社会救助对象认定是社会救助工作的核心, 也是难点。2015年以来, 民政部大力推动社会救助制度创新, 救助对象认定的制度创新成为最重要的内容之一。通过总结救助对象认定的国际实践, 分析我国社会救助认定存在的问题, 以更好地推动我国社会救助对象认定的制度创新。
一、社会救助对象认定方法的国际实践
社会救助对象的认定方法很多, 但总的来看有四类:一是分类认定法, 包括人口学方法和地理法;二是社区评议法;三是自我认定法, 如以工代赈;四是家计调查法, 包括传统家计调查法、代理家计调查法和信息化核对法。从各国的实践看, 在社会救助初期、中期和后期, 救助对象的认定方法也不同。
(一) 社会救助初期以分类认定、社区评议、自我认定为主。
这三种方法在管理上比较简单, 容易观察判断, 管理成本较低, 对社会诚信度要求不高, 但对穷人识别的准确率也较低。
人口学认定法在17世纪初英国建立现代社会救助制度时已采用, 主要对没有劳动能力的人进行救济。从当今各国实践看, 人口认定法主要在发展中国家应用, 如在东亚、太平洋地区、东欧和中亚确定儿童救助对象, 在中东和北非地区确定老年人救助对象。地理法在所有发展中国家都有应用, 但在非洲、南亚地区应用较多。拉美国家则更多把人口学方法和地理法结合起来应用。社区评议法在申请救助人数很少、贫困程度较为突出时更为准确, 但在申请人数多、贫困差距不大时认定效果则大打折扣。同时这一方法会对社区造成负担, 也易导致出现人情保和关系保问题, 目前多在低收入发展中国家特别是撒哈拉以南非洲应用, 且多与代理家计调查法相结合。在亚洲少数国家也有应用, 但多结合人口学方法使用。自我认定法一般来说是在政府管理能力较低时或者发生危机时应用, 拉美、非洲和南亚等地区有时应用。
(二) 社会救助中期以代理家计调查和传统家计调查为主。
传统家计调查主要通过入户访问、出证明等传统方式调查家庭收入和财产, 代理家计调查主要通过代理指标对家庭经济状况进行测量。这两种家计调查对政府管理要求较高, 需要高素质的队伍和较强财力保障。与代理家计调查比较, 传统家计调查要求家庭收入和财产较易计算, 社会诚信度较高。
从社会救助发展史看, 传统家计调查产生于上世纪初期。从当今各国实践看, 传统家计调查主要在收入较高的发展中国家采用, 而在贫穷国家如撒哈拉以南非洲, 这一方法就很少使用。代理家计调查于1980年在智利首先使用, 随后在拉美其他国家扩展开来, 21世纪初亚洲国家如印尼、土耳其也采用了这一方法。目前这一方法在收入较高的发展中国家如东欧和中亚地区使用最为普遍。
(三) 社会救助后期以信息化核对为主。
这一方法体现着政府较高信息化管理水平, 要求家庭财产和收入的透明化以及较高的社会诚信度。目前这一方法在发达国家以及较高收入的发展中国家应用广泛。
二、我国以家计调查为主的社会救助对象认定方法
社会救助对象认定方法需与经济社会发展相适应。我国建立低保制度以来, 救助对象认定以传统家计调查方法为主, 由于我国各地经济社会发展不平衡, 认定方法有的超前, 有的落后, 暴露的问题较多。
(一) 20世纪90年代以来形成了以传统家计调查为主的认定方法。
从建国初期到上世纪90年代, 我国分别在城市和农村建立了针对“三无”人员和受灾人员的社会救助制度, 救助对象认定以人口学方法和地理法为主。上世纪90年代以来, 我国学习模仿发达国家经验, 建立了低保制度, 由户主提出申请并出具相关证明, 低保审批机关通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议等方式对申请人的家庭经济状况进行调查, 其他专项救助对象认定也与低保捆绑或与低保类似。因此, 传统家计调查成为我国社会救助对象认定的主要方式。当然, 人口学方法和地理法仍然是城乡“三无”人员救助对象的主要方法, 但适用人口较少。
(二) 传统家计调查并不适用中国所有地区。
在多数农村地区主要表现为过于超前, 原因有三:一是收入财产不易计算。收入财产易计算是传统家计调查的条件。我国农村收入复杂, 包括土地经营收入、外出务工收入等许多内容, 其中土地经营收入如农业、畜牧、养殖等收入, 进行货币化折算比较困难;外出务工收入也不稳定且不够透明, 计算困难。二是诚信环境尚未形成。诚信也是传统家计调查的基础。在我国特别是在农村, 熟人亲属交往能够诚实守信, 而面对农村低保这种公共品时, 多认为占点便宜没关系, 这种文化对现代救助制度的建立造成很大伤害和阻碍。三是政府能力建设滞后。近20年来, 我国低保和其他社会救助对象的规模快速扩张, 政府管理人员的规模和素质难以适应。在一些发达的城市, 传统家计调查跟不上现实所需, 存在瞄准较差、效率不高的问题。
(三) 传统家计调查在实施中被扭曲。
由于收入财产计算难, 许多地方层层下达低保人数指标, 村里根据指标确定低保人数。民主评议中, 存在着村干部操控谋利、请客送礼现象, 人情保、关系保一度比较严重。许多真正的困难户反而在评议中失去救助资格。家庭收入计算也存在以补差水平倒推收入的做法。民主评议本是家计调查的一个环节, 在一些地方变成同意或不同意享受救助的表决。家计调查在许多地方成为摆设。
三、当前我国社会救助对象认定的制度创新
我国经济社会发展的不平衡, 决定了救助对象认定方法不能“一刀切”。在当前的社会救助创新实践中, 要促进各地结合实际, 不断改进和创新以传统家计调查为主的认定方法。
(一) 推动探索代理家计调查法。
代理家计调查是解决家庭收入财产计算难的最有效方法。2015年民政部出台相关政策, 对外出务工人员以及农产品经营收入制定了计算办法, 我国代理家计调查迈出了第一步, 这一方法随后在许多农村地区得以应用。一些地方还进行了更为大胆的探索, 如山东省金乡县、四川省宣汉县、甘肃省会宁县探索实行积分制确定低保对象的代理家计调查新方法, 积累了宝贵经验。但有些试点层级过低, 一些方法缺乏科学指导, 试错成本较高, 需要更高层面的政府和专家加强规划和试点干预。
(二) 推进信息化在社会救助认定中的应用。
这包括两方面内容:一是信息化核对机制的建立。2012年, 国务院要求建立核对机制, 通过信息系统获取救助申请人的就业、住房、存款等信息。2013年民政部成立了低收入家庭认定指导中心, 推动全国核对工作的发展。目前多数地区建立机制并开展核对工作, 效果十分显著。但在全国联网和部门间信息共享方面仍存在障碍, 需要进一步推动。二是探索建立低收入家庭数据库。近年来许多发展中国家通过建立信息化的低收入家庭数据库, 建立主动发现救助对象、减少漏保的机制, 效果不错。近年来, 已有一些地方开始这方面的探索, 如山东省肥城市按全市总人口8%的比例采集困难家庭数据信息, 建立了覆盖城乡的困难群众数据库, 并科学归口分类, 方便各救助部门使用平台, 主动发现救助对象。西安市碑林区、沈阳市山河区等地也在进行此类探索。这些探索, 为我国全面建立主动发现救助对象机制、防止漏保提供了宝贵经验, 应大力推动。
(三) 认真评估并重新定位我国传统家计调查的手段。
要鼓励发达地区对传统的认定方法如入户调查、邻里访问、信函索证等进行研究评估、重新定位, 效率低的做法应鼓励淡出, 这也是制度创新的重要部分。对社区评议也要重新评估和重新定位, 规范运行, 减少社区评议对于家计调查和低保制度的扭曲。
(四) 为创新拓展政策空间并注入动力。
当前地方创新遇到的问题既有创新政策空间小, 也有动力不足。今后一方面要加强上层政策的创新, 为地方拓展更大的创新空间, 减少创新与国家政策的冲突;另一方面要加强对救助瞄准率的绩效评价, 以增强地方创新社会救助对象认定方法的动力。
