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【题目】档案水灾应急管理困境探究
【第一章】档案水灾应急处理机制研究绪论
【第二章】档案水灾应急管理基础理论
【第三章】档案水灾应急管理工作现状分析
【第四章】加强档案水灾应急管理运行机制建设的对策建议
【结论/参考文献】档案水灾应急控制优化研究结论与参考文献
第 4 章 加强档案水灾应急管理运行机制建设的对策建议
档案水灾应急管理运行机制建设，关乎的部门多，涉及的问题复杂，贯穿于应急管理的预防、处置、善后三大阶段，基于应急管理的一般流程，笔者从档案水灾应急管理的预防准备机制、监测预警机制、应急处置机制、善后恢复机制四个关键环节入手，全面推进档案水灾应急管理运行机制的建设。
4.1 构建档案水灾应急预防准备机制。
古语有云：防患于未然。档案水灾应急管理的最高境界不是及时地应对各种危机，而在于能在突发事件发生和到来之前充分做好各种应急防范措施，并抢先觉察，及时启动预案，尽量将危机消灭在萌芽状态，这才是最主动、最积极的应急管理态度，也是优先强调构建应急预防准备机制的主因所在。应急管理需要敏锐的风险评估能力，也离不开人、财、物的物资基础，更离不开应急预案的有力支撑，所以，构建档案水灾应急预防准备机制需要从推进风险评估与排查、建立健全应急预案、夯实应急物资储备、加强应急人才队伍建设等四个方面开展工作，具体如下：
4.1.1 加强档案水灾隐患的风险评估与排查。
风险评估与排查是掌握灾害隐患的主要途径，也是档案部门减少、避免水灾隐患的必然选择。随着科学技术的发展，模型计算已被广泛应用于风险的评估工作之中。档案部门要切实做好对水灾隐患的风险评估与排查工作，通过与当地政府应急部门、气象部门、消防部门通力合作，利用计算机模型计算方法，模拟城市内涝的情景，以此获得在不同级别暴雨下，档案库房建筑脆弱性、档案建筑周边交通应对能力、城市突发状况应对能力等指标参数，再对原有应急方案和应急流程作出改进与修订，从而进一步提高档案部门水灾应急管理能力。对于城市水灾的易发区域，档案部门要严格排查，对于处于水灾易发区域的档案库房要巩固防水防涝措施，同时加强人员 24 小时坚守，以保证在第一时间控制险情。此外，提高档案部门风险意识与风险评估能力也不可缺少，要加大对档案风险评估相关研究课题的扶持力度，采取必要的倾斜扶持政策，通过构建理论模型掌握档案水灾演变机理及规律，争取水灾应急管理的主动权，做好灾害防范应对工作，增强应急救灾的计划性、组织性和实效性。
4.1.2 建立健全档案水灾应急预案。
应急管理水平的高低，在很大程度上依赖于应急管理预案的编制水平，所以，建立健全档案水灾应急预案是提高我国档案部门应对各类水灾的重要途径。档案部门在建立健全档案水灾应急预案过程中，要重点把握三个问题：
第一，细化预案条款，增强预案实效性。根据档案部门所在地的自然条件、地理位置的不同，从预防、预警、应对、善后四大环节制定出水灾应急预案，并将预案全面补充到位。要努力构建"处处有根据、环环有配套"的预案网络，让应急预案从框架到具体内容都详尽全面。另外，还应对重大型水灾特殊爆发情况作出预测与估计，保持应急预案的完整性和系统性。
第二，将水灾应急预案中可能存在关联的衍生灾害进行相关的联系、统筹与协调，制定出综合型水灾应急预案，确保预案中各子章节间良好衔接，做到水灾与衍生灾害的配套治理，同时，要将本行业领域的应急预案与当地政府级应急预案有机结合起来，争取形成"一方受灾，多方响应，多级联动"的预案体系。
第三，完善应急预案的启动、演练、修复机制。应急预案的管理不能一成不变，需要处于一个动态的持续更新状态之下。因此，必须完善应急预案的启动、演练、修复机制，持续优化预案架构，定期将应急管理经验借鉴与总结放进预案储备库中，提高应急预案的成熟度、适用性，保持预案的科学性。
4.1.3 夯实档案水灾应急物资的储备。
"兵马未动、粮草先行",在档案水灾应急管理工作中亦是如此。只有储备充足的应急物资，才能为应急管理各项工作的推进提供基础保障。
首先，要重视应急物资的日常储备。档案部门在日常物资储备中应建立应急物资目录和标准，建立固定的存放地点，并其按类别储存，以便迅速调集和分配。
对于紧急情况下政府援助的应急物资予以规划，明确档案内部各部门中长期和年度物资轮换制度，随时更新，减少重复的物资，补充空缺的物资等。同时，档案部门应主动联络当地政府部门，参与政府应急物资调配网络。由于市政应急管理经验更加丰富，资金物资更加充沛，档案部门的主动参与能借助市政应急管理的力量，辅助建立起档案部门的物资调配网络，由此保障水灾发生时的物资供给。
其次，要制定应急资金投入制度，稳定资金来源。档案部门要把应急管理资金纳入到档案部门年度预算以扩大资金的供给。要充分发挥档案部门的主观能动性，在单位年度财政预算中积极申请水灾应急管理专项经费，合理分配年度预算资金，每年从财政专户中开列"应急管理专户",实行"专款专用",当年剩余的应急管理资金于每年年底清算时结转下年一并使用，通过这一方式保证应急资金的投入，确保应急演练、应急预案维护等环节的资金及时到位。
最后，要完善对应急物资使用的监督机制。档案部门的应急物资使用也应参照政府物资管理方式形成应急物资的使用监督机制。我国的政府监督体系成员包括纪检部门、审计部门、监察部门，等等，通过规范审批的流程，监督应急资金的申请、审批、调度、使用等各个环节，保证应急储备金得到有效使用。档案部门也可借鉴这一做法，邀请同级财政部门、审计部门和监察部门组成外部监督团，同时在部门内部成立由局馆领导、一般科员组成的内部监督团，共同监督应急物资的使用情况，从而保证应急物资和资金能够用于档案水灾等突发事件上。
4.1.4 加强档案水灾应急管理队伍建设。
人才是社会的稀缺资源，档案水灾应急管理的中坚力量是专业性的人才队伍。鉴于档案部门的人力资源结构实况，档案部门的应急管理组织不可能完全由专业应急人员组成，但可以通过引进应急管理领域人才、开展应急知识业务培训等方式提升应急管理队伍的专业素养，提升应急队伍的整体战斗力。具体来说，一是"重点栽培",通过在应急实践部门内部以遴选、普选、能力审核等方式选拔优秀人才，组建应急管理骨干队伍，并组织专业讲师对其进行全方位的专业技能、管理知识的培训，形成一支专业素质过硬，实战技能较高的应急管理骨干力量。二是借助专业教育、业务培训等手段，通过聘请经验丰富的专家开展内部培训，选拔部分档案主管人员、业务人员进入高校或科研单位深造，系统地接受应急管理专业知识。通过形成"从骨干到科员"的纵向教育模式，集结内外部培训资源，加强应急人才队伍建设，从人力资源上提升档案部门的水灾应急管理能力。
此外，整合社会救援力量也是在优先条件下充实档案水灾应急管理队伍的有效途径。首先，要形成档案水灾应急管理的"志愿者模式",通过广泛动员鼓励社会力量以志愿者身份参与档案部门的应急管理，以集体培训、实战演练等方式提升志愿者队伍的应急管理素质，充实档案部门的应急人力资源。其次，要多方吸纳应急救援专家成员参与档案部门的应急管理活动，充实应急管理的专业救援力量，提升志愿者组织实力。最后，依附市政部门应急管理的已有资源，借助政策扶持、产业引导等手段，动员、吸纳民间资本建立提供专业救援服务的新兴企业，充实应急管理外部专业力量，实现应急管理内外救援力量的"双管齐下",提升档案部门的水灾应急管理实力。
4.2 建立档案水灾应急监测预警机制。
如果说构建应急预防准备机制的初衷在于将危机事件"扼杀"在萌芽中，那么建立档案水灾应急监测预警机制的目的则在于及早发现并"掐断"危机苗头，建立档案水灾应急监测预警机制的有效路径在于，一是通过多渠道的监测工作把握准确的监测信息情报，二是通过规范监测信息的处理流程，提高水灾预警信息的发布效率，保证预警机制的科学、高效。
4.2.1 拓展危机监测渠道，提高档案水灾监测信息的精准度。
《国家综合减灾报告》曾提出"加强自然灾害监测预警预报能力"的要求。
监测工作作为监测预警机制的首要工作，在档案水灾应急管理中占据了重要地位。只有及时掌握灾害信息及其演变数据，才能有效地防灾、备灾。做好监测工作，要求档案部门联合当地气象、水文等部门，借助网络、电视、广播等媒体途径，结合实地观测数据，按照季节特点、河流水域情况对水灾的易发区域、高发区域预先进行监测、观察，尽可能对水灾危害级别、水灾爆发的时空信息等作出预报，通过科学分析监测数据，合理演算、推断出灾害的影响范围及危害程度，作出全面的灾情预报。
我国的应急管理常常采用"被动治理"方式，应急指挥小组发挥作用往往滞后于突发事件的发生，而档案部门对灾情监测等预防性工作的重视程度也不够。
提高档案水灾应急管理能力要从思想入手，革新应急管理观念，在应急工作安排中要将监测先于救援。因为只有掌握了准确的监测数据，才能精准判断、发布预警信息，从而主动地降低灾害可能造成的损失。档案部门加强组织水灾监测，应主动联合气象局、地震局，获得可靠的观测勘察数据，及时汇报应急领导小组，做好灾害来临前的物资、交通、通信等方面的应急准备，环环相扣，紧密连接，将预防工作充分部署到位，才能降低水灾的破坏力度和致灾程度，为之后的应急处置工作减少阻力。
4.2.2 规范信息处理流程，提高档案水灾预警信息发布效率。
构建预警监测系统是档案部门掌握可靠的水灾信息数据的首要前提。档案部门要根据监测到的水灾信息全面评估档案馆的风险因素，预测可能发生的水灾规模、水灾持续时间、可能引发的次生灾害种类及受灾范围等等，要模拟水灾全程展开过程分析，以便对水灾的趋势作出科学预测，要对水灾的影响范围、演变速率、持续时间、危害程度等信息作出全面预测，综合分析水灾的演变规律和诱发次生危机的比率，判断有无传播预测预警信息的必要并及时采取相应应急行动，抢占水灾预警信息发布的"黄金时段",降低灾害损失。
预警信息的筛选、形成、发布需要规范化的处理流程，一般来说，在接到水灾预报信息后， 主管责任人必须及时作出处理，确认可能引发的灾情后迅速发布信息请求各级支援，信息通知主体包括上级直属主管部门、应急联动管理部门、单位内部全体员工等，信息内容既要包括对灾情的预估分析信息，又要涵盖灾害演变趋势和采取的应对措施等事态进展信息。在单位内部的应急预警信息传递过程中，要充分发挥现有技术力量的支撑作用，利用网络媒体、电子媒体、手机媒体等方式实现预警信息的上传下达，确保水灾预警信息的交互通报、畅通先行。
通过规范的信息处理流程，提高档案水灾预警信息发布效率，从而提前做好灾害防范措施，降低水灾突发事件的不良影响。
4.3 优化档案水灾应急处置机制。
在冲破预防、预警的双重防御后，应急处置作为应急管理应对的最后防线，成为有效化解既定危机的关键环节。所以，应急处置机制的效能，直接影响到应急管理的最终成效。优化应急处置机制，档案部门要坚持"事事争先"的原则，构建档案水灾的应急决策系统，优化档案水灾应急预案的启动机制，建立健全水灾应急管理的快速反应机制，力争在第一时间全面启动应急处置流程，及早掌握应急局势，高效应对并化解档案水灾危机。
4.3.1 构建档案水灾应急决策系统。
应急决策直接决定了应对措施的部署，所以，档案水灾应急决策系统的性能直接影响着档案部门在水灾应急管理过程中的效能发挥。档案部门在水灾应急管理状态下的决策必须基于水灾的决策情势。在应急状态下，决策者需要迅速作出正确决断，而突发事件的不确定性前景无形中增加了决策者的决策压力，而决策者必须顶着这些压力作出将损害控制在最低限度内的决策和反应。
一是要构建健全的应急决策中枢系统，在属地管理与统一领导相结合的原则指导下，通过设立权责明晰、统一协调的应急决策机构主导档案水灾应急处置工作。应急决策机构领导者要在对灾情的全面分析和精准判断的基础上给出科学的决策方案。所以，构建健全应急决策中枢系统的关键落实在对应急决策者展开针对性的能力培养与思维锻炼上。
二是要形成应急决策的信息管理系统。构建应急决策信息管理系统后，经过该系统分析处理后的信息数据成为决策中枢的分析素材，经决策中枢的判断处理形成最终的应急决策，可以说应急决策的科学性取决于突发事件发生前后信息的完整度和信息处理的精确性，这些都依赖于应急决策的信息管理系统。
三是要建立应急决策支持系统。决策支持系统的构建要采取"两步走"战略，首先，要夯实物资基础、广招贤才，通过对突发事件案例建库，借鉴学习相关管理经验，采取应急情景模拟决策、实战演练等方式提升决策咨询机构成员的能力与水平。同时要减少惯有的"行政依附"思维，自觉锻炼自身分析问题、解决问题的能力，保持应急决策研究的独立性，免受领导层级因素的干扰。其次，应建立高技术含量的应急决策技术平台，将电子技术、计算机应用技术、现代管理科学有机结合形成畅通的决策技术平台，为形成科学的应急决策提供技术保障。
1会多元力量的参与，净化、营造应急决策的良好的社会环境，能为档案水灾应急决策提供有力支持。
4.3.2 优化档案水灾应急预案的启动机制。
应急预案明确了应急救援的范围和体系，将应急管理流程化、规范化、高效化。档案部门要成功应对水灾隐患，一方面是要制定水灾专项应急预案，另一方面则是应急预案的快捷启动。在应急管理活动中应急预案的启动效率直接影响档案水灾应急管理的整体结果，影响着档案部门履行维护档案资源安全与稳定职能的效率。常规的应急预案启动程序主要包括：人员通告，应急指挥中心的启用，现场通信、联络，场外通信、联络，救援设备和技术支持、公众和媒体信息发布、应急级别的确定等。
在应急预案的启动机制中应明确划分应急管理组织机构职责，保证应急状态下各部门、各人员各司其职，有序抗灾救援。对于应急预案的启动程序要重点予以明确，并据实细化预案启动流程的判断依据，增强启动机制的有效性和实用性。
遭遇突发水患灾害后，一旦事故级别得到确认，相应级别的应急预案应立即启动。
现场第一发现人将水灾信息上报后，档案部门内部的应急管理领导组织应迅速判别灾害级别，启动相应的应急预案，同时迅速组织相关应急人员队伍有序做好事故现场的抢险、疏散工作，及时控制事态发展。
应急领导小组还需根据灾害预警标准级别和有关规定，及时向档案主管部门、同级市政部门和上级有关部门报告灾情信息，必要时寻求专业救援组织的援助，严格按照应急预案的指示流程展开救援。值得注意的是，应急管理一般原则中要求严格执行应急预案的启动程序，但这一原则并不是一成不变的，在遭遇特殊重大紧急情况，在现有应急预案无法满足实际救援的情境下，档案应急管理者们应灵活妥善处理，以确保水灾灾情得到及时处理。待险情排除、解除危机预警后，再组织相关人员对应急预案的内容和作用等进行综合评估，不断优化、补充应急预案的框架和内容，促使预案在危机发生时能最大限度地发挥应有作用。
4.3.3 健全应急管理快速反应机制。
受灾档案要得到紧急抢救就离不开水灾应急管理机制中的快速反应机制。所谓"快速反应机制",即在最短的时间内对水灾做出最有效的反应或行动的机制。
如果水灾发生初期档案部门的反应滞后，可能造成水灾危机的肆意蔓延和扩大。
所以，实现对受灾档案的紧急抢救，挽回档案损失，就必须加快应对水灾的快速反应机制。
要建立并健全快速反应机制，核心问题仍然在于如何打破快速应对水灾危机时档案部门间、档案部门内部间职责不清、决策不明或者胡乱决策的局面。借助档案水灾应急决策机制，决策层面的问题已得到基本解决，关键问题则回归到档案部门间及其内部的职责划分问题。在部门职责划分上，档案主管部门应重点把握救灾物资征用、人员力量调配、应急渎职人员处置等工作。地方档案部门作为快速有效应对水灾的具体执行部门，要根据馆藏档案分布情况和受灾程度上的不同，具体问题具体分析，形成统一指挥、分散执行的应急组织架构。
在面对一般性水灾时，由地方档案部门主要领导任现场执行总指挥，实行统一指挥，统筹协调公安、消防、交通、民政等各个相关部门的应急调配，避免应急状态下的混乱局面出现。当水灾范围升级或扩大时，地方档案部门应该立即向上级有关主管部门报告一线情况，或者与同级政府部门沟通协调解决，同时协调组织专业救援协作单位有序救援，确保在应急处置时的相互沟通保持顺畅、合作无间。
4.4 完善档案水灾应急善后恢复机制。
在整个应急管理流程中，应急处置的目的在于在有限的时间内阻止灾害损失的扩大，而应急善后恢复的宗旨则是全力弥补已造成的损失，并尽快恢复正常的工作秩序。要建立效能结合的善后恢复机制，档案部门的工作重点在于档案及其相关设施修复机制的及时启动，要合理构建针对档案水灾的应急管理事后总结评估机制，要坚决执行对档案水灾应急管理全监督与责任追究机制。
4.4.1 及时启动档案修复机制。
水灾不仅容易造成了档案的遗失、污损，而且水灾过后档案库房潮湿诱发的霉菌滋生、纸张腐蚀等次生隐患更是影响深远。不光是纸质档案，光盘、胶片、磁盘等特殊载体档案也会与水发生作用，导致载体材料的粘连、划伤等情况，可能造成档案信息的缺损，严重时直接造成档案信息的永久性丧失。因此，建立完善的受灾档案修复机制，对水灾过后的档案及库房设施采取专业的除湿、除菌措施，及时修复受灾档案成为档案水灾应急管理善后处置的重中之重。
档案修复工作应遵循"最大限度地延长档案寿命、尽量保持档案的历史面貌，使用的修复方法要经过试验，确有把握后，才能着手修复"的原则。在水灾灾情消除后，应急管理组织机构应立即启动修复机制，及时组织相关档案修复人员对受灾档案情况进行评估、统计，制定修复方案，并着手开展修复工作。在整个档案修复过程中，应重点加强档案修复各环节的安全保密管理机制，确保档案原件的安全、准确、无遗漏，确保档案修复各环节中档案实体和内容的安全保密。
水灾对档案资源的最大侵害在于使档案载体受潮、浸湿、污损，所以，灾后档案修复的重点步骤在于"去污除泥"和"减湿干燥".水灾中洪水和雨水从外界侵入档案库房，档案上往往带有泥沙、泥浆、污物等，所以对受灾档案进行清污处理是修复的第一步。水浸纸质档案如不及时抢救，会使纸张机械强度下降，并易滋生霉菌，在霉菌代谢物作用下，纸张酸度增加，甚至粘连成档案"砖",所以，受灾档案修复工作的重点则是对档案的减湿干燥，可采用的干燥方法有冷冻干燥法、去湿机干燥法、传统风干晾置法等。此外，水淹后档案由于含水量过高，容易生霉生虫，对受灾档案进行除菌、除虫处理同样十分重要。水灾过后，档案部门要严密监视档案的状况，发现问题及时采取措施，防患于未然。
4.4.2 合理构建应急管理事后总结评估机制。
合理构建应急管理事后总结评估机制，其最大作用在于对比参照事后评估成果改进未来的应急管理各环节的工作。评估结果的借鉴作用主要在三个环节：一是用于档案危机教育指导，通过亲身参与的应急管理事件评估结果及经验总结，增强了档案安全教育受众的应急管理意识，丰富了档案工作者的应急经验，增强了档案部门及其工作人员的应急管理技能；二是用于改进应急管理各环节的工作安排，通过评估应急管理事件，能对现有应急管理机制、应急措施、应急信息流动、应急人员配备等方面的工作作出检查与改进，不断修复、完善应急预防、预警、响应、处置、善后等环节的机制及工作安排；三是用于充实应急管理后勤力量，运用评估机制检测档案应急管理后勤储备与发放流程，确保物尽其用。值得注意的是，档案水灾应急管理的评估主体不应只由档案部门担当，而应组成由档案部门主导，并邀请参与应急救援的消防、公安、市政等部门共同评估、调查，形成详尽的调查评估报告。
对档案水灾应急管理全程的调查评估，应包括对应急管理的效果评介、水灾事件后期的应急信息管理、应急经验总结与反思三大方面：首先，对应急管理效果的评介不仅要对水灾事件中的得失作出恰当评估，而且要对灾情处置周期予以衡量，以双向指标评估出档案水灾应急管理的真实效果，出具真实、可信、完备的应急管理评估报告，以此形成对档案水灾应急管理活动的反馈成果。评介应急管理活动效果的意义还在于针对性地提出改进档案部门应急管理工作的意见，让应急管理在不断的评估、改进与完善的循环中逐步实现科学、高效的管理目标。
其次，对水灾事件后期的应急信息管理的评估依据主要是对信息发布及处理程序的规范性展开评估。水灾事件后期，应急管理的应对处置环节已基本告一段落，应急管理后期信息发布成为主要环节之一。档案部门对外发布的所有事件信息一律要经过应急管理领导小组的审查、研判，遵循应急信息管理流程，并满足信息发布工作的及时、准确、客观要求。
最后，对应急经验的总结与反思要基于四个出发点。一是致力于完善应急管理流程的各个环节；二是致力于加强档案应急管理体系建设；三是致力于提高应急管理方法策略的实效性；四是致力于普及应急管理意识和应急管理专业知识。通过大至应急管理框架体系设计、小至管理流程策略部署的经验总结，以事后反思促日后发展，不断完善应急管理事后评估机制，进而推动应急管理全过程的改进革新，最终全面提升档案部门的水灾应急管理水平，增强档案部门的灾害防御应对能力。
4.4.3 坚决执行应急管理全监督与责任追究机制。
监督与责任追究是应急管理的外在推动力，落实应急管理全监督与责任追究机制，统一安排，协调指挥，有利于防止出现沟通不畅、各行其是的混乱局面，监督机制的重点，是要落实责任追究制和表彰制。反思总结是获得进步的重要途径，在水灾应急管理中亦是如此。责任追究不是简单的政治口号，也不是程序上的应付了事，而是对应急管理流程、应急组织与协调过程、应急策略实施等方面的反思、归纳、改进，从而真正以问责制推进监督机制的落实，不断提高档案部门的应急管理能力。对于整个应急过程中消极待命、不尽其责的相关人员，不论他身处要职还是普通员工，都一律需要接受相应的问责处置；如果构成犯罪的，还需要接受相应的法律制裁。只有落实好责任追究制，才能保证应急管理中权责的一致，形成应急管理监督的反向力。同时，建立合理的奖励制度也是监督机制的重点工作。奖励机制的运行要从法规、制度上予以保障，也要从规章执行力上予以落实。对于在档案部门应急管理各环节中全力抗灾救灾、提供有效应急对策与物资援助等突出表现的单位或者个人，档案部门作为应急管理的主导者应主动给予其相应的精神奖励和物质奖励，以此形成应急管理监督的正向力。通过正、反两个方向的内在监督力，促使档案水灾应急管理各级参与者各司其职，全力抗灾救灾，充分发挥监督机制的促进、引导作用。
怎样有效落实全监督与责任追究机制？关键是要掌握真实、全面的信息流，这些信息流包括应急物资的流动管理信息、应急信息管理过程的信息、应急事态的进展信息等等，信息是判断、知悉的基础，只有掌握了可靠的档案水灾应急管理全程全方位的信息，才能还原档案决策组织的决策过程，分析其流程的科学合理性，并作出监测报告，从而督促和规范档案部门的应急管理行为。要保证监督的真正实效，一方面，监管机构必须是独立个体，不能被任何力量影响其客观的监督结论，从而保证监督的公正、到位；另一方面，明确、细化的法律法规和制度保障能有力地促使监督机制的良性运转。通过对应急管理参与主体权责的划分规定，对权责行驶过程的规范监督，实现分级分部联合治理，将个体与应急合体有机结合，确保档案水灾应急处置过程的井然有序。
