民族冲突与民族分裂问题一直是困扰多民族国家内外部稳定和发展的核心议题.近年来,在我国边疆 ( 新疆、西藏等) 地区,民族分裂势力、恐怖势力、极端势力频繁发动了恐怖袭击和民族分裂活动,妄图挑起民族对立和国家分裂.因此,关于民族融合与民族共同发展的议题成为党和政府关注的焦点,创新民族工作方式也成为人文社会科学领域中的研究重点.而民族社会工作,在承担预防民族冲突、修复民族紧张关系、改善民族经济生活、瓦解民族独立倾向、缓解和解决民族矛盾,促进民族融合等方面发挥及其重要的作用.
一、转型时期民族融合的现状与挑战
20 世纪 80 年代,对于我国少数民族来说,有两个转折性的历史性事件,一是 1984 年 5 月 《民族区域自治法》以基本法的形式,将民族区域自治制度固定下来,这在法理上使得少数民族获得了实实在在的权利保障,民族地区可以始终保持一定独立性和民族区域特色; 二是民族区域地区户籍制度的松动,允许少数民族人员自由流动,这包括农村向城市的流动,欠发达地区向经济快速发展地区的流动两个方面,民族区域间的融合速度在迅速加快.在这种历史背景下,我国民族融合工作既取得了长足的进展,但又面临一系列的挑战.
( 一) 我国民族工作融合的成果与经验
建国六十多年以来,尤其在改革开放后,党的工作重心转移到经济建设上以来,我国在关于民族工作理论建设、顶层民族制度设计、民族政策的贯彻与执行,民族地区的全方位发展等方面取得了丰硕的成果.首先,形成了一整套完整的中国特色民族工作理论.在马克思主义民族观本土化过程中,我国初步探索出以民族平等团结、民族区域自治、各民族共同繁荣为核心的民族理论和民族政策; 在改革初期,提出发展是解决民族问题的根本路径,民族工作的重点应转移到民族经济持续发展上来;在深化改革时期,指出民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是民族工作的主题,各民族的互助与团结是实现共同富裕的前提; 而在社会转型时期,主张发展 "平等、团结、互助、和谐"的社会主义民族关系,从中华民族多元一体的基本格局和中华民族大家庭的共同利益角度指明了当前处理民族关系的原则和目标.其次,拥有较为完善的顶层民族制度设计.自 1947 年,在内蒙古建立了第一个省级民族自治区以来,关于民族制度的顶层设计一直处于不断完善和与时俱进的过程中.在国家层面,1949年中国人民政治协商会议通过的 《共同纲领》,正式明确我国实行民族区域自治制度; 1984 年全国人大颁布实施 《中华人民共和国民族区域自治法》,从法律上确定了民族区域自治制度的合法性,实现了有法可依; 2005 年颁布 《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,这是对 《民族区域自治法》的重要补充,也是从政府行政、社会政策视角对其的解读; 在地方层面,各民族自治地方根据本民族、本地区的发展特色,参照中央顶层制度,先后制定了近 700 个①自治条例、单行条例以及对有关法律的变通和补充规定,基本构成了中国特色的民族法律体系.在新时期,胡锦涛同志第一次明确提出了坚持和完善民族区域自治制度 "三个不容"的新论断,即 "民族区域自治制度,作为我们党处理民族问题的一条基本经验不容置疑,作为我国的一项基本政治制度不容动摇,作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱".最后,在上述理论指引与制度保障前提下,民族地区将开发资源与区域发展相结合,依托对稀有矿产资源、生态农业资源以及风土人情旅游等自然资源的利用,实现了本地区的全方位发展,不仅在工业和农畜加工业等方面获得巨大经济成就,而且在弘扬少数民族文化艺术等方面产生了广泛的影响,增进了各民族间的交流与理解.与此同时,少数民族地区在政策扶持和对口支援的帮扶下,努力提高其收入与生活水平,实现了从大面积贫困到总体小康的跨越.
( 二) 转型时期民族融合的问题与挑战
自改革以来,城乡二元社会结构壁垒逐渐被打破,政府对资源控制力逐步削弱,市场在资源配置中的作用日益增强,社会资源流动逐步自由,整个社会正在由农业的、乡村的、封闭的传统社会,向工业的、城镇的、开放的现代社会转型.在此背景下,民族地区也正在发生转型,其转型既具有一般社会转型的特征,又有自己的特殊情况,总体来说,呈现出 "社会转型的低起点和迟发型、转型动力的外生性、转型的不平衡性、转型过程的艰巨性和复杂性"等特点,民族地区融合发展问题与转型问题彼此交织、相互叠加.具体来说,当前民族融合的问题受到以下三个方面的挑战: 首先,受城市化和工业化的影响,在经济层面的民族融合难度加大.随着工业化和城市化进程的加快,在市场机制调节下,少数民族的人力资源正逐步流向发达地区和城市,其结果一方面是在城市中出现的各种民族关系紧张现象,如城市居民的多民族化现象日益突出,城市民族关系日趋复杂、敏感,少数民族群体在城市适应与融合过程中突发事件增多,部分少数民族群体在城市中的就业、子女教育、宗教信仰等权益得不到保护等问题; 另一方面是民族地区发展自我增长和自我发展能力在减弱,民族经济一体化难度加大.我国学者李俊杰,王蛟龙在 2012年根据少数民族各自治区的历年统计年鉴、统计公报数据对民族地区的经济基础进行研究,得出"在西部大开发背景下, '惠及民族地区'优惠政策密集出台,但民族地区与全国发展差距仍然明显存在,并有扩大趋势; 民族地区自身发展不平衡问题凸显,区际、城乡差距扩大呈现加剧态势; 产业结构的巨大变化与民族地区落差并存,少数民族群众利益不均; 民族地区存在明显的多维贫困特征"等问题.其次,受宗教信仰和文化敏感性的影响,少数民族在文化融合层面难度加大,尤其是脱离原生活区域进入新的生活环境中的少数民族群体.当前在城市中出现的民族冲突性事件,大部分是因宗教信仰和文化差异因素出现的行为,一方面是部分少数民族流动人口与本地汉族及其他民族在语言文化、观念意识、行为方式存在差异,加之对当地有关政策规定、风土人情不熟悉及语言障碍,使日常生活中出现的偶发性摩擦事件问题化,进而出现违反现行法律法规的越轨行为; 另一方面是民族问题很容易与宗教问题联系起来.因少数民族群体存在特殊宗教信仰,在日常饮食、行为习惯和祭祀仪式等方面与本地居民会不一致,本地居民有时会出现不尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰的行为导致民族间的摩擦,这些问题不仅加重了基层政府的民族工作任务,也加大了政府化解和协调民族关系的难度.最后,在全球化与国际化影响下,外部势力的 "去政治化"和 "民族自决化"倾向对民族融合造成冲击和压力,使得民族融合工作呈复杂性状态.民族分裂分子在一些敌对势力和西方国家的支持下,打着 "民族自决"、 "维护人权"等幌子,在民族地区蓄意挑拨民族关系、破坏边民关系、利用宗教问题制造事端,诱发大规模群体性事件,制造恐怖氛围,并进行恐怖主义袭击事件.近5 年来,分裂主义、极端主义和恐怖主义这三股势力在我国民族边疆地区疯狂的进行恐怖袭击事件,给民族地区的人民造成了巨大的人员和财产损失.可以说,从国际环境来看,分裂势力是我国民族融合的最大障碍.
二、民族社会工作与民族融合的亲和性
面对转型时期民族融合出现的特殊问题和挑战,特别是全球化与国际化背景下,当前民族工作无法有效的满足民族地区和少数民族群体的各种需求,民族工作需要新思路,而民族社会工作作为民族工作方式的创新内容,民族社会管理体制创新中的重要工作路径,在处理民族关系,促进民族融合方面有着先天性的亲缘性和后发性的亲和性优势.
( 一) 历史主义视角下民族社会工作与边疆融合
在国际上,民族社会工作通常被称之为 "族群社会工作",主要是对原住民或土着居民的服务工作,后来随着民族间的流动与融合,其工作领域也开始扩散至对少数民族移民群体的服务工作.在美国,民族社会工作的实践活动主要是围绕土着居民印第安人、非洲裔黑人少数民族的种族隔离政策,增进其权益活动展开,也包括后来迁徙至美国的犹太裔、亚裔等新移民群体的种族融合事务.美国社会工作专家查尔斯·H·扎斯特罗 ( CharlesH. Zastrow) 在研究北美洲原住居民过程中,将民族社会工作定义为 "民族敏感性社会工作实务( ethnic - sensitive social work practice) ",即认为民族社会工作的开展前提与基础是 "尊重与接纳少数民族群体所拥有多元化的民族身份", "以服务对象所属的民族群体身份和社会阶级地位相关的价值和地位为服务导向",其工作方式采用 "同感或理解少数民族群体及其差异性的民族文化,并与指导社会工作实务的原理和理论相结合"①,这一概念从种族多样性 ( Ethnic diversity) 与多元文化主义 ( Pluralism) 角度,强调社会工作过程中要以少数民族群体或个人为本,尊重其宗教信仰、风俗习惯和行为模式,并对其保持适度的文化敏感性( Cultural Sensitivity) .这一定义也是当前欧美最为流行的说法.
由于中西方文化背景和特定历史条件的不同,族群社会工作在西学东进,传入我国后,我国学者称之为民族社会工作,并且将民族社会工作与处理边疆问题和民族融合问题联系在一起.其代表人物是留美学者李安宅,他结合中国边疆问题对民族社会工作进行实证研究,并将民族社会工作初步定义为边疆社会工作.李安宅认为,民族问题在于边疆工作,而 "边疆工作主要乃社会工作",他说,传统处理民族问题和边疆事务仅局限于军事征服和外交交涉,"未将边民看作国民,忽视边民生计",因此 "边疆问题至今还是问题",针对这种情况,他指出,要采取社会工作的工作方法和服务内容来处理边疆事务和民族关系,如在服务内容上,主张重养与重教相结合,尤其重教,生产建设与公民教育并举,进行社会福利设施建设和工作机构人员的配置; 在工作者职业素质上,强调社会工作者的"不外乎自重自爱而爱人利人"的职业素养,要求工作者能够尊重和接纳边疆居民的态度与行为; 在具体服务程序上,提出边疆工作实施的三步骤,即以医药入手,再改良生产技术,最后组织训练民众,使民众自觉地有效地利用自然、并让民众由血缘的宗亲原则进步到公民原则,从而在精神方面建设边疆.
可见,无论是从民族社会工作发端来看 ( 如解决民族偏见,消除民族歧视行为,保护少数民族权益等议题) 还是民族社会工作本土化发展来看( 西方的族群社会工作在本土化过程中首先被用来处理边疆问题,而我国的边疆问题主要是民族关系问题) ,民族社会工作在促进民族融合是具有先天亲缘性质的.
( 二) 现实主义视角下民族社会工作与民族融合
在 20 世纪 90 年代,社会工作学科重新恢复后,在 "小政府,大社会" 的社会转型背景下,民族社会工作概念被植入进我国的民政救助体系和处理民族关系原则当中.其代表人物是社会学家郑杭生,他在主编的 《社会学概论》和 《民族社会学概论》中,对民族工作和社会工作的异同点进行了详细的比较,并明确指出,民族社会工作是民族工作与社会工作的交叉与综融,可以界定为:
"政府和群众团体依据国家的民族政策,在社会工作的理论与方法指导下,对在物质和精神层面等方面面临困境的少数民族个人和群体所实施的一系列救助服务活动,"② 在该定义中,民族社会工作的实施主体除了政府,更重要的是民间的社会组织与团体,民族社会工作服务的对象除了关注民族群体外,更倾向于微观的民族成员的个体需求.在实际工作中,民族社会工作在民族平等和团结的政策指导下,在执行和解读民族政策、保障少数民族的合法权益、改善民族经济生活、缓解民族紧张关系等方面发挥了重要作用.
部分学者引入当代欧美主流民族社会工作的相关理论,如多元文化主义、族群敏感性、文化敏感性等,结合少数民族的文化传统、民族特色、风土人情以及区位关系,对民族社会工作重新界定与解读,并在实务领域中,利用一些危机事件,将危机化为机遇,促进了实务工作的操作化.如北京大学王思斌教授从文化和发展的视角出发,指出 "民族社会工作是以社会工作价值观为指导,运用社会工作方法从事的服务于少数民族群体和人士的专业活动……民族地区、少数民族和族群问题的多样性决定了民族社会工作的多样性."学者李林凤从助人与服务的视角出发,指出民族社会工作是运用科学的知识与方法,对在物质、心理和精神等方面陷入困境的少数民族成员、族群、社区,开展助人与服务工作,其目的是 "帮助少数民族和民族地区解决各种个体性问题和群体性问题",最终 "促进少数民族和民族地区的和谐发展."还有部分学者利用 2008 年四川汶川地震、2010 年青海玉树地震,将作为灾民重要组成部分的彝族、羌族、藏族及其他少数民族成员与族群作为社会工作的服务对象,促进了民族社会工作实务的发展.
经过我国学者对民族社会工作理论的阐释和实务的操作,我国民族社会工作利用后发优势,扎根本土,既成为一门较为成熟的交叉学科,又作为民族工作方式创新的成果,其工作内容与服务呈现多元化特征,成为民族融合的重要工作方式.
三、民族社会工作创新民族融合的路径
在我国学者和民族社会工作者的共同努力下,民族社会工作作为一门应用性交叉学科完成了"概念植入---理论扎根---实务融合"的发展阶段,在解决民族融合和发展问题上,无论是从民族融合的服务理念、工作方法,还是从民族融合的互动模式、运作机制等方面均不同于传统的民族工作.
( 一) 创新民族融合理念---民族 ( 成员) 为本的服务理念
民族社会工作与民族工作在社会福利、社会救济、民族政策等服务内容上存在类似或相同之处,但作为社会工作的重要分支和实务领域,民族社会工作的专业理念与传统民族工作在关于民族融合方面的认识是有较大区别的.
首先,民族社会工作继承了传统社会工作关于"人"、"人权"、"人性"和 "人道"等价值理念,即坚持尊重少数民族成员与生俱来的价值和尊严,承认其在生理、智力、情感等方面的独特潜能,充分自由发展其能力和天赋,社会有责任,也有义务提供资源和服务帮助其满足需求和完成自我实现.
少数民族成员享有天赋人权和社会应像上帝照顾子民那样对其负责的理念,这两点是实现民族融合的最根本条件,少数民族成员如果连最基本的人权都被剥夺,那么关于其发展与融合是无从谈起的.
其次,民族社会工作提出了 "多元文化"、"文化敏感性"等特色概念,进一步阐释了民族文化的中性特征,让我们认识到每个民族、每种形态的民族文化都有其存在的充分理由,符合本民族发展需要的文化就是好的文化.这告诉我们在促进民族融合时,应尊重少数民族的伦理观念、民俗习惯、宗教信仰、生活观念以及人居建筑等文化元素; 应站在价值中立的原则立场上,处理民族间的关系和民族成员的问题与需求.
最后,民族社会工作围绕 "民族为本、成员自决"形成核心价值体系.民族社会工作秉承 "助人自助"、 "案主自决"等理念,将平等、尊重、接纳、个别化、自我选择等原则贯穿于整个民族融合过程,在对待少数民族成员、民族地区可能遇到的融合问题或困境,运用优势视角和赋权理论,相信每个民族成员都是有潜能,有优势和资源的,每个民族都有不可替代性的文化特点和优势,只要我们能够协助其挖掘促进民族融合的有效资源、对其进行赋权和增能,引导其参与民族融合过程,变服务对象为参与主体,就会提升各民族及成员在民族融合中遭遇问题的解决能力和自我发展能力.
( 二) 创新民族融合方法---整合取向的综融式方法
作为应用性和实践性较强的社会科学,社会工作在其发展过程中已经生成了一套非常完整的工作方法体系,包括微观层面的个案工作、中观层面的小组工作、宏观层面的社区工作等直接工作方法,也包括作为间接工作方法的社会行政.这些专业方法的运用是民族社会工作区别于传统民族工作的最主要与最重要的地方,也是创新民族融合工作的亮点之处.
首先,民族融合问题是一个系统问题,具有复杂性和综合性特点.民族融合是一个既涉及经济融合、政治融合、文化融合等多维度,又涉及民族成员个体间融合、族群关系融合等不同层面,同时可能还涉及本土区域间融合、与外来移民融合以及更为广泛的国际间民族融合的内外部系统问题.传统的民族工作因其实施主体的单一化、工作内容的片面化、工作手段一元化,工作方式僵硬化等无法有效的应对上述系统问题,而民族社会工作的整合取向的综融式工作方法,因包含微观的以个体和家庭为服务对象的个案工作、中观的以群体、小组为服务对象的小组工作、宏观的以族群、社区为服务对象的社区工作这三种方法,所以能有效的应对民族融合过程中出现的系统问题.
其次,民族社会工作的整合取向的综融式方法能实现宏观政策与微观个体的对接,即民族区域自治制度、民族优惠政策和各民族及其成员的现实需求.一方面,民族社会工作有微观干预过程的方法优势,其个案工作、小组工作可以充分实现少数民族家庭或个体成员的现实需求与文化需求,解决社会组成细胞---家庭在民族融合过程出现的具体问题; 另一方面,民族社会工作还能够充当民族政策的解读者、执行者和反馈修订者,其社区工作与社会行政可以将民族政策变为民族服务行动,也可以优化政策执行过程,并通过实践经验来反馈和调整民族政策,形成民族融合的制度保障.
最后,民族社会工作的整合取向的综融式方法在解决问题时,"常常依托政府支持和非政府组织的作用,通过宣传倡导,组织民间社会团体,组织动员充分调动社会各界力量和一切社会资源,来解决问题"①.学者胡阳泉对云南民族地区的农村反贫困研究证明了整合取向的综融式社会工作介入方法在解决问题时的有效性.
( 三) 创新民族融合路径---上下一体化的互动型模式
民族社会工作打破了民族工作的 "自上而下"的工作路径,改变了政府单一主导的工作模式,引入了社会组织参与、社会参与的服务模式,形成了特色的上下一体化的互动模式.
上下一体化的互动模式是指民族社会工作在民族融合过程中,既有民族工作的 "自上而下"的政府主导模式痕迹,又有社会工作 "自下而上"的社会组织控制模式记号.在该模式主导下,继续努力从民族区域自治制度和民族优惠政策层面来推进民族地区和少数民族发展,以既有民族工作方法来促进民族融合的同时,又从民族地区和各族人民的问题和需求出发,利用社会组织承接服务,依靠民族社会工作者的专业服务和大量义工的志愿性服务,解决各少数民族的融合问题,并努力提升其社会福利水平,实现民族繁荣.上海的 "社区民族工作" 可以看成是这一模式的最早原型,具体做法可以概括为 "以双赢理念为指导,以互动机制为平台,运用资源协调的策略,实现民族和谐与民族融合的目标".即在民族人士与城市少数民族社区居民相互服务的双赢理念指导下,通过市区民族联谊会、各街道民族联谊组、居委会民族联络员三级组织渠道,构建覆盖全市的民族工作网络,并将社区民族工作服务范围向流动少数民族人口倾斜和扩大; 建立健全民族工作部门与其他相关工作部门的双向互动工作机制与体系,以此为平台,充分调动和协调上海各区县、各单位、各宗教团体的资源,共同参与城市民族工作与社区工作,实现社区资源为少数民族服务、少数民族资源为社区服务的目标.
( 四) 创新民族融合机制---三社联动制 + 项目制的运作机制
随着我国由计划经济向市场经济的转型,我国的社会福利服务和社会工作的行政化组织模式,逐步引入市场,并逐步形成政府、社区、民间服务机构相结合的组织模式,三社联动制和项目制成为该模式的典型标志.
"三社"联动的机制是指社区、社会组织、社工三者之间的互动,其中,社区是社会组织与社工活动的场域,社会组织是承载项目运行和提供服务的主要机构,而社工则是从事一线社会服务的主要职业人员,三者联动有益于整合社区资源,形成合力服务于民族地区及少数民族的发展需求.而"项目制"则指政府职能部门通过规范化、契约化的合同关系,将少数民族地区及少数民族的主体需求以项目的形式委托给社会组织,社会组织按照合同方案在专业督导的支持下,为少数民族服务对象提供高质量的专业社工服务,项目的评估一般则由政府委托第三方专业机构负责.
通过上述两种机制的描述,可以看出,民族社会工作视角下的民族融合机制主要是通过政府拨款向社会组织购买少数民族地区及其主体的相关服务,政府希望调动民间及社会组织力量,来充实、整合和优化各类社会资源,服务于民族地区及少数民族的发展需求.在实务操作中,以项目为载体的三社联动机制一般由政府部门根据当地民族地区或民族成员需求设定民族宗教岗位,以项目公开招标方式,向社会各界选定最优的专业社工机构来承接项目,政府的主要职责是根据项目实施进度进行经费拨款,而项目的过程评估和结果评估一般由政府邀请第三方 ( 高校、科研院所以及专业评估机构等) 实施.该机制的最大优势是服务针对性强和社会资源利用率高,即依据民族地区或少数民族享有的社会福利政策,满足民族地区的区域性和个性化需求; 充分发挥民间力量与社会组织在社会资源连接与整合、社会成员互助与合作以及权益表达和保护等方面的功能,通过反馈、评价、申诉等方式调整社会福利政策、优化资源分配,最终实现并提升少数民族及民族地区的权益保护和利益诉求.但存在的可能问题是如果民族社会工作的社会化、社区化、市场化发展不充分,社会组织的发育程度、政府购买服务的资金投入多少以及社会工作者的专业化与职业化素养将成为影响民族融合的主要因素.
