摘要： 分析了新《食品安全法》颁布前基层农产品质量安全监管的困境, 主要集中于农业主管部门监管的农产品生产种植环节, 质监、工商与农业主管部门共管的农产品流通环节, 食品药品监督管理以及卫生和计划生育主管部门监管的农产品餐饮环节。探讨了新《食品安全法》颁布后过渡期基层农产品质量安全监管的变革与挑战, 进而研究了新《食品安全法》颁布后新常态下基层农产品质量监管对策, 强调基层检测资源的共享共建、基层农业与食品监管部门的合作协调、基层新溯源预警制度的建立推广。
关键词： 新《食品安全法》; 食用农产品; 监管现状; 对策;
2013—2014年食药监管系统自上而下的改革和2015年新《食品安全法》的落地实施, 开启了我国食品安全监管的新局面, 具有划时代的意义。新法要求食用农产品监管工作以市场为界进行分段管理, 责权更加明晰, 避免了部门之间的相互推诿。新法过渡期间虽然面临挑战, 但对食用农产品监管的新现象与问题提出了提纲挈领的监管方向和方法。新《食品安全法》实施前, 食用农产品在生产、流通与餐饮等环节缺乏系统和动态的监管措施, 缺少快速的信息统计和反馈平台, 不能及时反映当前食用农产品质量安全水平和发展动态;生产、流通、餐饮3个环节与政府监管环节以及与消费者之间相互存在信息传递脱节或盲区, 难以进行实时监控和资源的有效共享[1], 食用农产品检测机构的检测仪没有及时更新, 检测经费相对缺乏, 专业检测人员较为短缺。针对这些新旧问题, 笔者在新《食品安全法》的视角下, 以新的思路来探索基层食用农产品监管的新型路径。
1 新《食品安全法》颁布前基层农产品质量安全监管困境
1.1 农业主管部门监管的农产品生产种植环节
我国正处在传统农业向现代农业转型升级的进程中, 偏远农村还存在农业生产组织化程度低、生产经营方式滞后、生产主体众多、生产规模小而散、整体素质不高、种养植业经济效益不佳、自产自足或自产自销为主等现象[2]。由于缺乏科学种植的知识与过分追求短期的效益, 农药化肥等农资产品的乱用和滥用及工业源环境污染造成了农产品生产环境的恶化, 尤其是农药的滥用造成病虫草害抗药性的增加, 迫使增加农药喷施剂量, 并呈现恶性循环, 农资市场仍然比较混乱, 制造假冒伪劣产品的手段不断翻新, 同时其违法违规的手段更加隐蔽[3]。农产品质量安全监管虽取得长足进步, 但依然任重而道远, 其种植源头安全隐患突出[4], 农、兽药残留、生物毒素、激素、重金属等危害因子一直困扰农业部门对种植环节食用农产品质量安全监督[5]。
1.2 质监、工商与农业主管部门共管的农产品流通环节
大部分流通环节的经营主体是农贸市场的档主与流动摊贩。各监管部门对大部分固定农产品经营者能有效地进行抽查抽检, 能对进货品质和来源进行了解, 但无法对经营者销售出去的产品情况进行把控, 市民在交易过程没有索取票据的习惯。各监管部门对于流动食用农产品摊贩的管理均存在较大压力, 由于历史和现实原因, 当地农户有在市场周围、公路两旁等人流量大的场所摆设摊位销售自产或收购的食用农产品的行为 (尤其是在一些具有传统赶集习惯的乡镇) 。食用农产品流动摊贩无固定经营场所, 也没有证照, 不进入市场进行经营, 他们是社会的弱势群体, 同时给市民带来了便利与实惠, 但又是市场不当竞争的得利者。他们既给城管带来了监管压力, 又给食用农产品监管单位带来了挑战, 在日常的抽检与抽查中都很难做到有效监管, 执行惩罚也较为困难, 留下了食品安全隐患[6]。另外, 质监、工商与农业三部门之间对食用农产品监管的责权一直存在争论。
1.3 食药和卫计主管部门监管的农产品餐饮监管环节
基层餐饮行业门槛较低, 规范性差, 质量参差不齐, 餐饮供应链的源头多是食用农产品, 农产品进货来源复杂多变, 大多食用农产品无法通过颜色、气味、质感等方面进行准确判断。
农产品只经过简单挑拣和清洁后就进入烹饪环节。由于农产品流通环节长, 投入人工多, 保鲜要求高, 且容易耗损, 时间紧迫, 相关信息存在缺失或失真。处于末端的餐饮服务环节对农产品质量安全防控风险较低, 当农产品质量出现问题时, 很难快速找出问题的原因。同时因为农产品存放和加工过程中灭菌消毒不彻底, 易出现微生物大量繁殖, 容易因餐饮环节的管理不当而影响农产品质量安全。因为餐饮环节无法控制食用农产品的质量, 也无法向消费者承诺农产品质量安全, 影响着人民对餐饮业的信心[7]。另外, 农贸市场外购农产品由于票据的不规范甚至缺失, 存在较大的安全隐患, 人们对食物担忧已经从数量向质量转变[8]。
2 新《食品安全法》颁布后过渡期基层农产品质量安全监管的变革与挑战
2.1 基层农产品质量安全监管的创新
2015年10月1日新《食品安全法》正式开始实施, 其突出了预防为主和风险防范的功能, 同时更加注重全程监督和严格的法律制度。新法覆盖范围从生产、加工、流通到消费环节, 同以农产品及其生产环境监管为主的《农产品质量安全法》进行无缝对接和互补。新法对食品监管部门责权进行了科学合理的分段和分工, 在农产品进农贸市场、超市前由农业部门监管, 进入农贸市场、超市后由食品药品监管部门负责监管, 权责明确, 避免了多个部门之间的越位与缺位[9]。食品相关的部门进行了资源整合优化, 加强监管力量, 壮大监管队伍, 提高了监管的专业化水平。
2.2 基层农产品质量安全监管的挑战
在新旧食品监管体系承上启下的过渡期间, 由于新法将进入市场后 (流通环节和餐饮环节) 的食用农产品质量安全调整至食品监督管理部门监管, 且《农产品质量安全法》仍然为2006年版本, 未与新《食品安全法》一同修订, 滞后于当前的农产品质量安全发展, 因此, 当前新的监管任务对基层食品监管部门提出了一些新挑战[10]。
2.2.1 基层食用农产品检测体系欠缺。
检测 (尤其是快筛快检) 是食用农产品监管中最重要的手段之一[11]。当前县级及以下食用农产品检测机构良莠不齐, 检测指标单一、检测能力整体低下, 非专业人员和兼职人员居多, 特别是新承担流通环节的食用农产品监管的县级食品药品监管部门, 底子更加薄弱, 有的县级食品药品监管部门甚至没能力承担其检测任务, 进而将相关业务进行委托或转包。另外, 食药监系统改革后, 主要是工商和质监系统的专业人员并入食药监系统, 农业系统的人员很少或没有并入[12]。加上目前我国“倒三角形”的食品安全检测资源配置系统, 导致基层食用农产品检测力量薄弱, 技术支持滞后, 监督检测专业人员缺乏, 且缺乏相应的食用农产品监管经验, 每天面对流通环节和餐饮环节成千上万份来源和质量不确定且快速食用的食用农产品, 基层食用农产品的有效监管很难到位[13]。
2.2.2 基层食用农产品监管划分有漏洞。
食用农产品生产经营者只需办理工商部门颁发的营业执照而无需办理食品经营许可证, 按照“谁发证谁监管”的原则, 食用农产品经营者的食品特性的监管被弱化。另外食用农产品摊贩具有流动性、灵活性、自有性以及属于弱势群体, 执法人员主要以口头劝导为主, 由于当前执法监管人力和财力约束, 往往劝导的效果并不明显和长效, 而且容易激化干群矛盾。另一方面, 农业监管部门认为其已经到了市场, 属于流通环节而不愿意监管, 食药监管部门认为其未真正进入市场内, 而无法履行监管责任, 同时市场管理处也因其不在管辖范围内而不愿意监管 (有的乡镇市场外面的摊档和人气远远超过市场里面) 。对于散、小、多的基层食用农产品小摊贩, 监管部门往往显得心有余而力不足, 导致食用农产品质量安全很容易处于监管真空。另外, 日常的监管过程中, 如按分段管理, 存在一些划分灰色地带, 如基地配送到酒店和工厂等消费者模式, “农家乐”餐饮等经营模式, 还有同批次产品自足与自销等, 监管存在争议。目前食用农产品按生产、流通、消费环节来进行职责分工, 但改革前在农业、工商、质监、食药监部门之间存在的因“分段分工”监管生产的职能交叉重叠或越位缺位的问题或多或少地出现在食药监部门的内设机构生产、流通和餐饮之间[14]。
2.2.3 基层食用农产品溯源与预警机制滞后。
大数据已经成为国家战略和国家行动, 同时对我国基层食用农产品质量安全治理工作带来新的挑战[15]。目前, 我国食用农产品质量安全风险评估已经取得了明显成效, 但仍处于较低水平的初级阶段[16], 尤其是不对称的信息大大影响了当前基层食用农产品的质量安全。主要表现为:食用农产品生产者与经营者、经营者与消费者以及前三者与监管者之间信息不对称或信息比较模糊, 造成大部分食用农产品品质和检测信息没有相应的获得渠道, 没有网站可查询或查询信息不全面、不客观, 没有实现重要信息的共享或共享制度有待进一步健全[17]。目前, 整体的食用农产品生产标准化程度较低, 信息化管理水平落后, 追溯码识别设施和后台计算机数据库严重短缺[18], 造成食用农产品质量安全追溯系统大多数还在各地的规划中, 少数试点过后难以持续和大规模推广[19]。由于分段管理, 农产品从农田到餐桌的监管部门并不相同, 各部门容易从自己部门的需要出发, 设计和开发合适本部门的可追溯系统, 协调统一起来匹配性不高。由于我国食用农产品生产主体为农户, 生产经营效益普遍偏低, 对追溯系统资金的投入和技术的推广都显得非常困难, 另外, 实施追溯系统时, 效益并不能短期得到体现[20]。此外, 因为人们对食用农产品溯源预警缺乏了解, 造成其价值没有有效反映到食用农产品的价格上, 打击了投资者的积极性, 对于食用农产品质量安全的保障作用也大打折扣[21]。
3 新《食品安全法》颁布后新常态下基层农产品质量安全监管对策探析
3.1 基层检测资源的共享共建
新《食品安全法》第八十四条要求“县级以上人民政府应当整合食品检验资源, 实现资源共享”。在科技日新月异的当今, 食用农产品的检测手段也需不断提高, 一方面县级食品监管部门需要设立技术部门, 拥有自己专业的检测手段, 切实做到严格、准确、高效地进行食用农产品质量安全监管;另一方面, 在当今过渡阶段, 由于农业系统, 如广东省农业系统的食用农产品检测系统经多年建设积累, 已经有154个农产品检测机构基本具备农药残留定量检测能力, 覆盖全省60%以上的县级单位, 快速检测机构已经逐步延伸到镇级, 而食品药品监管系统县级及以下检测机构严重短缺, 甚至是空白, 远远滞后于当前的检测需要。因此, 立足于全县 (区) 一盘棋的角度, 可通过食品、农业两部门共建、委托等方式, 共享农业部门的农产品的检测资源, 从而弥补当前亟待解决检测能力滞后的现状;同时也可考虑建成具有综合性功能的县级检测机构, 隶属于食品安全委员会, 负责食品安全全程的检测, 从而减少部门之间的推诿和检测机构的重复建设。
新《食品安全法》第八十七条要求县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验, 并依据有关规定公布检验结果, 不得免检。通过食用农产品检测的靶向性和效率, 将形成倒逼机制, 督促食用农产品严格把产品质量关, 检测范围和频率将与日俱增, 检测的深度和广度将全面升级, 因此检测资源的与时俱进尤为重要。如日本政府对农产品质量安全的检疫检测制度值得借鉴[22]。
3.2 基层农业与食品监管部门的合作协调
新《食品安全法》第八条要求“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合, 按照各自职责分工, 依法行使职权, 承担责任”。没有部门之间的通力合作, 不仅基层监管困境更加凸显, 甚至有些食用农产品监管活动根本无法开展, 容易导致不同监管部门重复采集和公布信息、抽检和执法, 不但没有建成全程的监控体系, 还会造成监管资源的浪费, 而且会加重被监管者的负担, 引发矛盾。另外, 既可能造成相关部门争相监管, 也可能造成相关部门相互推诿。法律的滞后性决定了法律法规的漏洞难以避免, 因此实践中出现的新旧问题亟待农业和食品监管部门之间的沟通合作才能不断完善。
可在新《食品安全法》与《农产品质量安全法》两法的框架下签定友好合作协议, 从源头强化食用农产品质量的产地管理, 落实产地准出制度, 严防不合格食用农产品进入市场等方面主要遵循《农产品质量安全法》;而在食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布、食用农产品在流通环节投入品的安全管理等方面主要遵循新《食品安全法》, 同时2个部门要衔接好在食用农产品无许可要求的情况下要完善生产环节的准出和经营环节客体准入等制度, 加强对渠道的管控, 探索食用农产品准出和准入的长效机制[9]。
在两法实施过程中尽可能做到细化分工, 重点分明, 权责一致, 相互配合, 相互监督, 充分调动合作的积极主动性, 实现多形式、多方位、及时到位的协调, 实现食用农产品质量安全监管有序有效地运行[23]。如对于有害的食用农产品, 农业监管部门主要是疏导作用, 从源头上监管食用农产品质量, 需要重点关注投入品问题和产地环境问题, 尤其是生产环节中农兽药渔的残留问题, 因为其已经成为全社会的共识问题[24];食品监管部门主要发挥严堵作用, 严防有害食用农产品流入市场, 流向餐桌, 并做好其来源和去向的两头追溯工作。因此, 只有疏堵结合才能实现共赢的局面。在一些过度模糊地带, 更离不开两部门的分工合作, 齐心协力, 形成统一高效的食品监管体制, 如成立食用农产品犯罪侦查大队, 打造专业性与系统性结合的监管队伍, 形成监管合力, 融入到食用农产品的监管执法中去。
3.3 基层新溯源预警制度的建立推广
新《食品安全法》第二十二条和四十二条分别要求国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门, 根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息, 对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品, 国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示, 并向社会公布, 国家建立食品安全全程追溯制度。
目前, 移动互联、云计算、大数据引发的产业变革, 信息手段具有高效率、低成本的特点, 为创新食用农产品质量安全监管的体制机制提供了有力的技术支撑。应该在现有的基础上, 吸收国内外先进的新科学技术, 培养专业技术人才, 突破技术瓶颈, 整合有效资源, 解决食用农产品生产体系、监管体系、追溯体系的“信息孤岛”问题, 食用农产品质量安全监管的信息化和智能化[25]。如香港的食品安全预警体较为先进, 其通过现代信息技术建立了整条食物供应链追溯制度、召回制度以及在突发事件和危机发生时能够采取及时、有效的措施进行防控。
食品安全报警系统预警及时有效, 有助于迅速打消公众顾虑, 引导正确的消费方式, 减少食品安全可能带来的风险[26]。在食用农产品可追溯体系建设与推广过程中, 政府应有近、中、远阶段目标, 从“三品一标”重点产品逐步覆盖到主要产品。建立以国家食用农产品质量安全追溯管理信息平台为核心, 各级监管部门、检测机构、食用农产品生产经营主体、行业管理部门以及消费者直接与之对接的平台[27]。同时, 各主体追溯系统的建立要更多地结合第三方认证, 并加强认证后的跟踪管理, 从而保证可追溯信息的真实性和有效性。
另外, 新的《食品安全法》对食品安全的责任主体追究和惩罚力度进一步加强, 追溯系统在技术和实用性上将迎来新的机遇, 逐步得到消费者的认同, 良性互动, 形成优质优价的市场, 发挥保障食用农产品质量安全的作用[28]。如农民种养专业合作组织与超市对接, 通过包装上的溯源标签, 获得竞争优势, 实施经济效益和社会效益双赢的局面[29]。加快建立和推广食用农产品智慧监管模式 (如广东省智慧食药监云平台) , 加入手机扫描二维码等现代化技术, 鼓励公众参与, 加快食品安全信息监测和通报网络建设, 扩大监管的覆盖范围, 发挥群众监督和新闻舆论监督的作用, 努力构造政府主导, 企业、协会、消费者共同参与的食用农产品溯源预警的新机制。
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