引言
社会工作是政府为主体,社会力量广泛参与的,以哲学、社会学、心理学、医学等为学科基础,以助人自助为核心理念,以个案工作、小组工作、社区工作为直接工作方法为案主(client)提供专业服务,帮助案主解决在与环境互动过程中所产生的各种问题,帮助案主重塑自信,走向社会正轨.
近几年,社会工作在我国大陆地区作为一项惠及老百姓日常生活方方面面的社会事业,在党中央、国务院的重视下取得了飞速发展.
自2006年以来,民政部相继出台了各项政策,支持全国社会工作事业的发展,中国大陆地区社会工作的发展进入到一个开始发展的时期.自2011年11月8日,国家民政局出台《关于加强社会工作专业人才队伍建设意见》后,全国各地的社会工作如雨后春笋般迅速产出、壮大,社工事业的发展迈向迅速发展期.同时,中央加大对于社工事业的财政拨款力度,在经济上给予社会工作发展以最大的支持与保障.正是由此,一个个社会工作岗位服务居民,一座座社工事务所拔地而起,一项项惠民工程深入群众生活.
本文从公共经济学视角下,对于我国目前社会工作发展的现状进行讨论,剖析发展模式,寻找现存问题并提出解决方案.
一、公共经济学视角下的社会工作
1.社会工作财政拨款的社会福利函数标准
社会工作事业作为一项社会保障、社会福利与社会服务范畴的工作,本身就具有了社会福利工作的性质.因此,政府通过对于社会工作事业的支持性拨款,鼓励社会工作事业的发展,大面积开设社工事务所从而覆盖更大范围的居民来提高其生活质量.政府利用财政拨款,购买社会工作服务单位以及社会工作岗位的服务,从而间接服务于居民,以弥补政府工作在该方面的缺口.例如,政府对于缴纳养老保险的人们提供了养老经济保障,但是,在居民进入老年状态生活难以自理时,只有养老保障资金还是不够的.因此,政府拨款老年社会工作事业,购买社会工作者劳动开展居家养老、社区养老等社会福利与社会服务等项目,为老人入户进行陪伴关爱、心理疏导、卫生清洁、生活照料等,保障居民养老工作能够高质量的完成.此外,政府对于养老事业拨款给民办非企业养老机构以400元/人的月补贴金鼓励养老事业的发展,以此弥补公办养老院床位有限无法服务到每个人的缺陷.
在公共经济学中,社会福利函数(social welfare function , SWF)是把整个社会的福利与个人的福利联系在一起的函数,是个人函数的增函数.最常见的社会福利函数形式是柏格森-萨缪尔森社会福利函数(Bergson,1938,pp.310-334;Samuelson,1947):
W=f(U1,U2,…,UH)
其中,W代表社会福利,U代表不同人的效用,H代表人数.
由福利函数可知,随着Ui的提高,即个人福利的提高,社会福利整体W也会提高,我国的社会福利水平就会上升.政府通过支持社会工作事业的发展,使得社会工作在大陆的发展由慢到快,覆盖面的由小到大,逐渐改善居民的生活状况,进而提高我国社会福利的总体水平.
因此,为了提高我国社会整体的社会福利水平,政府必然会发展社会工作事业,提高人民福祉.
2.社会工作是公共物品
对于社会工作事业的性质来说,其所属范畴应归为公共物品.公共经济学中,纯公共物品是指任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对这种物品的消费的物品.公共物品具有非排他性和消费的非竞争性两个特性.在现实生活中,很少会有纯公共物品(例如空气),因为公共物品往往可以通过转化而成为私人物品.因此,许多商品与服务只能相对而言划分为公共物品.
对于社会工作而言,政府出资购买社会工作者、社会工作岗位以及社会工作机构的相应服务.居民原则上可以公平地享有社会工作事业发展所带来的福利与好处,公平地享有受服务于社会工作的机会,平等地享有社会工作水平上升后社会福利的整体提高所带来的好处.
因此,其发展具有非竞争性与非排他性,从本质上来看,社会工作属于纯公共物品.例如在北美等发达国家地区,社会工作作为人人有权利享受的服务现已完全覆盖全部居民.
但是,由于社会工作在我国大陆地区目前的发展状况尚处于起步阶段,而且地区区域发展差距明显,虽然民政部出台相关政策是覆盖全国的,但是由于各地区结合自己目前的实际状况不同,因此实际的发展是不平衡的.例如,北京、上海、广州等一线城市的社会工作发展目前已经进入到一个覆盖面较广,实际投入运用并切实服务于人民的阶段了,而在大陆的许多三、四线城市,社会工作对于民众来说还是一个从未听说过的名词.由于目前中国大陆社会工作发展模式的局限性,其发展大多是由当地高校开设社会工作专业培养对口就业人才,以及较高素质水平的社区工作者的在岗转化.所以,对于社会工作在大陆各地区的发展其实是需要一片较高居民认知度与文化素质程度的土壤.中央许多政策落实到各个地方政府,便由于当地的社会发展还未发达到适合接受社工事业的程度,政府经济实力也不足以支持社会工作巨大的财政开销.因此,社会工作在我国目前的实际发展状况是不均衡的,所以,社会工作在一定程度上是具有排他性的,并不能算作是纯公共物品.
例如,北京市的社会工作发展,每年政府都会出台《政府购买社会工作服务项目计划》来公开购买社会服务及社会工作机构的相关社会工作,确保北京市的每个区都有社会工作机构的覆盖.就北京市团市委出台的"社区青年汇"项目来看,政府出资购买社会工作岗位,每个街道设置一名专职社会工作者来负责对接、落实"社区青年汇"的实际工作.该项目旨在服务于社区内的青少年,由政府出资,以社区为单位带领青少年进行参观、学习等技能、知识培养,开展有益于身心与自身发展的各类活动,比如"书法学习"、"红十字急救常识培训"、"参观特警武警基地"、"社区相亲"等等活动,以此来提高居民的综合素质,并通过过程注重青少年身心的成长与变化,为我国未来接班人的质量提升起到辅助作用.原则上来说,北京市每一个街道都已经配备相应的专职社会工作者,而每个居民都有相等的机会来报名参加政府及社工所开展的各项活动,享受社工提供的服务.但是现实中,由于信息传递的局限性,许多居民无法获取相应的资源,比如有的人经常去居委会的公告栏看活动的最新通知,有的人不会去看,信息的不对称性由此产生,所以有时候社会工作的经常受益人并非是全体居民.
但是,由于社会工作本身的公共物品属性,其存在对于提高全体居民的整体生活水平、幸福感,解决社会问题,维护国家长治久安发挥着相应的作用.
3.财政在社会工作中的职能
在公共经济学中,政府财政的作用主要由资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能、经济发展职能四个方面.而对于社会工作在中国大陆的发展过程中,政府财政所作用的职能主要体现在资源配置职能与收入分配职能两个方面.
(1)资源配置职能
财政的资源配置职能是指政府为满足社会需要,主要通过税收动员社会资源,通过公共支出提供公共物品,实现经济资源的合理流动和配置.
对于社会工作在大陆地区的发展,从起步一直到现阶段的不断扩大与逐步建设,努力完善,其中最主要的动力是政府的支持与推动.
从进入2000年后,社会工作在大陆地区就开始显现苗头,由于改革开放对于珠三角形成的影响,国外社会工作先进的经验最先流入广东、福建等地,因此也是南方地区取得了社会工作的最先发展.广州等地到目前为止已经形成了一套较为成熟的"中国南方特色的社会工作"模式.而北京市的社会工作大约是在2006年前后,在政府的大力支持下,社会工作相关支持与规范性政策相继出台,最终为社会工作事业在北京的发展注入了最中坚的力量.
在社会工作发展过程中,政府给与的最大的支持便是财政支持,主要用于两方面,一方面是支持社会工作机构的建设,另一方面是社会工作专业人才的培养.政府财政拨款鼓励高校开设社会工作专业并鼓励专业毕业生对口就业,对于社会工作机构的开设实行免税政策,对于社会工作服务的群体实行相应财政补贴,对于社会工作者的工资、户口、社保等问题提供相应的政策与物质保障.这等等一系列相关的社会工作财政支出实现了财政的资源配置职能,这才使得中国大陆地区社会工作的兴起与发展.
(2)收入分配职能
财政的收入分配职能(也称财政的再分配职能)是指政府为实现公平收入分配,通过收入-指出制度,对不同收入阶层征税或不征税、多征或少征税,或调整公共支出结构,对市场活动产生的收入分配状况进行调整.
社会工作机构一般性质为民办非企业单位,属于义务性民政福利事业,其在成立之时需要到税务机关进行登记.其单位的财务情况需要定时向税务机关进行上报,单位的运营过程不需缴纳税款.但是,当以此机构为名举办盈利为目的的销售等其他活动时,盈利部分需依法缴纳相应税款.
通过收入分配职能,一方面鼓励了社会工作机构的建立与发展,另一方面保障了社会工作者的工资收入公平,对于社会工作事业的推动起到了重要作用.
4.社会工作的发展符合帕累托改进
公共经济学中,帕累托改进是指政府的某一种活动或某一项政策变化至少是一个人的境况变好而没有人的境况变坏的状态.帕累托最优是指政府的某一种活动或某一项政策变化如果不使其他人的境况变坏,就没有人的境况变好的状态.
在我国,政府本身有许多事情是无法通过直接管理来达到充分实现的.比如流浪儿童,政府没有相应的机构来去对于社会上的流浪儿童进行相应的主动收纳与管理,只有社会福利院等社会福利机构来等待流浪儿童主动寻求帮助,或由派出所因公送达社会福利机构等被动方式进行接管与收纳.然而对于流浪儿童来说,他们很少有能力主动寻求社会力量的帮助.在类似方面,政府是很难通过政治力量进行现状的改善的.但是,通过社会工作机构与政府签订流浪儿童管理的社会工作合作项目后,便可以拿到政府的专项资金来代替政府开展相应的流浪儿童社会工作,通过主动搜寻以及深宵外展等方式,24小时到大街小巷等寻找流浪儿童并进行福利院收纳交接等后续工作,以此来保障社会上流浪儿童的人身安全与成长权利.
中国目前仍处于一个发展中国家的行列,许多社会福利的发展并没有达到帕累托最优的标准,而且相差甚远.就中国社会工作的现状而言,发展社会工作事业本身就是一项帕累托改进,即使许多人的情况变好却没有人的情况变坏.社会工作的发展要争取达到帕累托最优的发展目标.
二、结论与建议
1.社会工作事业在中国大陆地区依旧处于起步发展阶段,仍旧需要政府财政的大力支持.因此,需要政府财政加大资源配置职能的作用,鼓励社会工作事业的继续发展.
2.帕累托最优状态就是不可能再有更多的帕累托改进的余地,帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法.中国大陆地区社会工作事业的目前发展状况属于帕累托改进的范畴,因此,实现社会工作的帕累托最优是社会工作事业发展的最终目标.
3.社会工作作为一种公共物品,每一个公民都有权利享受其带来的福利与服务.但是目前现实状况是社会工作在大陆地区的区域发展不平衡.因此,要实现社会工作在中国二三线城市的发展,走出北京、上海、广州等一线城市,真正实现全方位覆盖,使每一位中国大陆居民受惠与社会工作.
参考文献:
[1]范燕宁.政府购买公共服务"双主体"政策背景下社会工作专业机构面临的机遇与挑战[J].社会工作,2013(5):14-20.
[2]杨燕绥,鹿峰,王梅.事业单位养老金制度的帕累托改进条件分析[J].公共管理学报,2011,08(1):10-15.
