近年来,食品安全问题接二连三的爆发,使得人们对食品安全问题的关注扩展到对中国食品安全监管体系的关注。如何完善中国食品安全监管体系,不仅是学术界关注的重大问题,也同样是摆在中国政府面前的棘手任务。能不能解决好这个问题,不仅仅是对党执政能力的考验,更是关系到中国社会能否和谐发展。
1、国内外对食品安全监管体系的研究
食品安全问题是一个世界性的难题。国外的学者已经对如何建立和完善食品安全监督体系进行了大量的研究。
早在冷战初期,西方经济学家斯恩就提出了保障社会公平和个人权利的平等才是解决食品安全的核心思路,而一切食品安全监督体系也必须以此为圭臬加以组织构架。这种观点无疑是建立在发展经济学的视角上的。联合国粮农组织(FAO)则倾向于从国际合作的角度出发去探究食品安全监督体系,他们认为,欲在世界范围内减少乃至消灭食品安全问题,就必须建立一个国际性的食品安全监督机制,通过统一的标准和工作流程,以各国政府与民间组织的精诚合作来达到目的。这种思路因为带有明显的浪漫主义色彩而很难得到真正实现,持这种观点的主要是哈特魏格德·哈恩(Hartwigde Haen)等。另外,也有一批经济学家试图通过经济学和数学手段来对食品安全的监督提出不同的观点,例如通过市场调节的机制,利用价格手段就可以实现食品安全的监控,而政府在其中的作用仅仅是辅助性的,这种思路显然带有浓烈的自由主义色彩。
在中国,由于相关研究起步较晚和国情限制,研究思路远不如国外广泛。但是迫切的现实需求使得中国对此方面的研究发展很快。比较有影响的研究者包括薛庆根、刘为军、王康英、张永建等。其中,薛庆根和王康英就分别介绍了美国的食品安全监督体系,并从中总结经验,提出了完善中国食品安全监督体系的若干条建议;刘为军等突出强调了建立健全食品安全体系对于中国发展的重要意义;而张永建等则详细的论述了食品安全法律体系,统一协调、权责明晰的监管体系,食品安全应急处理机制,完整统一的食品安全标准和检验检测体系,食品安全风险评估评价体系,食品安全信用体系,食品安全信息监测、通报、发布的网络体系,中介及研究单位的推动体系等九大体系对于食品安全的重大作用。研究领域也不再局限于比较性研究,立足于经济学、社会学、管理学乃至法学的研究也逐渐增多。
2、中国食品安全监管体系的建立与发展
食品安全监管体系是指政府监管部门依据法律法规和各种食品安全标准以及其他监管措施,对食品生产销售各个环节进行监督的组织系统。20世纪90年代,中国开始逐渐将农业推向产业化道路,中国的农产品开始广泛的走向国际市场,国际上已经逐渐成熟的食品安全监督体系对中国出口的农产品提出了严苛的食品安全要求,日益严峻的国际农产出口环境促进了中国的食品安全监督体系的建立。
21世纪初,中国正在紧锣密鼓的准备加入世贸组织,相应的在食品安全监督体系的建立上颇下了一番功夫。
2001年,中国在现有机构的基础上合并成立了国家质量监督检验检疫总局;2003年,整编成了国家食品药品监督管理局,并且以该机构专项办理食品安全领域的重大违法犯罪案件。这一阶段,中国的各项食品安全监督管理机构逐渐形成,食品安全监督管理体系逐渐趋于完备,可以说,这一阶段正是中国食品安全监督管理体系的形成期。
中国的食品安全监督管理体系逐渐成形之后,在实际的体系运行与日常监管活动中,出现了一些漏洞和问题。在这种情况之下,在现有体系的基础之上,对整个体系进行维护性的完善与制度性的建设就显得十分重要。2009年,《中华人民共和国食品安全法》的颁布,意味着中国的食品安全监督管理体系逐渐有法可依,意味着中国食品安全监督体系进入了一个新的阶段。但由于种种人为因素的干扰,近几年食品安全问题仍频频发生。为此,2010年,国务院成立了专项负责食品安全监督的全国食品安全委员会,这充分说明在中国食品安全问题日趋严峻的形势下,政府对这一问题的高度关注。
随着中国经济的快速发展,中国政府经济实力的逐渐充实使得中国政府有能力加大对食品安全监督方面的投入。
这种投入不仅仅体现在相关组织机构的组建上,还体现在技术层面上,如针对食品科学研究方面的投入使得中国的食品安全科学得到了有效的发展。近年来,中国投入巨资,采购国际上先进的食品安全检测仪器,同时培植本土的相关产业。在若干优秀高校中设置食品安全的相关学科,以此来培养人才。这一阶段,中国的食品安全监督管理模式已经从完全的被动监管向主动监管转变,相应的体系也在实施这一重大的历史转型。在食品的生产安全领域,由国家制定统一的标准,完善监督检验体系,实现中央与地方的联动,最终达到综合监管的目的。
尽管近年来中国食品安全监督体系的健全完善成果喜人,也应该注意到,现阶段中国的食品安全现状依然形势严峻,食品安全问题层出不穷,说明食品安全监管体系的完善是一个任重道远的任务,还需要不断努力。这一体系存在着诸多的问题,值得深入研究和思考,并且有针对性的提出相关的解决方案和应对措施。
3 、中国食品安全监管体系存在的问题。
3.1食品安全监督机构不健全。
制度的生成存在两种方式:自我演进,人为设计。目前来看,中国的食品安全监督制度就是人为设计为主的,自我演进尚不明显。但是这一制度却存在颇多问题,表现在机构设置上,就是各级食品安全监督机构各自对其对应层级的政府负责,实际上造成了机构上的不健全,各级机构之间缺乏有机的联系。一旦中央层级与地方层级的食品安全监督机构之间发生意见分歧,将很难有效传达贯彻中央意志。
在重点技术机构的设置上,同样还存在关键技术环节缺失。在日常监管中,这样的问题就导致很难对食品安全隐患做到早发现,防患于未然;在事发之后虽然能够做到集中力量快速排查,在最短的时间内找到问题的根源,但是这只能是作为一种事后的善后与惩罚,不能最大限度的保证人民群众的生命财产安全,而且会造成政府公信力下降,导致民意评价趋于恶劣。
此外,尚有其他负面影响需要引起注意:政策贯彻困难将直接导致财政投资的增加,事实上形成冗费甚巨的浪费现象;政出多头,技术落后,实际上降低了办事效率;政府机构缺乏也不擅于与民间相关机构形成良性互动,降低了监管的有效范围。
3.2食品安全教育缺失
当前,中国的食品安全监督管理侧重于“查、抓、罚”,侧重于查处食品生产企业的产品是否合格,侧重于抓出那些产品存在安全隐患和已经发生重大食品安全事故的企业,并对其实施严厉的处罚。而且由于前述原因,尽管投入不少,中国在“查”的这一环节上还是相当薄弱,很多食品安全隐患未能做到提前有效预警,例如发生重大食品安全事故的三鹿集团,其产品多年以来一直是国家免检产品,在“检”的环节存在严重疏忽;针对出现重大食品安全事故的企业实施的处罚力度又显得不够,仅仅能做到事后处置,却往往于事无补。
整体来看,这些还都仅仅是治标之策,并不能起到治本的效果。在中国,从事食品生产的往往是中小型企业,这些企业往往技术力量薄弱,上到经营者下到生产者文化程度往往不高,且没有受到过食品安全方面的相关教育,食品安全意识淡漠,导致其在生产领域上难于把好安全这一关;于消费者而言,虽然屡次的重大食品安全问题也为其敲响了警钟,但同样缺乏食品安全的相关知识,面对一些存在安全隐患的食品,往往不能有效识别,加上中国地区间和同一区域内消费者经济状况差异巨大,相当数量消费者经济水平不高,往往贪图便宜,更导致了在消费层面隐患的横行。而中国似乎从来没有有计划有系统的为广大国民普及食品安全教育,这也是导致目前这种现状的一大重要因素。
3.3法律及其相关制度设计还不健全
《中华人民共和国食品安全法》的出台是中国食品安全监督体系建设的一个重要的里程碑,但是同样也要清醒的看到,在此法中,更多的是制导性的纲领,缺乏具体的技术性法律条文。这是一个巨大的盲点,在西方发达国家,以法律为代表的制度设计往往会具体到某一技术细节的程度,这是应该学习的。以这种观点来看,中国的食品安全法律及其相关的制度设计还相当不健全,甚至可以认为漏洞颇多。但是这里需要强调的是,对现有制度的健全绝非另起炉灶,因为既有制度所产生的学习效果、协调成本、调试预期和不可逆转的投资,使得既有制度限制了选择的可能性,即表现出一定的耐久性和稳定性,能够经受住外部环境的微小变化,除非出现危机引发制度变迁。
3.4食品生产行业自律机制不健全
食品生产行业的自律是保障食品安全的第一道保险。然而在今日的中国,食品行业的自律实际上并未起到这第一道保险的作用。中国目前的食品安全管理体制仍然是一个自上而下的体制,法律法规的出台、标准的制定、检验检测体系及认证认可体系的建立等,并不是根据行业的现实情况出发的,这样就容易造成很多具体管理制度实际上难以执行。从这个角度看来,食品生产行业的自律机制无疑是不健全的。
3.5新闻媒体社会责任和科学态度的缺失
新闻媒体作为舆论监督的利器,本应该在食品安全监督体制之内发挥重要作用。然而,目前中国的某些新闻媒体缺乏社会责任感,为了夺取所谓的“眼球经济”,不经过深入调查,未经专业机构或专家的确认,危言耸听,制造出一些子虚乌有的“食品安全事件”,此举非但不利于中国食品安全监督体制的完善和发挥应有的作用,反而会起到十分恶劣的影响,不仅浪费了监督管理资源,还将严重损害了食品生产者的利益。例如一度闹得沸沸扬扬的“方便面包装盒使用荧光物质”事件中,指责中国方便面生产企业在方便面包装盒中使用荧光物质的组织,实质上是一个自称“国际食品包装协会”的在香港注册的社团,业内人士已经指出该社团并不具备发布资质,其报告亦无科学依据。然而一些媒体,未能本着严谨的科学态度和应有的社会责任感,而是不辨黑白大肆渲染,不仅损害了民族食品产业,还导致广大群众对新闻媒体在食品安全问题上的监督能力产生了质疑。
4、对策与建议
4.1建立政府与社会良性互动的全方位系统化的食品安全监督体系
受到长久以来的“官本位”文化的影响,中国的食品安全监督体系一直是政府唱主角,社会力量长期被忽视。在这种情况下,就需要建设一种协同机制:政府一方打破中央与地方的隔阂,建立一个直接对中央负责的扁平化监管机制,中央与地方互相通达,反应与贯彻顺畅;同时,引入民间独立科研或检测机构,负责具体的技术细节的广泛监管,由此形成一个全方位系统化的有机整体。这个体系之中,决策、监督、执行三者彼此独立,而每一个步骤都由政府和民间机构共同完成,如此则整体效率更高。
4.2加强食品安全教育,推动食品生产技术革新
食品安全教育是关系国计民生的大事,必须着重加以关注。这就需要政府机构和民间机构在上述体系之下,深入各个食品生产企业和消费者当中,广泛的展开食品安全教育,提高广大消费者的食品安全意识。同时,要针对食品生产企业技术力量薄弱的问题,给予必要的技术援助和资本投入,促使其革新生产技术,提高食品安全水平。而在深入宣传教育的过程中,也就能够更早更及时的发现食品安全隐患,起到危机预警的作用,防患于未然。一旦这样的良性路径形成,就会形成所谓的“路径依赖”,这是一个制度的自我增强过程。这样一来,就无需更多人为的后期维护。
4.3完善食品安全的相关法律和相应制度的建设
依法治国是中国的基本国策,同样法律也是中国经济社会得以持续快速发展的一个重要护航者。很多发展中国家的经济社会趋于停顿,其主要原因之一正是它们“缺少进入由法律和其他制度约束的社会的机会”。因此,必须加强制度立法,尽快的完善法律和其他相关制度建设,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,如此才能保障中国的食品安全监督管理体系不断完善,并正常运转。
4.4建全合理有效的行业自律机制
建立合理有效的行业自律机制,在政府的引导下,由食品行业的生产者根据食品生产行业的实际情况,在符合法律法规的前提下进行。通过严谨严格的行业自律,构建食品安全的第一道屏障,做到对食品安全问题的早发现早预警。
4.5增强媒体的社会责任感和科学态度
加强对媒体报道食品安全事件的新闻审查,对掺杂个人利益的虚假报道进行严惩,媒体要建立健全食品安全事件报道的科学机制,紧密联系食品科学研究领域的权威机构和权威专家群,以科学公正的态度进行报道,切实做到不渲染,不夸大,不隐瞒;对公众的疑虑及时予以科学的引导和疏导。
5、展望
“民以食为天,食以安为先。”食品安全问题一直广受公众关注,它不仅会影响身体健康,还会造成社会恐慌,而一个国家要建立一套完善的食品安全监管体系是一个循序渐进的过程,中国在完善该体系上还有很长的路要走,需要政府和社会公众的共同努力。从中国食品安全监管体系的建立历史来看,政府已经做了很多的改善,但是因监管范围大、类目繁多,依然存在很多缺陷。
值得欣慰的是,2013年3月22日,国家食品药品监督管理总局成立,该机构是国务院正部级直属机构,取代了原国家食品药品监督管理局和国务院食品安全委员会办公室。
主要负责对药品的研究、生产、流通、使用进行行政监督和技术监督;负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处。这是中国食品安全监督管理体系的一个重大进展,不仅表明了中国政府保障食品安全的决心,还说明政府已经注意到食品安全体系存在的症结。国家食品药品监督管理总局的成立整合了以往“政出多门”的多部门的职能,理顺了食品安全体系的政府管理体系,旨在达到政策的真正落实,监管的确实执行,以填补以往工作上的漏洞。相信随着由中央到地方各级食品药品监督管理局的机构整合的完成,这个体系将发挥出巨大的作用。
未来政府应该在上下级部门、同级交叉部门的分工上做到责任明确、切实落实到各个部分和机构,不要留空白,还要进行及时、有效的沟通,而各部门应该在明确自身责任的同时要切实提高技术手段和监管标准。另一方面,社会公众要起到良好的舆论监督作用,消费者遇到食品安全问题要及时维权,媒体要做到及时曝光不法企业和商人。这样在政府的强力监管和公众的有效监督协同作用下,相信中国食品安全监管体系将会进入一个崭新的阶段。
