动物卫生监督机构是法定的畜产品安全监管单位,正确认识当前动物卫生监督执法工作面临的形势,客观评价动物卫生监督执法工作现状及存在的问题,探讨和研究动物卫生监督事业今后的定位和工作方向,对于做好动物卫生监督工作,确保畜产品质量安全具有重要的作用和意义.
一、基层动物卫生监督执法工作现状
1.执法体系不健全,主体资格不明晰.动物卫生监督执法工作是一项以技术为依托的政府行政行为.作为具体实施此项行政行为的动物卫生监督所的主体资格至今在一些地方未被当地政府确认,有的只有牌子,没有独立的机构;有的有独立机构,有工作人员,但经费无保障;有的机构、人员和经费都到位,但无办公场所.在县级,多数是动物卫生监督所、疫病预防控制中心和畜牧兽医技术推广站合署办公,三块牌子,一套人马,编制不足;有些县区至今没有成立动物卫生监督所,动物卫生监督工作和疫病防控均由县畜牧兽医技术推广站承担.在乡镇级,多数县区、乡镇站技术人员纳入了财政全额供养,但是单位名称没有变更为动物卫生监督所分所,人员编制少,文化程度较低,不具备官方兽医资格,除动物检疫监督工作外,还承担着繁重的畜牧生产、畜禽繁育、动物诊疗以及技术推广和畜牧扶持政策落实等工作;少数县区至今乡镇站没有进行改革,技术人员人没有纳入财政供养.《动物防疫法》明确规定了各级动物卫生监督机构具体承担动物防疫监督工作,官方兽医具体承担动物卫生监督执法工作.从行政执法角度讲,执法主体资格不合法,监督执法工作就属于一种违法行为.
2. 监管职能认识不清,监督程序不合法.国家出台了《动物检疫管理办法》,但是没有相应的动物卫生监督实施细则,在监管工作职能认识上存在分歧较多.比如,在监管环节方面,餐饮服务场所和肉食品经营场所的监管,在《食品安全法》中明确规定不属于动物卫生监督机构的职责,而《动物防疫法》中却有动物产品经营环节的监管,有些动物卫生监督机构依然对动物产品经营环节进行监管,监督检查动物产品市场.在产地检疫工作中,国家实行检疫申报制度,检疫程序因申报而产生,有些地方为了提高产地检疫率,实行产地检疫巡查制度,执法程序是否合法,需要进一步探讨;有些地方为了加强畜禽调运监管,制定《畜禽贩运经纪人管理办法》,将其纳入监管范畴;这些都缺乏法律依据,是否存在自身违法行为,值得我们深思.
在养殖环节监管工作中,由于现在不具备防疫条件,没有《动物防疫条件合格证》和《营业执照》的小规模养殖场户很多,有些存栏量不亚于取得证件的养殖场,疫情风险和安全生产风险相对较高,是否该纳入监管范畴,值得我们探讨.动物卫生监督作为一种行政执法行为,每一项工作必须有法律依据,符合执法程序,否则我们执法单位和执法人员可能涉嫌自身违法.
3.官方兽医整体素质不高,执法能力有待提升.动物卫生监督既是一项管理性很强的执法工作,又是一项技术要求很高的业务工作,《动物防疫法》规定其由动物卫生监督机构的官方兽医负责.目前被确认的官方兽医队伍,由于种种历史原因,队伍中不全是专业技术人员,对于动物防疫法律法规和检疫标准及规范理解能力有限,难以适应动物卫生监督工作信息化等新要求和执法办案工作,严重影响了动物卫生监督执法工作的规范化、信息化、法制化进程.
4.动物卫生监督执法经费严重不足,制约着监督监管职能.目前动物卫生监督执法经费实行同级财政负担的原则,在一线负责监管工作的县级动物卫生监督机构所需执法经费理应由县级财政保障.但各地财政对动物卫生监督执法工作缺少相应的经费投入,使监督执法工作经费难以落实,导致不少基层的动物卫生监督机构办公场所不足、办公设备及工作条件简陋,一线监督执法人员缺乏必要的交通和通信工具,监督设备不足,调查取证手段落后等,动物卫生监督检查、检验检测职能大大受限;人员培训、普法宣传无法开展.从而使执法难度增大,执法工作的科学性和准确性不高,严重阻碍动物卫生监督执法工作的顺利开展.
5.设施设备简陋,执法手段单一.动物卫生监督执法的对象是从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人.在当前交通便捷、通讯发达、科技先进的年代,动物卫生违法犯罪手段日新月异,而目前的检疫手段依然采取视觉检疫的方法,前些年国家项目配备的一些设备,由于缺乏运转经费支撑和相应的技术人员,大多闲置,没有真正发挥其应有的作用.
6. 执法环境不良,执法能力不足.一是社会公众以及部分行政机关对畜牧兽医行政执法工作认识存在偏见,对动物卫生监督工作不支持,不配合;执法人员受到人身伤害,处理有失公正.二是动物卫生监督管理某些决策超前,在实际工作中难以落实,一旦遇到责任追究惩处有余,鼓励不足,执法人员工作信心受挫.
二、改进建议
1.建立和完善动物卫生监督配套法规.应尽快出台《动物卫生监督执法办案操作规程》等配套法规,减少工作死角,提高法律法规贯彻执行的可操作性,切实保障基层工作人员有法可依,从严执法.
2.加强动物卫生监督执法体系建设,规范和理顺基层动物卫生监督管理体制.建议省、市硬性督促市、县政府,全力推进畜牧兽医管理体制改革,赋予基层动物卫生监督执法人员独立的执法资格,成立县动物卫生监督所及乡镇分所,扩编增员,使改革各项措施尽快落实到位.完善考核管理机制,全面提高基层动物卫生监督机构的工作质量和水平,以保证监督执法的合法性和公正性;强化执法培训,进一步加强对基层动物卫生监督机构执法人员的业务培训,提高监督执法管理水平和工作效率;建立健全各项规章制度和执法工作程序,定期进行督促检查,不断规范动物卫生监督执法行为.
3.加强基础设施建设,改善执法监管装备.省、市组织开展基础设施调查摸底,积极争取国家财政专项资金,按照分级分类、实用等原则,对县动物卫生监督所及乡镇分所进行基础设施建设,改善动物卫生监督机构办公条件,使动物卫生监督机构有与其工作职能相适应的办公场所,充分发挥原有设备的作用,使"闲置"的设备活起来,并根据动物卫生监督目前面临的形势与基层动物卫生监督执法工作任务,装备通讯、交通、取证、监控等设施设备,提高动物卫生监督执法水平.
4.加大投入力度,提高执法能力和检测水平.保障动物卫生监督执法工作经费,在同级财政负主责的原则下,省、市乃至中央应建立动物卫生监督执法专项补助资金,解决县级监管经费不足的问题.
一是要增加各级动物卫生监督办公经费.建议国家取消动物检疫收费,县财政应每年预算拨付县动物卫生监督所和乡镇分所一定的工作办公经费,乡镇分所应从畜牧技术推广和诊疗服务工作中分离出来,真正履行动物卫生监督职能,提高执法队伍的工作积极性,促进动物防疫、检疫监督和疫病防控工作的开展.
二是要增加培训经费,县级要组织执法和检测人员参加系统培训,提高业务理论水平、执法水平和实际操作能力.
三是要加大县级兽医实验室运转经费投入,引进快速检测设备和监测试剂,科学应用先进检测技术,提高检测手段,切实提高监测诊断和风险预警能力.
四是要加大无害化处理补助和疫病扑杀补助经费比例,保障无害化处理工作顺利实施.
5. 加大宣传力度,营造宽松的工作氛围.通过各种方式,广泛宣传强化畜产品质量安全监管,增强广大人民群众的安全意识,增强各级行政机关和政府领导对动物卫生监督执法工作重要性的认识,争取政府领导的支持,争取行政机关和人民群众的配合.发挥新闻媒体舆论引导作用,动员全社会力量参与畜产品安全监管,营造人人关心、重视畜产品安全的良好社会氛围.
6.优化动物卫生监督执法环境.一是加大对动物防疫法律法规宣传培训力度,提高监管对象的文化素质和法律意识.二是为动物卫生监督执法人员配备统一着装,提升执法队伍的整体形象.三是希望公安部门加大对动物卫生监督执法的支持力度,一旦发生暴力事件,对犯罪分子从重、从严、从快打击.四是开展联合执法,畜牧兽医行政主管部门应加强与公安、工商、质监、卫生等部门的协调联系,实行多部门联合执法,形成执法合力.
