社会抚养费的征收已成为我国促进人口、资源与环境协调发展的一个主要方式，而社会抚养费征收制度的有效安排是规范政府生育执法行为、保护国民生育权和引导国民生育行为的重要手段，对此人口学界和法律界已有基本认知。但多年来社会抚养费征收过程中所出现的种种问题，已偏离了社会抚养费的设立本质及立法目的。“法治是运用法律治理国家权力、保护公民权利的基本方式。”[1]
然而，如何将这种调节手段更加完善地纳入到法治轨道也因此成为人们关心的话题。其中，社会抚养费法律属性的厘清最为关键，因为此问题的解决直接关涉未来《社会抚养费征收管理条例》中社会抚养费征收目的的定位、征收对象的厘清、征收标准的确立、征收程序的规范、费用支出范围的界定以及缴费义务人的权利救济等。鉴于当前我国对社会抚养费法律性质的界定在理论上认识尚有分歧，实务上认知有差异，规范文本上规定含混不清，且已影响到社会抚养费征收法制框架的有效构建及实施效果的评价，因而有必要认真对待和科学辨析。
一、当前社会抚养费法律性质界定之分歧
从规范基础来看，虽然我国征收社会抚养费既合宪（ 《宪法》第 49 条第 2 款） 也合法（ 《人口与计划生育法》第18、41 条以及国务院根据法律授权所制定的《社会抚养费征收管理办法》） ,但现行宪法、法律法规（ 包括现行《社会抚养费征收管理条例（ 送审稿） 》，以下简称《征管条例（ 送审稿） 》） 都没有直接界定社会抚养费的法律性质，学术界、实务界和社会界多年来对此问题一直争议不断，典型观点主要有以下两种：
（ 一） 行政罚款论
有些学者主张，计划生育是公民的法定义务，违法生育者就应受到行政处罚。持此观点的学者认为，既然计划生育是我国《宪法》、《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》（ 以下简称《征管办法》等法律法规规定的法定义务，那么不符合法定条件的公民生育子女就是违法行为，由此就应承担相应的法律责任。而且《人口与计划生育法》在“法律责任”一章中做了专门规定将社会抚养费作为对违法生育行为的惩罚手段。由此可以看出，“社会抚养费本质上属于行政处罚，相当于行政处罚中的罚款。”[2]
在法律实务界和社会界以及普通群众持这种观点的也大有人在。笔者对北大法宝中关涉计划生育行政司法案例进行初步统计，全国至少有 50 余起计划生育行政司法案例中，有关计生行政机关（ 含委托机关） 依据《行政处罚法》采取“行政处罚决定书”的形式征收社会抚养费以及法院依据《行政处罚法》的相关规定对计生行政机关的征收行为进行合法性审查。
在社会界，主流媒体新华社就曾报道“罚款可讲价，200 亿社会抚养费‘抚养’了谁”.[3]也有学者曾于 2009 年对北京、湖南、江苏、江西、广东、上海等地通过问卷调查方式进行抽样调查，普通民众至少有 55% 认为社会抚养费就是超生罚款或者虽然与超生罚款有差异，但差别不大。[4]
（ 二） 行政收费论
大多数学者认为，在规范意义上，“社会抚养费的征收并没有违反法律的强制性规定”[5],而且“社会抚养费存在的原因和价值在于补偿政府的社会事业公共投入，补偿性才是其本质特性”[6].尽管社会抚养费的征收从表面上看为超生者所应向国家缴纳的一种具有惩罚性质的社会补偿金，但其实质是一种社会补偿性质的行政收费，而非行政罚款。[7]
从法理层面来看，“公共权力和公共资源的运行是全体人民所维持的，公民在公共物品的享有上应该在法律面前是平等的，而如果有人享受了政府额外的服务，或是获取了更多的公共资源，也就需要负担更多的政府为此提供服务以及管理而支出的开支，这样才能体现出公平。”[8]而且，“从各地方出台的规范性法律文件上看，社会抚养费全部用于人口与计划生育事业，贯彻了专款专用的原则； 社会抚养费具有惩戒性并不表明是行政处罚等。”[8]
所以，无论从规范层面还是法理层面，社会抚养费应定位为一种行政征收中的行政收费。虽然在上述学者的抽样调查中，只有 1/4 的普通群众明确表示社会抚养费属于行政收费，但由于全国人大常委会法制工作委员会以及财政部、发改委等部门都以规范文件确认社会抚养费为行政收费，因而社会抚养费性质的行政收费说似乎成为计划生育行政机关、司法机关以及学术界的主流学说。笔者对北大法宝进行检索，发现关涉计划生育行政司法案例有 2326 个，除开上述 50 多起案例外，绝大多数将社会抚养费征收作为行政性收费来对待的。
由此可以看出，有关社会抚养费法律性质的界定，理论界、实务界、社会界等众说纷纭，规范性文本的规定又含混不清，因而有必要对其进行认真检讨。
二、社会抚养费法律性质界定争论之检讨
（ 一） 将社会抚养费界定为行政罚款是对社会抚养费之本质及特征的歪曲
如前所述，持“行政罚款论”者强调，政府征收社会抚养费是因为生育者违反了法定的计划生育义务，即实施了违法生育行为，而违法生育行为必然需要承担相应的法律责任，那么对违法生育行为进行行政罚款体现了法律对违法生育行为的否定性评价，也即由违法生育者承担某种惩罚性和制裁性的后果。持此观点的人认为，相较于行政罚款，行政收费存在的前提不是针对相对人的行为违法性，而是国家基于公共利益的考量以“合法”方式或手段剥夺相对人的合法财产，如税收、管理性收费、资源资产性收费、证照性收费等，行政征收行为不具有惩罚性和制裁性，行政相对人也不需要承担不利性后果，即法律责任。如果将社会抚养费定性为行政收费，那么超生者只要缴纳了社会抚养费，其超生行为就成为合法行为，这显然有违《宪法》、《人口与计划生育法》和《征管办法》上关于公民有实现计划生育义务之规定。况且，部分计划生育行政机关、司法机关和新闻媒体、人民群众大多将社会抚养费视为行政罚款，等等。由此而生的结论为，没有超生就没有违法，计划生育行政机关就不会对其进行制裁或处罚，行政相对人也就不会承担缴纳社会抚养费这种不利性后果。
虽然湛中乐等学者从规范层面和法理层面对行政罚款论进行了批判，但笔者认为，这种批判仍然没有揭示社会抚养费的本质特征。根据行政法原理，行政罚款的本质是行政主体对违法者科以一定的金钱给付义务或者限制、剥夺其某种财产权。由法律特征观之，行政罚款不具有特定政策目的性（ 不承担某种特别的公共服务或提供特定的公共产品） 、课征群体不特定（ 几乎所有的社会大众都有可能） 、缴费义务人与金钱给付之间不具有特殊法律关联性（ 只要违反了行政法律法规的强制性规定就要被科以金钱给付义务） 、非对待给付性（ 缴费义务人的金钱给付义务与国家供给的公共产品或服务不具有对等性） 以及非专款专用性（ 所有罚款全部用于公共开支，没有特定用途） .但反观社会抚养费，虽然其也是国家向缴费义务人科以一定的金钱给付义务，但从《人口与计划生育法》的立法精神上看，我国实行人口与计划生育的目的是为了促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。《征管办法》与《征管条例（ 送审稿） 》均明确了此立法精神。在假定整个社会公共资源在一段时期内总量保持不变的情形下，多生育小孩（ 不实施计划生育者或不符合法定生育条件者） 似乎意味着多占用社会、环境等公共资源，而这种对资源的多占“显然”对实行计划生育的人是不公平的。为了平衡这种关系，基于受益者付费原则和平等原则，“由于不符合法定生育条件者享受了政府额外的服务或获取了更多的公共资源的人，因此就需要比其他人负担更多的政府为此提供服务以及管理而支出的开支。”[8]
是故，征收社会抚养费的本质就是为了促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展的这一特定政策目的。为此，社会抚养费具有强烈的政策目的性，而且社会抚养费的课征对象即缴费义务人仅限于不符合法定生育条件者，缴费义务人与其金钱给付之间有特殊法律关联性，所有的社会抚养费资金全部上缴国库（ 支出较模糊） .
所以由此特质可以看出，社会抚养费不仅具有调节资源的合理利用和保护环境、平衡不符合法定生育条件者与其他社会群体的利益关系功能，而且还兼具筹集促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展经费的功能，这是行政罚款所不能企及的。基于此，笔者认为，无论是在法律本质、特征还是功能意义上，将社会抚养费等同于行政罚款显然歪曲了社会抚养费征收的本质及特征。
