,希克斯认为只有跨越组织边界的协调运作,才能真正解决职能交叉的问题以及提供综合性公共服务。
对外,协作是政府进行社会管理的需求。 在经济和信息化都高速发展的今天, 社会管理问题日益呈现出多元性,政府部门面对的问题比以往更加复杂,仅仅靠某一个职能部门很难独立解决,需要多部门的协作、信息共享和联合办公。对内,协作是政府自身改革的需求。 随着大部制改革逐渐走向深化,重组后的政府部门流程需要进行重新的梳理和重组,有更多的信息需要进行整合与共享,这就意味着需要建立跨部门的电子政务协作。政府部门的协作主要表现在跨部门成员协作、信息协作、流程协作。如果政府部门间各自为政,缺乏协调合作的意向,不仅使行政效率大大降低,也严重损害了全局利益与社会公共的利益。
资源共享、协作工作不仅能更好的发挥政府的宏观管理、综合协调与服务的职能,更是基于网络协作模式的电子政务最高水平。通过以上的分析,我们可以得出以下假设H1:协作文化对于电子政务绩效有影响2. 效率文化对电子政务绩效的影响。效率文化是指在日常办公中,政府机关的工作人员的工作态度或工作作风是否体现了效率的原则。 对政府职能部门的领导而言,高效率就意味着做决策要及时与果断; 对普通公务员而言,高效意味着工作主动与快速敏捷。
新公共行政学的代表人物弗雷德里克森认为:“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案:一,如何才能够利用可用资源来提供更多的或更好的服务(效率)? 二,如何才能够以更少的资金来保证我们的服务水平(经济)? ”
效率文化是行政文化的核心内容,因为效率反映了一个政府部门对资源的利用状况、管理水平和质量,高效率是实现服务型政府的基础。戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出“企业化政府”的概念,认为政府行政在于通过对公共资源的有效配置和利用,以较少的投入获取较多的政府产品。可以考虑在政府部门中强调服务意识和效率观念。并引入竞争机制来获得高质量的公共服务。
电子政务的实施带来的数据化、电子化以及政府文档的标准化和规范化能够减少传统繁琐、 重复的手工操作;同时电子政务所包含的流程重组在组织结构上删除了冗余流程、将传统的串联流程优化成并联流程、用电子化取代手工流程,使得政府部门处理业务更加快捷合理。 这是电子政务带来的政府高效运作的技术基础,但如果政府机关中决策时优柔寡断、处理事务时扯皮推诿,行政文化中缺少效率文化, 将会对电子政务带来效率的提升造成阻碍。 低效率文化不但会直接产生政府运作的低效现象,同时还会增加政府部门的财政支出,给经济和社会的发展带来沉重包袱。
通过以上的分析,我们可以得出以下假设H2:效率文化对于电子政务绩效有影响3. 法治文化对电子政务绩效的影响。法治文化主要是指政府公务人员是否具有科学的法律思维方式和文明的法治生活方式。法治文化是政府实现和谐管理的核心文化,政府在治理国家的过程中充当着调节社会矛盾和维护社会秩序的角色,必然要求公平与正义。只有严格执法,根据制度行事的行政过程才能充分体现公平正义,法治文化的核心就是正义与公平。
电子政务带来的另一个变化就是信息的公开与透明,随着我国《政府信息公开条例》于 2008 年的实施,政府信息公开的力度越来越大。 如何公开? 哪些可以公开? 哪些必须公开?这些都要求政府工作人员必须遵循国家的法律法规。 法治文化以价值观、意识形态和行为方式为表现形式对政府公务员执法观念、行为等产生影响,而公务员作为电子政务实施的主体,主体的观念、行为必然会影响到电子政务绩效的高低。
通过基于以上的分析,我们可以得出以下假设H3:法治文化对于电子政务绩效有影响综上所述,本文形成以下研究模型:
三、 行政文化对电子政务绩效影响的数据分析
(一)样本选取及问卷结构
1. 问卷结构。 本次问卷设计内容分为两部分:第一部分:被调查者基本情况。包括:性别、年龄、学历、在职时间、职务、工作性质及单位名称;第二部分:行政文化对电子政务绩效的影响。 包括:协作文化、效率文化、法治文化和电子政务绩效的测量。
2. 样本基本情况分析。 本研究根据便利抽样的原则,共回收调查问卷 357 份,其中有效调查问卷 299 份。 调查对象分别来自长株潭地区各级政府部门,样本基本情况分析如下所示(表 2)。
(二)问卷信度分析
本论文采用的分析检验方法主要是 PLS 结构方程模型分析,使用的软件是 SPSS19.0 以及结构方程软件SmartPLS 2.0。
一般说来,信度检验用 Cronbach's Alpha 和组成信度来检验。 Alpha 值一般要大于 0.7,组成信度一般为 0.7。 本论文的 Alpha 最小值为 0.6573,组成信度的值都大于 0.84以上(表 3),说明问卷有足够高的信度。
(三)问卷效度检验
收敛效度检验,当测量题目对于它们所测量的概念之因子载荷大于 0.5 时,显示各题目与各潜在变量之间的关联是明显而稳定的,具有较好的收敛效度。 本文的潜变量的因子载荷见表 4。 可以看出,各个概念题目之间的因子载荷都大于 0.7 的标准,说明测量项目对于潜在变量之间的有很强的相关性。
区别效度检验,当两个概念之间的相关系数都小于该概念的平均变异抽取量(AVE)的平方根时,显示测量模型中各个概念之间的问题的确彼此相异,具有较好的区别效度。 表 5 是各个潜变量之间的相关系数矩阵,对角线为相应的潜变量的 AVE 的平方根。 从表中可以看出问卷都具有较高的区分效度。
(四)结构模型的检验
对于 PLS 结构方程, 一般我们考察的指标是 AVE、R2、 路径系数以及 T 值。 其中路径系数是以 Bootstrap 法(1000 Resample)来检验其显著性。原始模型的评价首先,AVE 这个指标表示用潜变量的方差解释相应的显变量方差的百分比, 一般认为 AVE 指标应至少大于0.5。本文中全部大于 0.5(表 6)。 表明各个潜变量对于显变量的解释程度是至少达到了 50%以上。
其次, 通过 R2值可验证结构模型与实证数据的契合度,表明内部关系的预测能力。 R2大于 0.66 是比较好的结果,0.35 左右算是一般。 本研究 R2分别是电子政务绩效(0.2848)接近一般水平的 0.35。 说明了本论文的模型结构具有一定的解释力,但不是很强。
原始模型参数检验标准化路径系数分别为协作文化(0.279),法治文化(0.232)说明模型整体解释能力还比较好 。 但“效率文化 ”对于“电子政务绩效”影响不显著,因为 T 值小于 1.96。 说明构建的理论模型中这两个潜变量之间的关系不存在。因此,本文的原假设中 H1、H3 得到验证,H2 假设并不成立。模型的路径系数及 T 值见表 7 所示。
综合上述模型分析,在协作文化、效率文化、法治文化与电子政务绩效三者之间,可以得出这样一个结论:协作文化对于电子政务绩效有显著影响法治文化于电子政务绩效有显著影响效率文化对于电子政务绩效影响不显著四、结论解释及建议。
(一)结论解释
1. 协作文化和法治文化对电子政务绩效有显著影响
首先,协作意识的提升有助于增强电子政务的绩效。 随着电子政务的普及和进一步深化,其业务范围已经远远的超越了一个人或一个部门的管辖范围,越来越需要跨部门之间的合作。 部门间的协作使得政府工作实现立体沟通,打破了以往纵向层级和横向职能制的矩阵结构。部门间的并行协同工作,在本质上提升了电子政务协同效率。目前,在全国各地都在建设的“政务办事大厅”实际上就是典型的跨部门网上协同办公的案例, 充分体现了协作的重要性。
因此,政府在发展电子政务的同时,不仅要在技术上实现变革,更要在管理制度、文化等软性层面融入分享和协作的理念,才能在政府的日常运作中提升在决策和执行的效率。
其次,法治观念的提升有助于增强电子政务绩效。 电子政务的实施能够从技术层面的保障电子文件的存档、信息的传输与共享、办事流程的优化、电子签名与认证等问题,但还需要从法律层面的支持。 随着与电子政务相关的《中华人民共和国政府信息公开条例 》、《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国电子签名法》等法律法规的颁布,使得政府信息化的网上许可、身份认定、信息公开等领域都有了明确的法律层面的说明和界定,从而保障了电子政务的正常运行。此外基层政府部门吸收了大量的高素质人才进入公务员队伍。他们在具体的行政管理过程中能够严格遵守相关的法律法规,也大大促进了电子政务从实施到应用的顺利展开。法治文化要求法治观念与行为能够成为人们的一种习惯,既包括良好法律规范、文明法律机构、高尚职业律师等构成的法治物质文化;又包括法治心理、法治思维、法治精神等构成的法治精神文化。法治的真正核心就是要将这种精神深入人们心中,形成人们的内在的信仰,以影响人们的外在行为。 这种由他律到自律的关键性转变对于提高政府部门日常行政效率,建设高效实用的电子政务也是具有深刻意义的。
2. 效率文化对电子政务绩效无影响。从数据分析结果可以看出,效率文化与电子政务绩效无关系。 这主要是因为我国的行政文化中的效率更多的表现为与业务无关的事情上,缺少与信息化有关的效率文化导致的。
首先,缺少效率意识。 信息化时代的办公经常被扭曲为浏览无关网页、网络聊天、打游戏等与工作无关的事务中。 网络信息不但没有提高人们的办公效率,反而消磨了大部分的办公时间,无法真正发挥电子政务的作用。
其次,决策效率低。一言堂、拍脑子决策或者集体协商决策的传统行政文化阻碍了决策的科学化,很难发挥电子政务应有的信息系统、咨询系统、监督系统的作用。
再次,执行效率低。政府办事流程繁琐,职能部门职责不清,导致了职能部门之间推诿扯皮等不良现象,也使得电子政务很难发挥其作用。因为电子政务彰显的是一种优化、精简后的流程。国内很多电子政务项目在实施之前,并没有进行政府业务流程的诊断和优化,仅仅是将原有的流程进行数据化、信息化,这就使得政府在日常管理中继续沿用旧的不合理流程,很难发挥电子政务的效率优势。
(二)建议
随着电子政务的资金投入不断的增加以及应用的不断深化, 需要人们对于电子政务的绩效予以更多的关注,以充分发挥电子政务在政府工作中的作用。建设一个与信息时代相适应的行政软环境,不仅有助于提高电子政务绩效,而且对我国的行政管理改革也有积极作用。 在推崇开放、民主、高效、简约、灵活的行政文化下,政府公务人员对政府网上信息共享与服务利用持积极态度,能够主动接受并利用新技术;而在封闭、集权、复杂的行政文化下里,人们往往对风险不确定因素采取回避的态度,并对政府网络技术应用持保守抵制态度,加之官僚主义者之间内部利益的博弈,会导致政府体系内、部门间协调的削弱,进而阻止电子政务服务模式的整合以及向为公众利益的无缝隙流程的转变。
首先,继续完善协作文化和法治文化。 继续深化政府各业务部门之间的合作,大部制的改革逐渐进入了深化阶段,改革不仅仅是简单的部门的合并,还需要部门的优化和协作。 这就需要各个相关部门通力合作,从政府职能部门提供的关键服务或关键决策入手,使得协作文化逐渐深入人心。 此外,继续完善法治文化更是法治中国建设的重要内容,因为它是包括电子政务在内的所有政府管理行为的一个基本准则。
其次,大力培养效率意识、营造效率氛围。成功的电子政务的一个显著改变就是能够提高效率,这就需要有与之相匹配的效率文化和制度作为基础。而行政文化中缺少效率文化,乃至政府的改革没有体现效率原则,也就无法真正发挥电子政务的作用。因此,要在政府的日常运转中,有意识的培养效率意识、营造效率氛围。 比如一些技术评比或设置激励导向的制度等。 同时,效率文化的培养还需要政府组织结构、决策机制和服务流程的调整予以配合。
最后,行政文化职能的落实。 科学的行政文化的建设不可能一蹴而就,需要一个长期的过程,它也不是某一个部门的事情,但的确需要一个具体的部门牵头来履行树立科学行政文化的职责,所有职能部门共同参与,从而推行政府行政文化的建设。
总之, 行政文化广泛地融合在各种政府活动当中,像一只无形的手对行政组织和行政人员产生深刻的影响。政府组织的行政文化科学与否,价值取向是否正确,将直接影响到行政管理的效率和行政管理的成败。科学的行政文化将促进行政管理的发展,反之则会阻碍行政管理的发展。
