摘要：食品添加剂事关食品安全, 涉及群众的切身利益, 对其加强监管已成共识。当前, 我国食品添加剂监管机制是由政府统筹, 各职能部门分工协作, 对食品添加剂的生产、经营及使用进行分段监管。但目前监管机制尚在监管力量、依据、标准、程序等方面存在问题, 需要以法治化治理理念, 从构建有效的监管力量体系、加强食品添加剂立法、修改完善食品添加剂标准体系等方面予以完善。
关键词：食品添加剂,食品安全,标准体系,监管机制
食品添加剂事关食品安全, 涉及群众的切身利益, 对其加强监管已成共识。当前, 涉及食品添加剂的违法犯罪屡禁不止, 再加上食品添加剂的“家族”不断扩编, 食品添加剂的监管任务日益艰巨。考察当前食品添加剂的监管机制, 提高监管实效, 保证食品添加剂合法合理使用, 切实维护食品安全, 尤为必要。
1 当前食品添加剂监管机制的现状
当前, 我国食品添加剂监管机制是由政府统筹, 各职能部门分工协作, 对食品添加剂的生产、经营及使用进行分段监管, 以预防为主、防打并举并注意发挥社会力量作用的监管机制。
从监管主体看, 从中央到地方都有不同的行政机关分担不同的职责。各级政府对本行政区域的食品添加剂的监管负总责, 其职能部门包括卫生、质检、工商、农业、食药等行政机关依法承担各自职责。国家机关作为监管力量从整体统筹到分工负责都有法律法规及其他规范性文件的明确规定。
从监管模式看, 现有立法及政策将食品添加剂的监管明确为生产环节、经营环节及餐饮业使用环节的监管, 表现为由生产到使用过程中的分段监管模式。正如有论者指出, “我国对食品安全的监管模式是分段监管模式, 即实行的是国家食品安全委员会统筹指导下的各部门负责食品不同环节的监管”[1]。
从监管方针看, 我国对食品添加剂的监管重视预防, 从添加剂的生产资质、生产条件、出厂检验到经营环节的采购查验、储存规范等进行的细致规范, 凸显预防理念。当违法违规生产经营、使用食品添加剂时, 会依法承担相应的行政、刑事法律责任, 体现了打击和制裁的监管方式。可以说, 对食品添加剂的监管是一种事前预防、事中规范、事后制裁的“预防为主、防打并举”的全方位监管。
2 食品添加剂监管机制存在的主要问题
当前, 我国食品添加剂监管效果较好, 有力地维护了食品安全, 保护了群众的利益, 形成了一定的严管、严打态势, 但目前监管机制尚存在一些问题, 一定程度上影响了监管实效, 主要表现在以下几个方面。
2.1 监管力量方面
目前, 食品添加剂的监管由政府统筹, 各职能部门分工负责、各司其职。监管主体呈现出多元化, 但各监管主体负有本机关的法定职责, 只能在自己的“责任田”里活动, 对于属于其他部门的监管职责, 不能进行相应的监管, 而只能保持谦抑, 否则即为越权行为。执法实践中, 若一机关发现违法行为, 只能进行职权范围内的处理, 而无法就相关线索去超越职权追根溯源, 或就违法行为进行全过程监管, 除非构建有高效的信息通报互享及执法协作、协调联动机制, 否则, 极易造成监管不力、重复执法、推诿扯皮、管辖混乱等不良情况。
此外, 行政监管力量之外的社会媒体、一般公民等社会监督力量囿于食品添加剂违法行为的隐蔽性、检验的技术性及其损害的非显现性, 很难在反食品添加剂的斗争中, 与行政监管力量形成合力。另外, 基层监管单位及执法人员素养存在不足, 执法能力、严格执法、依法执法存在问题, 进而影响执法监管实效。食品添加剂“非法添加问题之所以更严重, 在于监管很难真正有效落实到食品企业”[2]。
2.2 监管依据方面
在食品添加剂监管领域, 由于监管主体较多, 而监管主体大都具有行政立法及制定行政规定的权力, 因此, 食品添加剂的监管依据较多, 既有中央立法, 也有地方立法;既有行政立法, 也有人大立法;既有一般立法, 也有专门立法;既有广义的法律, 又有政府红头文件。众多的监管依据必然存在基于部门利益、地方利益等的保护而存在若干冲突, 同时使监管主体疲于应对, 出现法律适用困惑。
目前, 食品添加剂监管的高位阶的立法主要有法律 (《食品安全法》) 、行政法规 (《食品安全法实施条例》) 等, 其他以部门规章或地方立法的形式出现。这种立法例本身主要存在几个张力:其一, 添加剂监管是个系统工程, 非一部门之力能够完成, 需仰赖数个部门的协力, 这就必然存在有效协调或有能力协调的问题, 只有国务院有能力协调各级政府及其职能部门凝心聚力, 但国务院在此方面出台的行政法规过少;其二, 法律位阶较低的规章在行政处罚、行政强制措施等的规定上都受到严格的限制, 因此, 作为规章在设计监管制度及措施时必然自缚手脚, 难以有效的执法措施担当复杂多变的监管情势及任务。
此外, 监管依据还存在着规定模糊不清、立法空白、法律责任不科学等问题。“食品添加剂引发的食品安全问题的根本原因是我国食品添加剂违法的法律责任不完善”[3]。监管难度大、违法成本低成为食品添加剂违法行为人重要的利益考量。另外, 立法规定, 食品添加剂的使用以“确有必要”为原则, 该原则为主观标准, 比较模糊, 是否需要评估?目前仅对“确有必要性”进行技术审查, 没有从法律效果、监管成本上进行审查论证其必要性。
2.3 监管标准方面
食品添加剂监管离不开特定的标准, 因为标准是判断添加剂的行为人是否违法的衡量依据。我国食品添加剂的标准由卫生行政机关制定, 目前食品添加剂的使用标准是经过数次修改的GB 2760-2014《食品添加剂使用标准》, 添加剂标准的频繁修改和补充势必会影响到监管实效, 造成执法人员疲于应付, 难以熟知。此外, 新品种标准采取单个公布的方式, 食品添加剂新品种的标准基本采用的卫生行政机关以“公告”等其他规范性文件的形式逐一公布, 客观上造成食品添加剂种类不集中, 不便于学习掌握, 特别给基层监管人员造成极大不便, 这是食品添加剂标准在形式上存在的问题。
在实体内容上, 食品添加剂标准问题重重。正如论者指出的“标准之间重复交叉和矛盾;食品中食品添加剂含量检测方法标准不能满足现有需要;缺乏食品用香料使用原则标准”[4]。当前, 食品添加剂的数量限制问题、使用的特殊范围、某种添加剂能否用于特定、特殊的食品, 比如军需品、糖尿病人食品等, 缺乏回应。在添加剂出现以前, 人们的食品也是很丰富的, 这就产生出对食品添加剂使用的必要性追问, 因此, 添加剂的使用应必须仅限于特定的、专门的食品。目前标准给出的使用范围失之较宽。另外, 添加剂的快速检测标准不健全。监管执法中, 由于缺乏某食品添加剂品种的快速检测标准, 监管主体在执法中往往陷于被动。
从监管标准的数量上看, 每个添加剂品种对应有单独的标准体系, 随着添加剂新品种的“井喷式”递增, 对应的添加剂使用标准越来越多。也就是说添加剂家族扩编, 带来了标准体系的增多。问题是, 我们是否需要越来越多的食品添加剂?有发达国家允许的食品添加剂不超过1000种。“中国允许的种类有2300多种, 涵盖了23个功能类别”[5]。截至目前, 添加剂的种类远超这个数字, 添加剂的增多带来标准体系的增加, 更引起监管层面的监管困难。可以说, 在添加剂新品种的许可过程中, 新品种许可过多, 缺乏对监管成本的衡量和评估, 这是监管品种及其标准过多产生的问题。
2.4 监管过程方面
监管主体依监管依据, 根据监管标准展开监管活动, 进行监管执法。执法监管中主要存在以下问题:
其一, 缺乏统一的监管程序规定。现有的《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《食品添加剂生产监督管理规定》等有关食品添加剂的法律法规更多地涉及各监管机关的权力和义务, 这些专门性立法缺少食品添加剂执法监管的程序规定, 执法人员只能适用《行政处罚法》、《行政强制法》等的一般程序规定, 难以满足食品添加剂监管的特殊程序需要。
其二, 监管措施、手段缺乏明确规定。监管主体对食品添加剂的生产经营者、餐饮经营者实施现场监督检查、实地核查、抽样检测、排查等程序性行为时, 检查、排查的频率没有规定, 若频率过繁, 会影响相对人的正常生产经营, 也会造成执法力量疲于应付。此外, 抽样检测时, 抽样检测的代表性怎样保障, 当下只能靠执法人员的自由裁量权, 显然对结论的真实、全面、客观性存有不利影响。就检测而言, 相关检测机构数量不多, 且检测时间过长, 检测费用过高, 严重影响执法监管效率。
其三, 地域管辖易引起管辖争议。当前, 食品添加剂的监管实行的是各职能机关负责本行政区域内的监管执法, 对辖区内的食品案件有权查处。但食品违法案件往往呈现出流动性、跨区域性的特点, 对流动性、跨区域的食品添加剂违法案件是由违法行为地管辖, 还是生产地、经营地、运输地、适用地都有管辖权, 目前缺少明确的解决方案。“发现违法制售使用非法添加物和滥用食品添加剂的, 要及时将信息通报给相关地区和部门”[6]。尤其在级别管辖上更是未有详细规定, 如省、市、县三级监管机关之间的监管权限分工问题存疑。
其四, 行政执法与刑事司法的衔接有待加强。监管执法中, 监管机关发现食品添加剂违法行为涉嫌犯罪的, 应通报、移交给公安机关进行处理。目前, 虽出台有《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》, 但以罚代刑, 大案化小仍有发生。除了主观原因外, 区分是否属于刑事案件需要判断标准, 如案值多大, 涉案食品添加剂金额需要达到多少标准, 造成什么样的后果需要移送等, 尚需明确细化。
3 食品添加剂监管机制法治化原因考量
3.1 食品添加剂监管任务艰巨性的需要
食品添加剂事关食品安全, 从生产到流通再到最终使用都离不开监管。食品添加剂的安全规范使用离不开全面的监管。而全面的监管又是一项系统的工程, 无法靠一家行政机关就能胜任, 故需数家行政监管部门分工负责、各管一段、各管一片, 数家监管机关要共同发力, 形成监管合力需要一个机制。这个机制能统筹各家监管机关, 并使其不敢怠于履行监管职责。
食品添加剂的生产经营者、使用者数量逐渐膨胀, 特别是小餐饮点、小食品加工点、流动性食品摊贩大量出现, 增加了监管难度, 考量着监管部门的监管智慧和监管能力。另外, 食品添加剂家族成员越来越多, 新品种、复合型添加剂不断涌现, 并不断提出监管要求。总之, 一方面, 监管对象多、散、乱;另一方面, 添加剂品种不断扩容, 而食品安全必须确保安全, 任务的艰巨性惟有靠法治破局。依靠法律的普遍性、强制性、权威性, 通过授权性规范和义务性规范, 明确各方主体的权利 (力) 义务, 规定相应的法律责任, 协调各方力量, 调动各方共同维护食品安全的积极性。
3.2 食品添加剂长效监管机制建立健全之必要
食品添加剂作为食品安全的重要一环, 究竟是一个长期的存在, 不能靠运动式执法, 必须建立长效监管机制, 保持常态性的严格监管态势, 挤压食品添加剂违法行为空间。长效监管机制的建立健全需要整合社会力量, 加强相关教育, 鼓励监督, 推行联合执法、全过程监管, 强化信息通报和共享等诸多环节的落实。艰巨的食品安全监管需要一线监管执法人员不断提高执法水平和业务能力, 满足行政执法规范化的要求。同时也要看到添加剂的监管需要社会力量共治, 推动行业自律, 建立相应的诚信体系, 发挥社会监督、公民监督的作用, 鼓励提供线索、举报违法、舆论监督等。可见, 长效机制既需要整合各方力量, 又需要监测预警和有效查处, 惟有以法治思维和方式应对食品添加剂监管, 才能实现防治的常态化、制度化, 才能减少食品添加剂防治的随意性、短期性。
4 食品添加剂监管机制完善的法治策略
4.1 构建有效的监管力量体系
食品添加剂的安全规范使用事关每个消费者的利益, 因此, 对食品添加剂的监管离不开社会中诸多成员、组织的共同努力。为调动各方积极性, 维护食品安全, 保护消费者的利益, 有必要构建社会共同监管的监管力量体系。该体系主要包括两大部分:其一, 是国家机关监管体系, 包括现有的各级政府、食品、质检、卫生、工商、农业等行政监管机关;其二, 是非国家机关监管体系, 具体包括国家机关以外的社会力量, 如:消费者、新闻媒体、群众组织、行业组织、消费者协会等, 前者可称有权监管主体, 后者可称无权监管力量, 后者要通过前者达到有法律效力的监管活动。各级政府可在本行政区域内创新监管力量形式, 比如引入食品添加剂监管志愿者、食品安全监督员等, 与现有行政监管力量形成互补力量。
现有的行政执法监管力量主要是工商、食药、质检, 虽有明确分工, 但存在前述问题, 在监管合力上存在种种制约, 需要进行力量整合。此次的党和国家机构深化改革, 整合了工商、食药、质检职责, 组建了国家市场监督管理总局, 统一负责食品安全。这一重大举措无疑有助于强化食品安全监管, 随着地方各级市场监督管理局的成立、履责, 相关部门应及时完善相关工作预案, 建立健全工作机制, 充分发挥监管实效。
监管机关的职责最终要靠执法人员实现, 执法人员的执法能力和业务素质影响监管机关的职责实现, 因此, 加强执法监管人员的培训, 提高其对食品添加剂的认识和业务能力, 不断提高其执法监管水平, 是监管力量体系建设中的重要一环。
4.2 加强食品添加剂立法
4.2.1 立法内容的完善
目前, 规范食品添加剂的法律规范主要集中在《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《食品添加剂新品种管理办法》、《食品添加剂生产监督管理规定》等法律法规规章中, 但仍然存在一些立法空白, 不仅缺乏流通环节的食品添加剂立法, 更缺乏专门性的、全过程的食品添加剂监管立法, 缺少统一的监管程序规定, 缺少管辖、执法证据方面的规定, 需要加强相关立法予以完善。
此外, 现有的规范食品添加剂的部分法律规范需要修改调整。比如:现有立法规定监管主体对滥用食品添加剂的处罚种类、幅度有较大的选择余地, 但缺少具体的裁量基准, 执法主体的自由裁量权缺乏细致规范, 造成执法不公、不合理情况出现, 需要通过增加相应规定予以完善。一些规定需要做进一步明确, 如:食品添加剂“确有必要性”使用原则, 应增加从法律效果、监管成本上进行必要性评估;流通环节和餐饮服务环节的界限、滥用食品添加剂行为应进一步明确。当然, 随着国家机构改革的推进, 市场监督管理总局的成立, 质检、工商、食药退出历史舞台, 现有的立法尚需进行修改调整。
4.2.2 立法层级的完善
食品添加剂的监管立法仍可区分为中央立法和地方立法, 现有的立法模式为一部《食品安全法》统领的, 包括法律、法规和规章在内的法律体系。在中央立法层面, 鉴于国务院的最高行政机关地位及其领导全国行政的职责, 应出台一些规范食品添加剂生产经营及使用行为的行政法规, 提出添加剂生产、使用原则。从地方立法来看, 地方可就食品添加剂的监管做出特殊的规定, 尤其是对食品加工小作坊、小餐饮摊点、流动摊贩等探索有效的监管机制。
4.3 修改完善食品添加剂标准体系
食品添加剂标准体系是判断食品添加剂相关行为是否违法的重要标准, 是监管机关进行添加剂安全监管的标准依据, 目前的标准体系是经过多次修改的GB 2760-2014《食品添加剂使用标准》, 无论是内容还是形式上都有必要继续修改完善。
4.3.1 内容上的完善
从标准体系的组成部分看, 食品添加剂标准体系不应仅限于使用标准, 也应包括生产标准、流通环节中的保管、卫生标准等。“食品添加剂标准体系应由使用标准、产品标准、新型食品添加剂技术应用风险评估标准、食品添加剂含量检测方法标准四个部分组成[6]。”从现有的使用标准看, 现有标准以食品添加剂品种为分类标准, 分别界定其使用范围和使用量, 但对于应用而言, 却不便于查询。以生湿面制品为例, 可予以使用的添加剂包括果胶、海藻酸钠、L-半胱氨盐酸盐、焦亚硫酸钠、亚硫酸钠、碳酸钾等添加剂品种, 可考虑以食品名称为分类标准, 比如生湿面制品可以使用哪些添加剂, 使用限量是多少等对现有标准进行框架结构调整。
针对现有标准中的模糊规定应修改完善, 如“按生产需要适量使用”, 这种使用量的规定过于宽泛和主观, 使用者随性而为的可能性大增。其他使用量中有“每公斤食品限量一定的克数”的规定, 此规定没有考虑到平均的问题, 如, 将添加剂混在食品原料中, 存在是否均匀的问题, 但目前缺乏规定。
4.3.2 形式上的完善
现有的添加剂标准体系在形式上表现为使用标准和卫生行政部门的诸多公告, 此种形式比较适宜应对新情况, 但没有形成集中汇编, 不利于规范与使用。今后, 应减少或逐渐废弃公告形式, 以修改使用标准的方式为规范形式。以严格的修改形式控制食品添加剂品种规模, 减少因新品种增加而带来的食品安全隐患和监管成本。
参考文献
[1]付玉明.食品添加剂的安全标准与罪量判断[J].法学杂志, 2016 (8) :37-47.
[2]李永敬.食品添加剂无罪非法添加才有错[N].中国食品报, 2011-08-04 (005) .
[3]于杨曜.论我国食品添加剂违法的刑事责任[J].华东理工大学学报 (社会科学版) , 2015 (6) :85-86.
[4]杨丽君, 伍文虹.国内外食品添加剂标准体系研究[J].标准科学, 2017 (4) :61-66.
