随着社会的发展,社会工作服务机构在协助政府加强社会管理方面正发挥着越来越重要的作用,特别是在"对于进一步推进社会工作及其人才队伍建设,预防和解决当前社会发展中存在的各种矛盾和问题,推动政府转变职能,创新社会管理和公共服务方式,加强以改善民生为重点的社会建设,促进社会和谐,具有重要意义"[1].为充分发挥社会工作服务机构的积极作用,对顺德区的社会工作服务机构管理进行了调研,按照培育发展、监督管理并重和可持续发展的原则,认为要让社会工作服务机构有效服务社会,必须发挥加大政府的扶持力度、加强内部规范化管理、发挥行业协会指导作用.
1 顺德社会工作服务机构的现状
社会工作服务在国内一些城市推行以来,对社会工作推广过程中政府的有效监督和广泛宣传、社工机构的内部管理、社工行业协会的监管指导等方面一直都在摸索当中,对这些问题进行综合研究显得很有必要.这三方面问题若得到有效解决,对社会工作制度的快速有效推进将起到不可估量的巨大作用.为了在省内做好社会工作的推广试点,顺德区政府两年多来出台了一系列相关的政策,鼓励和扶持社会工作服务机构的进驻.各镇街根据各自实际采取有效措施,正在有条不紊地引进社会工作服务进入村居.
首先,机构成立或进驻不少,专业服务正常开展.顺德首家社工机构为容桂鹏星社会工作服务社,成立于2010年8月.这是一个借鉴深圳大学易松国教授创建的深圳鹏星社工服务社运作模式的容桂本土机构,初期由深圳鹏星负责运行管理方面的指导,后期主要由容桂鹏星社工负责管理全部事务.在短短两年多的时间里,顺德容桂鹏星社工服务社在政府的推动下呈现出快速发展的势头,当地居民也享受到社工服务所带来的益处.顺德区启创青少年社工服务中心成立于2010年8月3日,是经顺德区民政宗教和外事侨务局批准成立批准注册的专业社会工作服务机构,由中山大学社会工作教育与研究中心及广州市启创社会工作服务中心提供管理技术支持.启创的业务范围包括接受政府等相关部门或基金会委托的各类社工服务项目及其它创新性项目.2011年3月成立的顺德区星宇社会工作服务中心统一管理7家社会服务单位,向不同服务群体提供多元化的社会服务.服务地点分布顺德区大良街道、容桂街道、杏坛镇,主要开展7大类服务如残障康复服务、社区综合服务、家庭综合服务、长者服务、青少年服务、医疗服务、社会工作专业培训等.顺德大良街道君行社会工作研究与服务中心于2011年8月正式登记注册,作为顺德本土培育发展的首家综合性社会工作研究及服务机构,君行社工以奉行互助友爱精神,辅助个体健全发展及促进社会和谐进步为宗旨.随后,顺德区新成立的社会工作服务机构还有龙江祥信、勒流勒水人家(太和观)、北滘太和观、均安北斗星、伦教北斗星、陈村宏德等.这些社工服务机构都在当地开展专业的社工服务,改善了受助者的生活质量,促进了顺德镇街社会建设的发展和社会和谐程度的提升.
其次,机构多样化发展,专业运作良好.经过两年多的发展,顺德区社工服务逐步形成了"政府购买、公开招标、机构运作"的运行机制,探索出了"职业社工为主导、实习社工为辅助、义工普遍参与"的运作格局,主要体现出了社会工作服务发展的"三化"方向,即专业化、职业化、本土化.
专业化方面,所有机构都按照政府购买服务中的要求去配备相应的社工专业从业人员,并要求入职社工全职参与机构的专业服务.在本土化方面,当地培育或当地民间人士注册成立的机构,自然本土化方面做得较为扎实,所录用的人员大多具有当地生活背景或文化知识背景.而通过经投标进入的外来机构,其人员在文化适应、实情了解方面就需要更长一段时间,最后才能熟悉本土服务对象的语言习惯、风土人情与思维方式.在社工发展的这个初始阶段,顺德的社工机构自然没有做到资金多样化与服务全面化的程度.社工服务的资金多样化是指社工机构不仅仅依赖当地政府的购买服务取得资金,而且通过当地社会的参与并获得足够的捐赠或捐资支持.社工服务全面化则包括两种内涵,一是服务领域项目的全面开展,二是服务地域范围的全覆盖.就目前而言,顺德容桂鹏星的社工服务也仅仅是做到了服务地域范围的全覆盖,在26个村居建立了社工服务站.但在服务领域项目,由于经费及人员数量有限的原因而难以实现全面推开.因此,虽然顺德的社工服务已经囊括了所有社工服务的领域,但就某一个镇街或机构而言,暂时无法做到服务全面化的程度.
顺德目前社工机构的发展模式主要有四种,一是政府培育成立的社工机构,如容桂鹏星、大良星宇、龙江祥信等.虽然这是政府推动的产物,但业务独立性较强.二是民间独立注册成立的社工机构.如大良君行、陈村宏德等,这类社工机构由民间发起,有较大的自主性,生存发展状况还有待跟踪调研才能定论.三是通过招投标流程引入的外来社工机构,如启创、勒流勒水人家、均安北斗星、伦教北斗星、北滘太和观等.外来机构凭借在广州或境外多年的服务项目经营,以无可比拟的优势获得了顺德几个镇街的社工服务招标项目.四是带有体制内性质的类似社工服务方式的机构存在--共青团组织、妇联组织、慈善会等.此类组织或机构其实不算为严格意义上的社会工作服务机构,但由于在服务领域与服务方法方面与社工机构有交叉或相类似,因此本文把此类机构或组织的服务归入社工范畴.这状况的出现与上海社会工作机构的培育和发展经历类似,即从政府直接运作到社会组织孵化、再至政社合作推动的渐进过程,使得当地社会工作服务机构呈现多元发展格局[2].此类组织或机构主要利用节假日在各镇街举行各种各样的帮扶活动、义工服务、青少年活动、妇女家庭咨询等.由于经费来源充足,活动开展较为正常,所组织的服务活动也开始引入社工的专业化、职业化元素.但职业社工介入较少,离社工的专业服务相比还存在一定的距离.
2 顺德区社会工作服务机构的总体特征
社会组织在人与人之间、人与社会之间、社会与政府之间架起了桥梁和纽带,起到了政府部门所起不到的应有作用.因此在开展创新社会管理的研究过程中,要充分发挥好社会组织的作用.几年来,顺德区社会组织步入了良性发展的轨道,参与社会服务和社会管理的水平不断提高,显示出了自身突出的特点.在社会工作方面,顺德的推进力度不断加大.国内社会工作服务制度还处在初级推广阶段,客观上还存在不少影响社会工作服务推广的诸多因素,包括法规体系不完善、居民意识不到位、专业监管不全面等,使得社会工作服务较难全方位推广.在这方面,顺德同样存在类似情形,不过顺德社会工作在发展过程中也明显存在以下特征.
一是政府财政投入加大,社会工作服务服务机构发展迅速.香港社会工作服务机构的经费来源为多渠道,但历来都是以政府拨款为主;在过去的十年间,社会工作服务机构获得的财政拨款已经占政府经常性开支的17.3%[3].毫无疑问,社会工作服务机构发展初期运作所需要的资源主要是由政府提供,包括政策、经费以及具体工作开展过程中的支持[4].自2009年9月以来,顺德率先在容桂进行社会工作建设试点.2010年10月,区委区政府在充分调研和吸收各地的经验的基础上,出台《关于建立现代社会工作制度的意见》文件,顺德从此拉开了社工服务的序幕.顺德在推进社会工作制度方面提出了明确的目标,即在2015年前建设一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍,培育发展一批能够承载并促进社会工作发展的民办社会工作服务机构,逐步建立健全符合顺德区经济社会发展需要的现代社会工作制度体系.在社会强烈需求和政府积极推动的双重动力下,顺德社会工作服务机构开始出现了蓬勃发展的新局面,取得了明显的效.
二是社会工作服务机构服务作用显着,出现供不应求的状况.民办社会工作服务机构具有非营利性、志愿性与公益性等特征,具有不同于政府与企业的组织运行逻辑,有助于弥补"政府失灵"与"市场失灵".在我国当前和谐社会建设进程中,民办社会工作服务机构继续发挥如下积极作用:第一是社会缓冲器的作用,维护社会稳定、促进社会和谐.第二是传递社会服务和公共服务,弥补政府提供服务的刚性特征和不足.第三是有效衔接各种社会力量,促成社会发展进步.目前顺德社会工作服务机构在专业队伍、社会活动、组织运行方面与社会需求的对应和衔接,都存在一定距离.比如,在社会工作服务机构的自身能力和社会服务的巨大需求之间,显然社会工作服务难以满足全体居民的服务需求.其原因是顺德区的社会工作处于发展初始阶段,无论是项目投放、项目开发、项目效果方面都需要一步步验证落实,暂时无法做到全面开展所有的社工服务实务领域服务.解决这个供需矛盾,任务很艰巨,就要求加大社会工作推进力度,使得社工实务领域的所有服务覆盖所有的镇街村居.
三是针对社工机构的有效培育政策缺位,外部管理制度不完善.根据社工机构及专业社工的数量可以推断,顺德社会工作服务的发展空间巨大,但其生存发展仍然面临诸多困境.顺德的社会工作服务机构是顺德政府在社会经济体制转型后推出的一项重要举措,目的是促进社会经济体制的顺利转型,因此未来数年内社会工作服务机构在社会工作服务领域面临较大的拓展机遇.从这个角度来看,顺德现有多数社工机构在政府购买的服务项目中都会获得相应的资金支持,即生存不是问题.然而,顺德区社会工作服务机构培育发展的可行性、有效性政策缺位,本土社会工作服务机构的培育方面缺乏优惠政策和良好的孵化环境.此外,顺德区把社会工作服务机构培育发展、项目购买、绩效监管等方面的权限下放给各镇街或相关机构,却没有出台配套完善的指导性业务文件,在技术操作层面因没有形成统一的规范而出现差距.而由于"制作项目服务计划的目标设定不当,导致项目运作时难以有效完成,有时差距非常明显.这种差距同时体现在数量和质量上,数量上是接受服务的对象没有达到预期目标数量,质量上体现在一些个案辅导没有深入开展,小组工作延续性不够等方面"[5].实际上,在一个社会文化高度同质化的行政区域内,不管是出于管理上的需要,还是为了提升项目的可操作性,都应该对社会工作服务机构的注册培育、项目招标、工作方法、领域实务、考核评估等方面出台一个统一的标准指南.
四是社会工作服务机构专业人才缺额较大.2008年6月,社会工作职业资格考试首次进行,随后北京、长三角、珠三角各大城市的社会工作就业市场逐步培育出来,面对人才奇缺的困境,社会工作专业培养进入了新阶段[6],而社会工作人才方面的配套政策也存在缺失.面对迅猛发展的社会工作服务事业,为了顺利推进社会工作人才队伍建设,进一步稳定社工人才队伍,2011年9月顺德区委区政府出台了《顺德区社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案》,就社工人才的职位名称、薪酬标准、晋升条件等方面提出指导性意见.目前,顺德区社会工作人才队伍建设的相关保障机制正在构建之中,这当中涉及社会工作者业务培训、专业人才培养、机构日常运营监管、机构及员工激励、机构项目评估机制等内容.尽管如此,面对现有社会工作人才队伍专业化水平较低、后背专业人才队伍数量存量较低的状况,相关部门考虑在区内通过内部培训认证的办法,确保一批有志于从事社会工作的人士获得基本的从业资格证书.
社会工作发展离不开政府的推动,但社会各界的参与才是主要的动力和资源来源.如何在规范管理社会工作服务机构、引导有爱心人士参与到社会工作服务这一行业来,国内没有现成模式可循,顺德也没有具体的措施出台.目前存在的问题是政府的推动力度尚需加大,政府必须通过加大购买服务力度把诸多民生工程做好做实,各类社会组织的信誉才能树立起来,才会有利于社会各界通过慈善组织、福利机构而介入社会工作的注资和服务中去.
3 顺德社会工作服务机构的发展策略
未来五年,在顺德本土培育发展壮大社会工作服务机构将是推广社会工作制度的关键,虽然香港、澳门、台湾、新加坡、加拿大等国家和地区的先进做法很值得效仿,但境外经验只有很好地本土化才能在国内发挥真正的效用.通过对顺德区当地社会工作服务机构的实地调研,我们对顺德社会工作服务机构的发展现状有了更加清晰的认识.无论如何,社会工作服务的推广必须充分发挥社会各界的积极性,使得全社会的资源都能通过社会工作者的专业手法有效调动起来,但政府的监督、行业协会的监管、社工机构的自律也都同样重要.
1)提升居民对社工服务的认同度.社工服务机构的服务对象就是当地居民,社工机构的顺利发展离不开居民的参与和认可.至于被服务者对社会工作服务的认可程度,一方面来自社会工作者本身的专业服务技巧,另一方面也来自政府运用各种手段在全社会中广泛宣传推介社会工作服务的职能.而不管是民办还是官办社工机构,其实都"应通过人们喜闻乐见的方式进行宣传,使社会工作深入人心,形成人人关心和支持社会工作的良好公众舆论,使社会工作能真正成为独立的、受人尊重的阳光行业"[7].社会工作服务的推广,政府部门在加大财政投入力度的基础上,还应该在机关、单位、街道、社区广泛宣传政府管理理念的转型和社会服务的转变.同时,还应健全相关政策法规,从政策上引导社会工作服务机构健康成长.实际上,社会工作的推行不仅仅在于传统的政府购买服务上,还体现在政府在宣传推介社工服务方面的所付出的努力.因此要通过各种宣传平台,包括网络、影视、报刊、宣传栏等形式,加大对社会工作制度的宣传力度,为社工服务机构开展服务创造良好的社会氛围,也让居民普遍知晓社会工作服务制度的作用,提升其对社会工作制度的认同度.一方面要从顺德区一级的层面上做总体部署去加大宣传力度,宣传内容要包括社会工作服务的工作理念、方法和作用.另一方面,当地社会工作服务机构要与政府、企业、慈善福利机构、高校联手打造社会工作发展共同体[8],利用政策导向、行业宣传、专业教育、职业训练等多种平台,展示和提升社会工作服务丰富的职业内涵和崇高的社会价值,以提高社会工作职业的社会声望.
2)社工机构要不断完善内部管理,同时接受行业协会的服务监管.提升社会工作服务机构作为社会管理创新的主体地位,是提高社会管理与社会服务专业化水平的重要途径.社会工作服务的推广,除了政府部门在加大财政投入力度之外,同时还应健全相关政策法规,从政策上引导社会工作服务机构健康成长,而社会工作服务机构也应该按照"专业化运作、服务化经营、职业化化管理"的思路不断完善内部管理条例.
当前社会管理创新视阈下,社会工作服务机构要想获得健康发展,必须尽可能多开发和不断扩展机构的服务领域,特别要有效链接多种社会资源,不断打造机构服务社会大众的品牌效应,扩大社会认知度,提升机构公信力.当然,还必须完善机构自身管理制度,特别要引入绩效评估机制;应用绩效评估的有关理论和方法对社会工作服务机构进行评估,将大大促进社会工作服务机构的进一步发展,提高社会工作机构的制度化、专业化和职业化水平[9].同时,还必须建立健全组织规章制度、完善组织内部员工激励机制和培训机制,探索和形成机构自我评估机制等.
更为重要的是,要发挥作为行业监管机构的社会工作者协会在业务指导、行业动态监管与会员权益保障方面应起发挥应有的作用.作为行业监管机构的社会工作者协会应该在业务指导、行业动态监管与会员权益保障方面应起发挥应有的作用.同时,社会工作者协会应由政府通过购买服务的方式,在政府授权后对所有社会工作服务机构的专业服务与职业规范进行监督与指导.如果政府购买项目之后,到服务期限到期后才聘请第三方机构进行评估,那么失去过程监管的社会工作服务机构,一旦出现问题再进行整改其难度将会更大.若然,服务地后续的社会工作服务推进将举步维艰.
3)创新人才队伍建设机制.社会工作人员是社会工作服务机构开展有效服务的中坚力量,他们的素养直接关系到机构服务的成效.在发达国家,对社会工作者的专业化、职业化程度要求较高[10].国内社会工作职业制度建设处于起步阶段,这方面的差距较大.目前顺德区社会工作从业人员总体上学历较低,实务技能不高,甚至多数没有接受过系统化、专门化的培训教育.那些社会工作专业出身的,也大多没有丰富的实务工作经历,故短时间内无法满足公众多样化的需求.
针对目前社工机构的服务质量和专业水平不高等问题,相关部门可以通过建立社工人才职业技能培训基地.基地培训要"以实务为导向、价值观为核心"[11],切实提升一线社工的社会工作服务技能与服务意识,引导社工服务向更加专业的方向发展.要做好这一项工作,政府、行业协会、社会工作工作服务机构必须联手起来,就社会工作服务的专业培训、资格认证、证书颁发等方面做好详细的操作方案.目前,顺德区根据相关培训方案而推进的专业培训活动正在进行,下一步将考虑过渡到社会工作基础知识培训及资格认证的考核工作.
社工机构在服务过程中接触了社会各个领域,已成为党和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带.各个镇街的社会工作服务机构利用专业人才的基层服务,广泛联络,在推进公益事业发展、缓解社会矛盾、促进人际和谐等方面作用日益明显,对全面建设和谐顺德产生了积极的作用和深远的影响.总体上看,顺德区的社会工作服务制度还处在初级推广阶段,客观上还存在不少发展瓶颈,包括规章制度不完善、居民意识不到位、专业监管不全面等,由此带来社会工作服务推广过程中出现一些不足之处,因此社会工作服务的管理体制就更加创新的必要性.今后要在机构培育、项目扶持、人才培训、宣传推广、专业监管、内部制度完善等方面加大推进力度,才能为社会工作服务的职业普及化、专业标准化、理念本土化发展奠定扎实的基础.
参考文献:
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