一、社会管理概念的提出
社会管理是与人类社会历史共始终的管理活动。马克思主义政治学理论认为，在国家产生以前，人类社会就存在氏族社会的管理。在氏族社会里，人们共同生产、共同劳动，由氏族成员民主选举的氏族内部德高望重的氏族首领担任管理者，实施着对氏族社会公共事务的管理。那里没有军队、没有警察和监狱，每一项公共事务都在氏族内部得以民主协商解决，恩格斯称之为“美妙的民主制”。国家产生以后，产生于氏族社会的“公共权力”逐渐从“社会”中分离出来，成为与“社会”相异化的力量，“这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益与社会相异化的力量，就是国家”。国家产生以后，社会权力上升为政治权力，实施着“一个阶级对另一个阶级的统治”。不过，国家在执行统治职能的同时，还执行“由一切社会的性质产生的各种公共事务”（马克思语）。正如恩格斯所说：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”
因此，从某种意义上说，社会管理贯穿着人类社会的始终。即使国家消亡了，但社会管理的职能并不会随着国家的消亡而消亡。正如列宁所说：“正在消亡的国家在它消亡的一定阶段，可以叫做非政治国家。”
尽管社会管理在社会各个历史阶段现实存在，如原始社会的劳动分工、产品分配、尊敬老人以及维护氏族利益和为氏族成员复仇等行为，由德高望重的氏族首领依据权威和世代相传的风俗习惯进行管理；在奴隶社会、封建社会、资本主义社会尽管各个社会都建立了国家军队、警察、监狱等暴力机构，加强对所在社会被统治阶级的统治，但各个社会也都进行了有利于被统治阶级的社会建设和社会管理，表现形式是为被统治阶级提供公共服务以及提供有利于被统治阶级的社会政策等，即使是处于奴隶社会的古代埃及，政府的职能，除了镇压人民、掠夺奴隶外，还比较重视水利管理，有专人统计尼罗河每年的水位。但各历史时期并没有专门提出社会管理问题。即使发达程度较高的资本主义社会，尽管在社会管理方面提出了许多行之有效的措施和办法，如 20 世纪中叶起，西方国家在收入分配、社会保障、社会福利、社会事业、社会治安、社会稳定等领域逐渐建立起了“从摇篮到坟墓”的社会保障体系和福利制度，并且提出了诸如福利国家理论、新公共管理理论、公民社会理论、善治理论、国家—社会关系理论等与社会管理相关的理论，这些理论和实践对我国社会管理理论和实践具有重要指导意义，但是并没有直接提出“社会管理”的概念。
在我国，对社会管理的研究，最初起源于对政府职能的研究。崔运武教授在《公共事业管理概论》中指出，政府职能包括阶级统治职能和社会管理职能。
所谓阶级统治职能，是指“政府用政治暴力消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权”。所谓社会管理职能，是指“政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理”。他进一步指出，“人类历史发展到今天，虽然任何一个国家的政府镇压、保卫等阶级统治职能仍然不能丢，并且在一定时期内还要加强，但由于和平与发展已成为当代世界的主题，由于阶级矛盾和对立在诸多的国家中已走向相对和缓，特别是由于当代社会经济的发展，公众生活水平的提高和多样化的要求，社会管理的职能已变得越来越重要、越来越突出，在相当程度上超过了阶级统治职能”。党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十八大更是提出，要“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。
社会管理概念的适时提出，既是所在社会矛盾和社会问题应对之策，也是社会矛盾运动变化发展的规律所要求的。马克思指出：“无论哪一种社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟之前，是决不会出现的。所以人类社会始终只是提出自己能够解决的任务，因为只要仔细考察就可以发现，任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或者至少在生成过程中的时候，才会产生。”
无论是资本主义国家的社会管理，还是社会主义国家的社会管理，都是在应对社会矛盾和社会问题的基础上应运而生的。如西方国家的福利国家制度是在解决日益严重的贫富差距而导致的“社会矛盾”和“社会冲突”的过程中产生的；西方的“多中心治理”理论也是以西方的经济运行、宪政模式、法治传统和社群发展的多中心结构一致为前提，我国的社会管理则是社会转型的现实推动。改革开放三十多年来，我国社会逐渐进入社会转型期。这种转型表现在整个社会开始“从整体社会向多元社会转变，从统一控制型社会向自主决策型社会转变，从分割的蜂窝社会向流动的网络社会转变，从生产的社会向消费的社会转变，从国家财富的社会向个人财富的社会转变，从经济不断增长型社会向可持续发展型社会转变，从低风险型社会向高风险型社会转变”。这种转型“直接拷问着执政党如何进一步巩固和提升执政合法性，也挑战者社会主义的公平正义”。社会管理研究对于我国和谐社会构建、社会矛盾化解、公共服务提供和民主进程的推进等具有重要的积极意义。
二、社会管理概念的内涵
什么是社会管理，见仁见智。有人把“社会”与“管理”分开起来理解。如丁元竹认为，所谓社会是指“由居住在同一社区或不同社区，来自同一文化或不同文化，同一制度或不同制度，同一组织或不同组织的个体成员组成的群体，他们以共同利益和共同价值为基础，通过社会组织、政府机构来处理社会事务，提供社会公共服务”。“所谓社会管理，就是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。”
有人把“社会”作广义的理解，把社会管理定义为“对包括政治领域、经济领域、思想文化领域和社会领域四个子系统在内的整个社会系统的管理”；有人把社会管理作狭义的理解，把社会管理定义为“只是对四个子系统中社会子系统的管理”。有人把社会管理作为政府的一项职能，认为社会管理就是政府对社会的管理。如陈振明等认为，社会管理是指“政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境”。有人把社会管理理解为社会自我管理。如周红云认为：“社会管理首先应该强调社会的自我组织和自我管理，因为从根本上说，最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制必然是公民和社会组织的自我管理。”“社会中公民和社会组织的自我管理是维持社会秩序和社会稳定的根本条件。如果没有社会的自我组织和自我管理，公民和社会组织的一切活动都依靠国家和政府发出指令实施控制，那么国家和政府将不堪重负，社会秩序和社会稳定也难以维持。”
另外还有些人认为社会管理是政府和社会组织对社会公共事务实施管理的过程。如李学军认为：“在中国，社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务和控制的过程。”
这样，就出现了一个问题：究竟什么是社会管理？社会管理是政府对社会的管理，还是社会的自我管理？其基本内涵分别是什么？这是一个重要的理论问题，也是一个重要的实践问题。笔者认为，社会管理概念的内涵应该包含以下几个方面的内容：
第一，社会管理是政府的管理职能之一。社会是人们依据一定的关系彼此结合而成的生活共同体。
人类在社会里结群而居。人在社会里不仅是天生的社会动物，也是“天生的政治动物”。“凡人由于本性或偶然而不归于任何城邦的，他如果不是一个懦夫，那就是一个超人。”“凡隔离而自外于城邦的人———或因为世俗所鄙弃而无法获得人类社会组合的便利或因高傲自满而鄙弃世俗的组合的人———他如果不是一只野兽，那就是一位神祇。”
因此，人类社会的共同体生活离不开共同体的管理。作为共同体管理的重要主体———政府而言，它不仅要为共同体提供秩序保障（包括维持政府本身的政治统治），而且还要为共同体提供安全、教育、公共产品和公共服务等等。按照现代政治学的观点，政府不仅具有政治统治职能，还具有社会管理职能，而且政府的统治职能只能在其履行了社会管理职能后才能持续下去。杨光斌指出：“过分张扬国家的统治职能而不致力于国家的社会职能，是一个统治阶级不成熟的表现，也是国家不稳定的一个原因。”因此，政府社会管理是政府的重要职能之一，也是社会管理的重要内容。“在中央加强和创新社会管理的总体部署下，基层政府面对一系列棘手的社会管理难题。无论是协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定，还是在体制、法规、政策的框架内对社会领域的各个环节进行科学合理的组织、协调、服务、监督和控制，促进社会公平正义与和谐发展，都迫切需要提升基层政府的社会管理能力。“”没有基层政府社会管理能力的提升，不可能有效完成社会管理的任务，实现社会管理的目的。”
第二，社会管理在本质上应该是社会的自我管理。社会管理不应该仅仅成为政府管理的独有领域，国家与社会关系理论、公民社会理论、治理理论等无不证明社会组织或公众在社会治理中的重要作用。
国家与社会关系理论认为，国家不是从来就有的，也不是外部力量强加于社会的，而是社会发展到一定阶段的产物，是社会决定国家，而不是国家决定社会。国家从社会中分离出来成为政治统治的工具，但随着社会发展的成熟，国家将重新回归社会。在这一过程中，国家权力应逐步向社会转移。公民社会理论认为，公民社会是相对独立于政治国家的，主要由“需要的体系”构成的经济交往领域、在商品经济社会中直接从生产和生活交往中发展起来的社会组织所构成的不能与政治国家相混淆、不能为政治国家所淹没的非政治的社会自主领域。在公民社会里，政府将是有限的政府，相对独立的社会力量的日益壮大预示着政府控制力的减弱和控制范围的收缩，政府将本应属于社会主体的自主、自治权力归还社会。
治理理论认为，与传统的统治概念不同，治理强调的是一种多行为主体的合作管理过程。正如罗西瑙所指出的，“治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现”。这意味着市民社会中的私人机构、非政府组织能够与公共机构一样承担必要的公共管理职能，因而能够成为公共管理的行为主体。从这个意义上和社会管理概念本身的意蕴上说，笔者认为，社会管理不仅是指政府对社会的管理，而且在很大程度上应该是指社会的自我管理。即使是政府对社会进行管理，其终极目标也是促使社会实现社会自治，使社会成为无政治的自治社会。
第三，在中国目前的社会背景下，社会管理应该是政府与社会的合作共治。一方面，政府与社会合作共治是西方社会治理理论的内在要求。西方社会治理理论认为：“治理意味着‘统治的含义’有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”“作为最小国家管理活动的治理，它指的是国家消减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；作为公司治理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。”
另一方面，中国社会管理的现实也需要政府与社会合作共治。一个社会能不能实现社会的自我管理，取决于政府与社会的力量对比，取决于社会自我管理的能力。“当权力关系处于主导地位时，意味着社会纳入政府控制范围；当自治关系处于主导地位时，意味着社会自主管理。”
经过改革开放和市场经济的洗礼，中国的社会组织发展较快，但存在的问题是，我国的社会组织培育和发展时间不长，还存在许多体制和机制的制约，再加之我国社会组织自治的能力和水平尚不能满足目前社会管理的需要。“社会自治与政府对社会的管理应该是一枚硬币的两面，社会自我组织和自我管理并不排斥政府对社会领域进行的公共管理活动，而且在作为国家机构的政府存在的历史时期内，社会管理必定成为政府不可推卸的重要职责。”
三、社会管理概念的特征
基于上述分析，笔者认为，所谓社会管理是指政府、社会组织或公民根据职责权能和社会发展变化对社会公共事务实施有效管理和提供公共服务的过程。其主要特征：
第一，社会管理主体的多元性。社会管理相对于自上而下的政府行政管理而言是一个自上而下和自下而上相结合的管理过程。一方面，政府在社会管理过程中还会发挥作用，当然，这种作用应该随着公民民主权利的增长和社会组织的发育、成长逐步减少其作用范围；另一方面，公民社会的兴起和成长会促使公民和社会组织参与社会自我管理的积极性，从而要求政府把本属于社会的公共权力归还给社会，从而形成了在社会管理中出现多元主体的情况。同时，多元主体参与社会管理不仅可以解决复杂化社会政府管理乏力的问题，而且还可以锻炼社会组织参与社会管理的能力，为政府社会管理减少必要的负担。社会管理的主体不仅包括政府和公共部门，还包括私人组织以及公共部门与私人组织的合作。这样“，社会管理的主体由单一走向多元，由自上而下的单一控制走向双重互动”。
第二，社会管理行为的公众参与性。社会管理大多涉及的是与公众利益密切相关的社会性事务，对于这些社会性事务，政府应该放权给社会组织，让社会组织自我管理社会事务。一般理论认为，社会组织自我管理社会事务比政府管理社会事务无论从效率还是效果方面要好。同时，就是政府社会管理，在某些方面也要发挥社会组织或公民参与社会管理的作用。如在社会治安方面，要发挥群防群治的作用；在社会矛盾化解方面，社会组织和公民都发挥了重要作用；就是在城市拆迁中，地方政府也开始尝试引入NGO 调解拆迁纠纷，尽管解决问题的可能性不大，但“最大成效是使地方政府认识到强行压制外，还有另外一种解决方式”。此外，多中心治理理论也论证了公民参与社会治理的必要性。“公民参与远远超越了简单政治行为内涵，而扮演了制度演进中信息流的角色。这不再是线性的量的突破，更主要的在于它已经成为治理互动机制的基本单元，发挥着治理网络中的节点作用，影响着开放系统沟通过程中的意见涌现，改善着治理主体之间的关系，为协同进化的制度创新积累能量。”
第三，社会管理职能的服务性。社会管理从本质上讲应该是服务管理。根据政府与社会关系理论，政府管理主要涉及政治事务，而社会管理主要涉及社会事务，社会事务原则上应该交由社会自我管理，这是政社分开的理论根据。当然，对于某些社会事务，政府也不是不能管，特别是某些社会组织管不了或管不好的事情，还是需要政府出面协调加以解决。但无论是政府社会管理，还是社会自我管理，目的无非是解决社会公共问题和为社会提供公共产品。这种解决社会公共问题（如化解社会矛盾、维护社会稳定等）和为社会提供公共产品的职能属于政府的社会职能，具有服务性质。“加强社会管理”并不是“加强社会控制”，而是为社会提供高质量的产品和服务。胡锦涛指出，“社会管理说到底就是对人的管理和服务”。如，如何加强城市流动人口管理，就要为流动人口提供必要的社会保障和安全保障；如何加强对群体性事件的管理，就是要对群体性事件进行疏导，并做好服务工作等等，以政府对社会的服务管理来达到化解社会矛盾、促进社会和谐的目的。当然，社会的自我管理更具有服务性，通过社会组织工作人员的服务工作，如某些城市社区成立的“和事佬协会”，就大大地化解了社会矛盾；某些城市的行业协会，也为本部门、本行业的社会管理提供了切实的服务。此外，社会自我管理从某种程度上也是政府职能转移的管理。在社会管理中，政府把社会管理职能转移给社会，从而使得社会管理获得了为公众提供服务的职能。
第四，社会管理手段的非强制性。社会管理是对人的管理和服务，这是对社会管理概念最精辟的表述。社会管理不同于一般的行政管理和政治管理，即使可以使用强制性管理方式，但其本义要求政府社会管理最好的方法是使用非强制性管理方法。这是因为，在国家—市场—社会三者关系中，国家管理的主要是政治事务，市场管理的主要是经济事务，而社会管理的主要是介于国家与市场之间的社会性事务，这种社会性事务被界定为介于政治事务和经济事务之间的“第三领域”，这种“第三领域”的社会事务原则上由没有强制力的社会来执行管理，社会管理通过社会上的权威人士（这种权威人士可以通过社会公众选举产生，也可以通过社会里德高望重的公众人物推荐或自荐并得到社会认可） 以威信或社会组织约束力来加以管理，当然，这种约束力没有行政管理或国家法律的强制约束力，只能通过社会成员的自我遵守来执行。从这个理念出发，政府社会管理也应该使用社会管理的非强制性权力，除非非得不可。有学者把这种非强制性社会管理称为“柔性社会管理”，可以谓之道德内化，即将一定社会的思想、政治、道德要求转化为自身需要与自觉的过程。
“在某种情况下，说服教育和行为感化比直接惩戒花费的功夫多，但效果更好。”“在这方面，司法部门推行的社区矫正较为典型，对罪行轻微、主观恶性小、社会危害性不大的犯罪行为交由社区进行感化和教育，鼓励矫正对象自我重建社会规范。在城市综合管理执法中，针对流动摊贩的管理业开始转变理念，以说服劝导为主，能不罚款尽量不罚款。”
第五，社会管理理念从控制到治理的转变性。社会管理不同于传统的行政管理。传统的行政管理以压力型行政管理体制为基本框架，以行政整合、分类控制为基本手段，对全社会实行控制的社会管理模式。“实际上，社会管理体制改革、行政管理体制改革和国家在建构，都包含着国家—社会关系重塑这个共同的主题，涉及的核心问题则体现为如何改造支配国家治理的全能政治。”
社会管理则不同，它是一个对社会进行良好治理的过程。治理的权威不限于政府，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。而公共治理的目标是实现社会善治，即良好的治理。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。”
参考文献：
［1］马克思恩格斯选集：第 4 卷［M］.北京：人民出版社，1995.
［2］马克思恩格斯选集：第 3 卷［M］.北京：人民出版社，1995：523.
［3］列宁专题文集：论马克思主义［M］.北京：人民出版社，2009：235.
［4］朱龙华.古代东方奴隶社会［EB/OL］（.2012-01-02）［2013-11-10］.
