第 2 章 成就与局限：自建设施供水安全的立法进路及现状
2.1 自建设施供水安全的立法进路考察。
对于自建设施供水安全问题，最重要最根本的就是饮用水安全问题，就饮用水安全这一问题，我国没有制定专门的法律，对饮用水安全的规定都散见在其他相关法律法规之中。
水，乃生命之本，是重要的自然资源。而我国是个水资源贫乏的国家，只有世界人均占有量的四分之一。随着社会的发展，科技的进步，水污染日益严重，水资源的供需矛盾便更加突出。为了解决城市人口激增所带来的用水紧张问题，1988 年 7 月 1 日正式实施了《中华人民共和国水法》，这是一部有关水资源利用的综合性法律。为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，保障国民经济发展和人民生活的需要提供了法律指导。但这部法律对饮用水安全问题并没有太多的规定，也没有区分城市供水与农村供水，仅仅规定国家应该建立饮用水水源保护区制度，地方政府应当划定饮用水水源保护区，积极采取措施防止水源枯竭与污染。
同时进一步规定，禁止在水源地排污，以防水源地受到污染。
随着社会情形的发展，水法在实施过程中出现许多新问题。
在水资源开发利用上，重开发、轻节流，重经济效益、轻环境保护；在水资源管理上，在节约用水、计划用水上，缺乏完善的制度；水资源管理体制上尚不完备；水资源有偿使用上规定的不明确，法律责任规定的过于原则等等。为了应对这些不足，2002 年对该法进行了修订。和原法相比，新法在水资源管理体制，水资源规划，水资源权属，水资源节约保护和法律责任上取得了较大的突破。
但这部法律在供水安全上的规定尚有不足，虽然这部法律在保护水源水质，防止水源地污染方面进行了明确的规定，但这样的原则性规定过于笼统，且远不能满足社会现实需求。
而为了应对城市化、工业化所带来的污染问题，保护水源水质安全，1984年 11 月 1 日《中华人民共和国水污染防治法》生效。该法自生效后在防治水污染，保护和改善环境，保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展上做出了较大的贡献。但同时也暴露出了很多的问题，如仅针对工业废水的污染控制，对城市生活污水、非点源污染防治和流域水污染控制等日益突出的水污染问题；在适用对象上，主要针对国有和集体所有制排污单位，对其他所有制排污单位难以适用；另外，乡镇小型企业污染问题、饮用水等重要水体保护问题、城市污水处理厂建设问题等都亟待解决。
为此，全国人大常委会在 1996 年对《水污防治法》进行了第一次修改，确立了"预防为主"的指导原则。1996 年修订的《水污染防治法》对防治水污染起到了积极的推动作用，但进入新世纪后，城市用水人口不断增加，水污染防治和水环境保护面临新的形势和要求，如地方人民政府的环境保护责任比较原则笼统，需要进一步具体和细化；水环境监测网络不完善，水环境状况信息发布不统一，需要进一步整合和规范；饮用水安全保障措施不够具体，需要进一步补充和细化；排污许可制度、排污总量控制制度的实施仅限于重点水体，需要全面推行；船舶污染内河水域的监管手段较弱，需要进一步强化；水污染应急反应能力不足，需要进一步增强等。
于是，2008 年人大常委会再一次对《水污染防治法》进行了修订。新《水污染防治法》在多方面取得了重大的突破，如十分强调饮用水安全问题，在第一条立法目的中增加了"保障饮用水安全"内容；增设了"饮用水水源保护"一章，共计十个条款；将保障饮用水安全提上了核心地位。
1989 年生效的《中华人民共和国环境保护法》，可谓是我国环境保护的基本法。该法作为基本法规定的较为原则，主要包括监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、信息公开和公众参与、法律责任。我国《环境保护法》的内容规定的过于原则简单，且严重滞后社会现实。为了应对《环境保护法》的适用困境，我国政府不得不针对一些具体问题出台一些单行法规，来弥补《环境保护法》的不足。这些本应通过修订基本法来完成的任务不合适地发生错位，使基本法处于一个非常尴尬的地位，其对下位法的统领和指导作用正在消失、其权威性正在削弱、其在行政执法和司法中的作用正在减少。由于基本法对相关制度的缺失，为了解决社会现实问题，不得不制定单行法、部门法，这样的结果造成了单行法、部门法制定频发，这种"头痛医头，脚痛医脚"的做法严重违反了法制原则，单行法随意突破基本法、违背基本法、取代基本法。同时，由于各个部门存在利益冲突，在利益驱动下制定出来的部分法难以做到协调统一，甚至相互矛盾和抵触的地方，法制统一性在环境法中受到破坏。
中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于 2014 年 4 月 24 日修订通过了《中华人民共和国环境保护法》，新法自 2015 年 1 月 1 日起施行。《环境保护法》
对饮用水安全问题没有进行明确的规定，有关水源水质保护的规定散见在第三章"保护和改善环境"中，且规定的较为原则。
所以，在法律层面上，我们国家没有专门的饮用水安全立法。1994 年生效的《城市供水条例》是调整城市供水的专门法规，明确规定了城市供水包括公共供水和自建设施供水，为自建设施供水提供了法律指导。在自建设施供水安全法规中，《城市供水条例》效力最高，但从生效以来已有 20 余年，法规内容和现实脱节之严重可见一斑。法律要反应客观规律，遵循实事求是，一部与社会现实严重偏离的法规，其维护人民利益的能力将会大打折扣。
2.2 自建设施供水安全的立法现状及评析。
自建设施供水安全立法相关内容，主要分布在法律、行政法规、部门规章与地方性法规中。
法律层面上的法律包括：《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《传染病防治法》、《城乡规划法》、《刑法》，这些法律虽然位阶较高，但内容分散，不能为城市供水安全提供统一的法律规范。在行政法规和部门规章层面上有：《城市供水条例》、《水污染防治法实施细则》《城市供水水质管理规定》、《生活饮用水卫生监督管理办法》等，《城市供水条例》是第一部针对城市供水的法规，在加强城市供水管理，发展城市供水事业，保障城市生活、生产用水和其他各项建设用水方面起到了积极推动作用。除此之外，地方政府为了强化本地区的供水管理，保障本地区居民生活生产用水，也纷纷制定了地方性法规，如《北京市自建设施供水管理办法》、《江苏省城乡供水管理条例》、《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》、《重庆市饮用水源污染管理办法》、《浙江省水污染防治条例》等。
综合分析我国有关饮用水安全的法律法规，当下没有为自建设施供水安全问题提供法律制度层面上的保障，自建设施供水安全存在法律制度保障上的困境。
2.2.1 缺乏专项法律法规。
法律制度的完善是社会问题能够妥善解决的前提。一个现代社会的某个领域若没有法律制度作为人们的行动指南，其无序程度可想而知。法律不仅可以实现社会纠纷的解决，还是实施社会管理的手段，用法律手段实现社会管理与控制已是现代文明社会的必备。在具有普遍意义上的社会事务上，如水利、交通等，国家应当积极履行其职能，通过制定法律对这些关系到社会民生的问题进行管理，如果这些事务管理上出了问题，受害的将不是局部范围，而是整个社会整体。
饮用水安全毫无疑问是关系到社会民生、全体大众整体利益的要事。我国在自建设施供水安全问题上，乃至整个饮用水安全问题上，都没有制定专项法律进行规制，将相关规定分布在其他的法律法规之中，损害了法律的统一性，也不利于现实中的操作执行。可以说，法律制度的缺位是造成自建设施供水安全法律保障不到位的根本原因。
《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等法律的内容虽然涉及到了自建设施供水安全问题，但相关规定过于分散，且规定较为简单原则，可操作性不强。尽管这些法律位阶较高，但由于缺乏具体内容对社会实践问题进行指导，政府不得不出台各项法规来弥补法律规定的不足。这样的结果就是，让这些位阶较高的法律成为"空中楼阁",其法律的权威性和立法目的得不到实现。我们考察一个社会问题，有没有完备的立法，有没有健全的法律制度固然重要，但更重要的是看该国的法律规定能否在社会中实现。法律的生命在于执行，如果法律没有被适用，没有发挥其实质有效性，其仅仅就是停留在纸面上的法律。正如瞿同祖所言："研究法律自离不开条文的分析，这是研究的根据。但仅仅研究条文是不够的，我们应该注意法律的实效问题。条文的规定是一回事，法律的实施是又是一回事，某法律不一定执行，成为具文。社会现实与法律条文，往往存在着一定差距".
2.2.2 监管对象难确定。
自建设施供水的监管工作目前还存在着相当的困难，首先就是监管对象难以确定。我国目前开展的供水监管工作大多在全国重点水域和重点城市进行，而对于分散的、小型的自建设施供水很少予以重视。城市公共供水系统是集中的、大型的自来水公司，便于供水监管部门的统一管理、监测，而自建设施供水由于其水源分散，规模小的特点，难以进行统一管理，因此一般都是供水监管的盲区。
要进行供水监管首先就必须在供水监管部门的监管范围之内，就必须对自建设施供水的单位或个人进行登记，以便于供水监管部门的统一管理。而我国的供水监管部门没有对自建设施供水进行严格的登记，例如取水登记、资质合格登记，使得自建设施供水的单位或个人不在供水监管部门登记在册，自建设施供水的监管对象难以确定，因而自建设施供水游离于供水监管之外。
2.2.3 监管标准不明确。
自建设施供水监管标准主要体现在自建设施供水饮用水水质监测上。我国在重点水域和重点城市的公共供水系统都开展了定期的饮用水水质监测工作，有严格的监管标准，但是对于自建设施供水目前没有供水监管部门对其进行饮用水水质监测，没有严格的监管标准，这也是目前自建设施供水监管体制的缺陷之一。
进行自建设施供水饮用水水质监测的前提是要制定水质监测标准，即哪些项目在监测范围之内，应该达到什么样的标准，不达到预先规定的标准就不能进行生产、生活供水。而对于自建设施供水，由于其存在水源分散、规模小、供水范围较小等一些不同于城市公共供水的区别，那么其饮用水水质监测标准是否应与城市公共供水系统的水质监测标准等同，还是可以适当降低标准，这也是存在争议之处。
因此，要完善我国自建设施供水监管制度，制定明确的监管标准是目前亟待解决的难题。
2.2.4 监管主体与监管程序难统一。
从表二可以看出，对城市供水这一问题的监管涉及到建设、卫生、水利、发改、环保等部门。这样的"政出多门",各部门为了本部门的利益制定法规，难以实现监管的协调与统一。在实际执法过程中，各部门权责不明、权限交叉等问题频发。如《城市供水水质管理规定》由住房与城乡建设部发布执行，而《饮用水水源保护区污染防治管理规定》由环保部发布执行，这两项部门规章，在很多内容出现重合与交叉。这样的立法不仅浪费了立法资源，更重要的是将会造成适用法规的难题。对某一问题看似每个部门都有权监管，到最后却出现"都有权管，却无人管"的尴尬局面。对自建设施供水安全问题的监管，主要依靠地方监管部门进行执法，而现有的地方监管部门能力不足，我国基层没有构建全面有力的监管机构。虽然在少数基层设立了饮用水安全监管机构，但也往往因人员配备不足、专业知识缺乏、设备技术落后等问题捉襟见肘，对于较之公共供水地位次之的自建设施供水更疏于监管，难以实现监管饮用水安全这一重要问题。这些机构设立往往流于形式，仅有表面的象征意义，不能发挥实际作用，同时，自建设施供水安全问题监管乏力的现状，也为地方政府重经济、轻环保打开了方便之门。特别是在西部欠发展的地区，当地政府为了发展经济，大力引进那些投入少、产量大、污染大的企业。对这些企业造成的污染，违法行为往往也都仅仅少量罚款了事。
这样的监管不良严重威胁到了广大群众的生命健康。
