首先，PPP 涵义界分问题。目前无论国际还是国内，都尚无 PPP 的一致定义。国务院及各部委在不同的视觉下，对 PPP 理解和侧重点不同，称呼比较混乱。PPP 直译是“公私合作伙伴关系”,官方称谓最早为住建部称之为“特许经营”; 国务院和财政部称之为“政府和社会资本合作（ PPP） ”; 发改委最初称“第三方服务”,在 2014 年《指导意见》中称“政府和社会资本合作（ PPP） ”,而由其起草的，最近处于征询意见阶段的《基础设施和公用事业特许经营法》，则沿用了住建部传统说法，采用“特许经营”这个“窄”名称，环保部称“环境综合服务和合同环境服务”,也称“第三方的专业治理专业服务”.各部委对 PPP 理解的视觉不同，形成认知上的偏差，所体现的范围、内涵、功能也不尽相同，进而出现 PPP 范围、功能界分问题，这些概念之间的关联性和差异性急需厘清。严格意义而言，无论是特许经营、第三方治理或合同环境服务，都是一定程度上引入社会资本，但内涵各不相同，本质上都应该是 PPP 模式的采用方式之一，所有这些分歧都需要立法上的新界分。此外，还存在 PPP 由最初引进时单一融资功能向其应有的本意转化问题，即不仅是融资方式，更是管理模式。另外，财政部 76 号文件与发改委《指导意见》出现了诸多让业界困惑的重复性规范； 财政部《操作指南》和发改委的《指导意见》关于项目实施机构规定有差异，财政部和发改委之间在 PPP 模式规范上也有分歧，是采用列举还是穷尽方式还在纷争中。这暴露出部门之间欠缺协调统一性的问题，急需一致化。
其次，PPP 管理职责边界问题。PPP 涉及面广，在管理上没有任何一个部委的职能可囊括 PPP所有领域。目前，我国 PPP 管理部门涉及发改委、财政部、住建部、环保部等诸多部门，多头监管格局已经形成。表面上看，各部门从各自角度履职监管，但鉴于部门职责边界划分尚不明晰，重复监管无法避免，导致管理乱象丛生。
在上述众多管理部门中，到底由哪个部门统筹管理项目审批，法律上、行政上都没予以明确，PPP管理职权划分不清、职责边界不明问题凸显出来。
从财政部《操作指南》以及率先设置的系统内多级PPP 机构看，其目前似乎处于 PPP 实施的领军地位，但从各机构行政地位看，是否合适以及是能否起到统筹、管理和协调的作用值得商榷，并值得从法律上进行拷问。
上述 PPP 管理存在的问题，同样存在于政府和社会资本合作环境治理领域，具体体现就是环境污染第三方治理、环境服务合同、特许经营各自的含义及范畴以及法律适用问题，都需明确。因此对PPP 涵义以及部门职责、政企职责界分十分必要，直接关系到政府和社会资本合作环境治理的有效实现。
第二，法律缺位问题。造成 PPP 管理丛林现象的根本原因是缺乏专门的基础性法律对这些问题进行合理界定和规制。从我国目前出台的 PPP规范性文件现状看，采用的是分散的、开放式的立法架构，不利于统一管理。目前我国以《合同法》《政府采购法》《预算法》为基础，主要以部门规章为依托的 PPP 管理的法律体系虽然已经初步建立起来，但政府和社会资本合作尚没有形成完善的法律体系，法律缺位现象比较严重，尚没有专门的PPP 立法，导致上位法缺失。不仅如此，现有的涉及 PPP 的规范性文件大多是部门规章级别以下，效力等级较低，尚不足以支撑政府和社会资本合作模式管理的有效运行，所以政府和社会资本合作环境治理缺乏有效的法律支撑。
（ 二） 地方政府的跟进及障碍
我国政府和社会资本合作环境治理最早是从地方实践开始的，主要目的是融资。在国家层面推进 PPP 管理模式创新的新热潮开启之际，地方政府迅速跟进，省、市纷纷开始推动项目实施。“江苏、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具体PPP 项目，其中环保类 PPP 项目，包括污水处理、垃圾处理、生态环境方面，共计 162 个，总投资约 523亿元。青海海东首个污水处理 PPP 项目启动，广西首个 PPP 模式试点项目落地南宁，浙江公布首批20 个 PPP 推荐项目，截止到2015 年3 月初全国各地大批 PPP 项目不断涌现，据不完全统计，各省已披露 2015 年环保 PPP 项目的计划投资，总额已突破 1 万亿元。”〔11〕与此同时，地方政府根据国家政策，依据现有涉及 PPP 的法律、规章，制定相应的实施细则，以有效管理地方 PPP 项目实践。
但各地 PPP 项目热潮开启同时，隐忧也显现出来。首先，鉴于国家层面各部委缺乏协调性，规范性文件缺乏一致性，地方政府无所适从。其次，地方性立法呈碎片化现象严重，由于缺乏上位法，下位法无法可依现象凸显，地方立法各自纷呈，彼此不一致、不协调现象严重。如深圳和贵州关于公用事业特许经营者的确定方式规定不一致，深圳规定为招标、拍卖方式获得，无法确定的可以采用招募方式； 而贵州规定除了招标方式外，对不能确定经营者采取符合国家规定的其他方式确定。这就形成不同省份，方式差异较大的地方管理格局。
三、政府和社会资本合作环境有效治理的法律对策
政府和社会资本合作环境治理存在的诸多困境，使我国政府和社会资本合作环境治理不仅形成了政策先行、法律滞后，实践先行、理论滞后的特点，同时形成了潜在的法律、政策、道德等诸多风险。政府和社会资本合作环境治理的有效实现呼唤法律的实时跟进，并予以有效支撑。
（ 一） 制定统一的 PPP 法律，实行立法救济
目前，我国出台的 PPP 相关规范性文件，都是在没有统一的基础性专门立法规范依据下，各管理部门从自身管理角度出发的分散性立法，尚没有形成真正意思上的依法治理。业界称为 PPP 立法的《基础设施和公用事业特许经营法》，严格意义而言不是 PPP 的专门立法，而是 PPP 模式下采用特许经营方式合作的分项立法，因而无论是从 PPP环境治理的理论基础，还是从治理实践需求，乃至国外立法经验看，PPP 专门立法时不我待。
首先，从法理要求看。合作双方平等的法律地位必须以法的形式予以确立，是平等权理论的现实体现，只有这样才能使“应有权利”上升成为“法定权利”即权利、义务法定； 良法善治理论表明，良法是善治的基础和前提，无论是良法的实质还是善治的根本旨在其“有效性”,有效治理必须立法先行，依法治理即法治。依法治理也是治理能力现代化的核心要求和实现途径，其前提必须是有“法”可依，只有这样才能违法必究； 从环境正义理论要求看，正义的环境权实现，必须有法律的保驾护航。因而 PPP 专门立法是对 PPP 环境有效治理理论的现实回应。
其次，从 PPP 环境治理实践需求看，无论是从国家层面 PPP 的推进过程中，还是地方 PPP 模式项目实践中，都产生了诸多障碍和困境。无论是管理丛林中的含义、职责界分问题，规范性文件不一致、地方立法的碎片化问题，还是法律缺位、法律体系不健全问题，都需要国家立法层面进行回应，亟待专门立法予以厘清。
最后，从国际立法借鉴看，只有完善的立法架构，才能产生有效的 PPP 治理。“纵观世界各国PPP 相关的立法模式主要归为三类，即立法机关专门立法、单项立法以及适用现有的法律进行规制三种立法模式。”〔12〕所谓的单项立法是针对某一具体的 PPP 项目进行的单独立法，就是一项目一立法，大多采用地方政府立法形式。这种分散立法的形式，在我国 PPP 模式引进之初已经有了尝试和实践，比如北京、上海、贵州、深圳等地，不仅效力等级偏低，还暴露出地方立法不协调等碎片化问题，因而不适用我国 PPP 管理现实需求。由于我国PPP 作为管理模式创新还处于政策先行、立法滞后的情况，涵盖的领域也越来越多，目前尚未有一部法律可以完全适用 PPP 管理的全方位需要，而我国又是制定法国家，所以 PPP 专门立法成为立法的唯一模式选择。目前国际上采用 PPP 专门立法的国家有十多个，能为我国立法提供了极好的域外经验，因而建议借鉴法、日、韩等国立法经验，制定适合我国发展需要的 PPP 专门立法，以逐步完善我国 PPP 法律体系，将政策上升为法律，依法治理，降低政策、道德、法律风险，实现立法救济。
（ 二） 健全 PPP 相关制度，实行制度救济
首先，建议设立 PPP 管理的专门机构。尽管从世界范围看，大多国家采用财政部门负责制，但鉴于 PPP 涉及诸多领域，尚无一个部门职能可以涵盖，而且管理实践表明，现有部门的管理存在不协调、不一致等管理丛林乱象，所以建议国家设立一个跨部门 PPP 管理中心，负责总体协调工作，再按行业由相关部委实行分项管理，实行“中心”协调“部委”管理模式。然后对机构依法进行职责边界划分、实行机构整合，同时建议对现有各部委与PPP 相关规范性文件进行清理，先对部门规范的交叉、重叠、冲突进行整合，然后对各地方性规范进行整合和清理，即进行执法救济，以实现规范协调一致化，进而实现职责法定，依法执政，依法治理。最终走出管理丛林，变管理“丛林”为“森林”,从而实现管理从无序到有序的升华，以实现有益、有效管理的终极管理目标。
其次，健全风险防范机制。政府和社会资本合作环境治理需要在一系列相对完善的机制保障基础上才能有效实现。主要包括权利救济、准入与退出、风险防范以及监督等机制。其中最亟待解决的是风险防范机制的健全。建议国家从规避、降低，分担、承受四个维度对风险防范机制进行完善。由于 PPP 主体的特殊性，风险分担机制的研究尤为重要。对于 PPP 过程中可能产生的政策、商业、环境、法律等方面的诸多不同风险，建议实行风险分类分担机制，即不同的风险、不同的风险分担主体依照分担程度实行不同的分担原则。以实现最大程度的治理，最小程度的风险，从而实现政府和社会资本合作环境的有效治理。
（ 三） PPP 法律保护“度”的考量
PPP 纳入国家保护范畴，同时保护“度”的考量也决不能忽视，这体现出一个国家的法律保护水平和技巧，建议 PPP 立法考虑以下利益因素。
首先，“谁”能准入？ 从国务院、财政部将 PPP称为“政府和社会资本合作”看，范畴较宽，体现了针对我国实际的一种准入主体范围的扩大，是 PPP模式在中国应用的创新。社会资本包含央企和国企，显然不是纯粹“私”的角度，但将社会资本也称为“P”是否合适？ 是否会产生“公”“私”混淆？ 央企、国企在地方 PPP 示范项目中已经参与进来，但央企、国企在多大程度和多大范围内参与 PPP 项目，即“私”扩展“度”的问题则需要立法的考虑，值得探讨和商榷。
其次，在多大领域范围内、多长时间内保护？对于开放性领域不存在这个问题，而对于未开放的需要特许经营的领域，在多大程度上交给社会资本管理还值得考虑。此外仍需考虑保护的时间。时间太短，会产生投机心理，形成 PPP 运动化现象；太长是否会形成固化，不利于竞争和社会的技术进步。法律的保护应以适度和有效性作为目标，这也是良法理论的必然要求，因而需要法律保护“度”的考量。
〔参考文献〕
〔1〕邢环中： 《论立法人性化》，《广西政法管理干部学院学报》2006 年第 1 期。
〔2〕亚里斯多德： 《政治学》，北京： 商务印书馆，1965 年，第 199页。
〔3〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014 年 10 月 30 日，2015年 4 月 5 日。
〔4〕张尚仁： 《〈道德经〉哲学体系纲要》，《思想战线》2008 年第 5 期。
〔5〕张尚仁： 《〈道德经〉“善治”的社会管理论》，《思想战线》2012 年第 2 期。
〔6〕郑鹏程： 《法律的良善性》，《中南民族学院学报（ 人文社会科学版） 》2001 年第 5 期。
〔7〕张文显： 《民生呼唤良法善治》，《中国党政干部论坛》2010年第 9 期。
〔8〕莫纪宏： 《国家治理体系和治理能力现代化与法治化》，《法学杂志》2014 年第 3 期。
