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【题目】我国档案馆危机事件的控制与管理研究
【第一章】我国档案馆安全管理问题探究绪论
【第二章】档案馆危机管理的理论基础
【第三章】档案馆危机管理现状及存在的问题
【4.1 4.2】优化档案馆危机管理顶层设计与机制建设
【4.3 4.4】规范档案馆危机管理流程及组织文化建设
【结语/参考文献】中国档案馆危机控制研究结语与参考文献
4.3 规范档案馆危机管理流程
4.3.1 全面识别档案馆危机因子
档案馆危机管理首先要做到“知己”,即对档案馆内的危机管理状况有清楚的认识，包括档案馆运行的基本状况和引发危机的主要隐患（危机因子）等。危机本身具有潜在的隐蔽性，这给危机识别工作造成较大的难度。危机的发生往往是由于档案管理人员在一定时期内忽视对危机因子进行有效控制而爆发的，其发生存在一定的必然性。而通过对档案馆运行全过程中的每个环节进行自查，对可能诱发档案馆危机的危机因子进行持续监测、日常管理及及时控制，就能做到将一些危机扼杀在萌芽状态，从而使档案馆遭受危机的破坏程度降到最低。
4.3.1.1 识别档案馆危机因子档案馆作为一个公共文化机构，始终是在社会系统之中运行的，是整个社会大系统中的一个子系统。从档案馆系统内外来看档案馆危机因子就包括的来源档案馆系统外部危机因子及档案馆系统内部危机因子。档案馆外部因子主要是指诸如地震、泥石流、洪水突发自然灾害，“非典”、“禽流感”等公共突发事件，及战争等政治危机事件。如汶川地震、雅安地震等自然灾害使灾区档案系统严重受创，造成巨大的经济损失。而这些外部危机因子一般具有突发、控制难度大、影响力强的特点，因此对这类危机的预防、应对和恢复的难度较大。此外档案馆还面临来自政府的信任危机。国家档案馆是政府信息服务体系中的一环，承担着向公众提供政府信息查阅的职责。[37]而在现实工作中，档案馆提供的政府信息查询利用率低，政府为此的投入与产出不对应。档案馆内部危机因子主要是指由于档案馆内部的工作人员，或是制度的问题而使档案馆处于危险的状态下，并且这些危机因子通过有效的管理和科学的制度是可以避免的。从爆发的周期看，内部危机因子可能诱发突发性危机，也可能造成常态性危机。突发性内部危机因子包括黑客攻击、计算机病毒侵袭、电器故障等。
根据国家档案局 1986 年 2 月 7 日发布的《各级档案馆收集档案范围的规定》的要求，有代表性第二、第三级单位，如工厂、学校等形成的档案也应向档案馆移交。而当前各级档案馆在对上述档案进行的收集工作中常存在以下两个问题：一是对有代表性的第二、三级单位应进馆档案收集不齐，造成馆藏档案资源结构不完善；二是一些档案馆盲目收集，不考虑自身保管条件及基层单位的档案价值，影响馆藏档案质量，这些都可能给档案馆带来资源危机。[38]
从馆藏上看各级综合档案馆主要是以各级机关形成的纸质档案为主，结构单一。馆藏资源是档案馆进行开发，并与外界交换信息与服务的前提基础，特藏珍贵档案也能大大提高档案馆的知名度和形象。档案资源匮乏，只能让档案馆面临“无米之炊”的难题。
由于体制原因，我国呈现各级档案局馆是两套编制，一套人马。档案馆长期强调档案的保密性，工作内容固化、单一；部门工作人员将档案馆工作视为是一个铁饭碗，缺乏动力，档案馆甚至被视为“养老”部门。许多档案馆对未来的发展缺少规划，只是按照上级下达的政策指导本馆的工作。同时一些图书馆、博物馆等文化机构致力于对用户信息需求的开发研究，改善用户体验，优化各项服务和技术，尤其数字图书馆给用户带来前所未有的便利，使图书馆具有良好的公共形象。而档案馆在服务和技术上都较图书馆有一定差距，尽管近些年档案学界和实践部门一直在对数字档案馆建设和发展进行探索，但目前尚未形成完整可行的发展方案，同时传统档案馆是否会被数字档案馆取代，二者各自的功能和职责划分，在公共文化事业发展过程中档案馆的职能是否会被其他机构削弱等也成为档案馆未来发展中难以回避的问题。
档案馆安全危机主要包括技术、操作活动、管理活动、安全人员等影响因素。第一是由于技术原因引发的安全危机。在现代档案馆管理的各个环节中都离不开技术的支持，尤其是在各种新型载体广泛应用之后，对技术的依赖程度更为强烈。传统保护技术主要从档案馆外部环境及档案库房建设分析档案保管的最佳条件，并从书写材料和制成材料重点研究纸质档案的保护方法，对光盘档案、缩微档案等有一定研究。随着政府信息公开工作的常态化，各级档案馆网站建立，网页信息保存、网站安全的维护与管理都存在技术隐患。第二是由于操作活动而引发的安全危机。操作活动主要是由于档案馆工作人员危机管理意识和档案安全意识淡薄，安全操作规范制度不健全，而造成在档案接收、整理、数字化、借阅等工作环节中出现的人为失误。第三是由于管理活动造成的安全危机。如 2011 年 5 月 13 日杭州档案馆发生的库房爆气罐爆炸事件就是由于用于灭火的混合气体罐使用 10 年而从未进行罐体检查的结果。[39]
由于档案馆工作人员对潜伏在各种管理活动中的危机因子缺乏客观的认识，危机管理理论知识不足，缺少有效的危机评估指标体系，危机管理制度不健全，危机事件处理能力弱，这些构成了档案馆安全危机最主要的影响因素--管理活动因子。第四是由于安全人员缺失而引起安全危机。人是组织中最活跃的因素，新型技术型、管理型人才会给组织带来新的理念和方法，而人才缺少也是当前制约我国各级各类档案馆发展的主要问题之一，尤其是危机管理人才和保护技术型人才更是处于紧缺状态。
此外，安全危机意识是识别档案馆危机并进行控制的前提。档案馆安全危机意识不仅仅来自于从事具体操作活动的档案馆工作人员，而是由档案馆领导的安全危机意识、档案馆工作人员的安全危机意识和用户的安全危机意识三部分共同构成的。档案馆领导包括档案局馆行政领导人员以及在危机事件中的主要负责人。在档案馆领导中树立科学正确的危机意识是至关重要的，因为领导的思维往往主导着组织的发展方向，档案馆领导是应急中的组织者，因此需要对档案馆危机处置有深入的了解。档案馆工作人员是培养档案安全危机意识的主要对象，因为他们熟悉档案管理活动中的每个细小环节，容易发现馆内隐藏的危机因子，同时也是采取应急处理和灾后恢复的主体。只有档案馆领导意识到危机管理的重要性才会将提高馆员的危机意识作为一项重要的工作内容。用户的安全危机意识主要包括在档案利用过程中对档案实体和信息安全加以保护，以及当危机事件发生时的自我安全保护。树立档案馆领导、档案馆工作人员和用户的安全危机意识就是使安全危机意识自上而下地从档案馆内部到外部贯穿于每一个行为主体之中。
在对档案馆运行全过程中潜在的危机因子进行识别的基础上，还要对其做进一步分析，如危机因子的脆弱性、诱发危机事件的可能性和条件，以及危机因子之间的关系等。
通过分析危机对档案馆可能造成的不同的破坏程度，将危机因子进行排列，以发生频率、破坏性、恢复难易程度等为参考指标分别对各因子赋予数值，最后统计得分并按高低排序，得出对档案馆影响最大的危机因子群，并在日常管理活动中加以监控。参照一般风险等级的划分可以将档案馆危机事件划分为特别严重、严重、较重、一般四级。
4.3.1.2 构建档案馆危机评价指标体系指标体系的初选一般通过将综合法和分析法两种方法的结合使用，使各项评估指标在一定的分类标准下成为一个完整的评估指标体系。同时将各评估对象细化为若干组成部分，使其具一定的描述性。[40]
档案馆危机指标的选取应从档案馆危机的实际情况出发，所选取的指标应真实反映风险的相关度，切具有较高的代表性。档案馆危机评价指标的制定是为危机的预测、评价、防控为主要目的的，指标应体现预警和防控的预见性。档案馆危机评价指标体系的建立是为以后危机管理工作提供依据，要求指标能够准确、有效地衡量档案馆危机状态，就必须使指标在实际操作中有效。[41]
档案馆危机指标应包括档案馆发生的主要灾害及其发生频率、档案损坏的数量和程度、应急恢复所需要的时间、受损档案抢救修复的程度以及工作人员采取的应急措施等。可以采用定性与定量结合的方法。对于灾害发生的频率、档案毁坏程度应尽量以定量方法精确到件，工作人员的应急能力评估可以设定定性的评估指标。
最后通过对危机处理过程进行评估，可以直观了解危机爆发的严重程度，帮助档案馆了解自身的应急和恢复能力，发现自身存在的问题，并为应急预案的制定和修改、人员培训和绩效等提供参考依据。通过建立科学合理的评估指标体系，对应急全过程进行客观评价，并针对评价结果进行反省和学习，不断总结本馆防止灾害再次发生的措施和方法。
4.3.2 提前做好档案馆危机防御
档案馆危机防御主要是指在档案馆内建立专门危机管理机构，可以是一个新的职能部门，也可以是一个由各部门中危机管理骨干人员组成，定期举办档案馆危机管理会议、制定本馆危机管理制度、程序，制定危机管理计划并对危机发生全过程进行指挥、监督和总结的虚拟机构。在档案馆日常管理活动中需要在对危机因子识别后，做好危机前的准备，主要通过建立危机预警系统、制定应急预案并组织全馆人员进行学习和应急演练。
4.3.2.1 建立档案馆危机预警系统档案馆危机预警是指在已有有关档案馆危机现象的数据、情报和资料的基础上，运用预测技术和方法对危机未来的发展趋势做出科学的判断，并发出准确的警示信息，以便档案部门及时采取有效应急措施的危机管理手段。尽管人们对地震、海啸等突发自然灾害并没有有效的控制方法，气象等部门对于灾害预测和监测技术尚不完善，但通过有效的预警可以提供更多的准备时间，使规避危机、降低损失成为可能。档案馆危机预警系统主要由三个子系统构成：预警信息采集系统、预警信息分析系统和预警决策制定系统，也是进行档案馆危机预警的基本流程，如图 6.首先，应在日常工作中对档案馆内的危机因子进行科学分析，掌握其脆弱性、发生特点及应对方法。其次对危机进行持续监测，尽可能全面地收集信息，并对已有信息进行分析，根据已掌握知识对危机的发展趋势进行预测。最后根据分析结果做出决策，并发出警报。【1】
4.3.2.2 制定档案馆危机预案档案馆危机预案是为将意料之外的灾害和潜在危险所造成的破坏程度减少到最低而制定的系统的应对方案，是档案馆危机预防、反应和恢复的主要依据。危机预案的制定应以本档案馆实际情况为基础，科学、全面、系统、灵活、又易于操作。预案应详细说明危机发生时人员应该做什么，不应该做什么。[42]
档案馆危机预案按照其针对的灾害种类，可以分为普适性危机预案和特定灾害应急预案。一般普适性危机预案主要由以下几部分组成：①总则。包括预案针对的档案馆可能出现的灾害和领导机关及其职责；②保障人员安全的措施；③灾害发生后的响应机制和步骤；④对不同灾害的具体应急措施；⑤具体恢复步骤；⑥附录，包括馆舍建筑的平面图、人员疏散方案、主要负责领导及工作人员分组名单、馆内及相关单位联系方式、抢救档案顺序、应急物资等等。[43]
由于各级档案馆所处地理位置和社会环境不同，危机预案的制定也应体现本馆的特点，如地震带附近的档案馆则应加强对地震灾害的防御和准备。此外，应急管理应是档案馆的一项长期动态的管理活动，危机预案的内容也应定期调整和更新，以确保应急预案的适用性和可行性。开展档案馆应急演练。应急演练是提高人员应对突发事件的处理能力以及检验应急预案是否科学合理的最有效途径。火灾作为一种最常见、最普遍的威胁公众安全和社会发展的主要灾害，其预防已经得到社会的广泛关注。公安部第 61 号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》就明确指出消防安全重点单位应制定消防应急预案，并根据各单位情况对预案的内容加以修改完善。同时各单位应根据本单位实际和预案内容，至少每年进行一次应急演练。[44]
《档案工作突发事件应急处置管理办法》要求，我国各级国家档案馆都应制定应急预案并定期进行危机应急预案的演练。通过多次演练提高档案馆工作人员的应急能力，从而在危机发生时采取果断、有效的手段和措施，在最短的时间将危机消除或尽可能地减少损失。
4.3.3 及时进行档案馆危机响应
虽然在危机准备阶段采取了一些预防性措施，降低了一些危机出现的可能，但许多重大危机的发生往往是无法避免的。这就需要档案馆危机管理部门和相关人员在最短时间内采取正确的应急响应措施。[45]一般而言档案馆危机响应的时间是自档案馆危机预警信息发布并作出应急响应决策起直至危机结束。根据《档案工作突发事件应急处置管理办法》的规定，档案馆各部门和人员应遵循统一指挥分级负责、快速时效、以人为本、协调互助和法治的原则。
首先，迅速启动危机响应程序。危机出现后，应根据档案馆危机类型及时启动相应的应急预案，使应急人员明确各自职责、响应步骤、响应顺序和响应方法。并根据危机出现的新情况对原有应急预案做必要的调整，如发生重大危机，应及时与上级档案馆或同级政府、其他部门联系，以寻求人员、物资、技术等方面的支持。其次，集合人员并及时沟通。在应急响应的过程中必须保证信息的畅通，及采取救援活动的有序。危机发生时要在第一时间与参与应急人员和相关部门联系，共享信息；并在救援行动开展过程中及时交换信息，避免因沟通不畅影响救援结果。再次，实施档案抢救和人员救援。应急过程应坚持以人为本这一首要原则，将抢救生命放在第一位，并在实施救援及成功救出遇险人员时进行心理疏导，消除恐慌情绪。对受灾档案的应急抢救时应在保护技术专业人员的指导下，抓住抢救档案的第一时间，并采取正确的抢救方法，尽可能为灾后档案的进一步恢复做好前期基础。最后收集应急处置中形成的档案。参与档案馆应急处置的人员应有意识地将应急处置过程中形成的各类文件资料及时完整的收集起来，以备日后查考和利用。重点收集关于应急组织机构的编制、人员安排、应急临时会议、物资分配情况、先进典型事迹等方面形成的文件及材料。
4.3.4 有序实施档案馆危机恢复
档案馆危机恢复主要是指做好危机后的等库房重建、档案修复、人员心理疏导、档案馆社会声誉恢复等工作及对危机进行总结和评价，使档案馆迅速从无序转到正常有序的运行中，并组织人员学习危机处理经验和教训，提高危机应对能力。
首先，制定危机恢复计划。危机处置完毕应根据已掌握的统计数据，针对危机发生状况明确危机恢复的对象，按恢复对象重要程度、受灾状况、恢复难度对不同的恢复对象加以分类和排序，合理分配恢复资源并制定具体危机恢复对象的恢复方案。其次形成记录危机事件日志。伴随危机处理过程应形成相应的“危机处理档案”,主要是通过统计危机的破坏情况及工作人员的应急处理措施等，从而形成危机事件日志，为危机恢复工作提供参考，也为以后危机管理积累经验。主要是对危机事件发生全过程进行记录包括档案危机的原因、性质、影响、责任、损失情况、抢救措施及经验教训等。形成危机事件日志可以说是危机恢复工作的要义。
再次，进行危机处理评估。危机处置结束后，应对档案馆危机管理的成效进行全面评估，包括对预警系统的组织和工作内容，危机应变计划，危机决策和处理、危机造成的损失、人员心理疏导等方面的评价，并总结出档案馆在危机管理工作中存在的问题。
最后，形成危机管理总结。通过对档案馆危机处置过程进行全面评估，发现档案馆危机管理中存在的问题，总结经验教训，形成档案馆危机管理知识库，不断提高档案馆危机管理的水平及危机处理的能力。将档案馆危机管理中存在的问题加以分类汇总，分析原因和改进措施，并督促相关部门和人员进行整改。同时将在危机处置过程中的出现的典型事迹进行宣传、奖励，对档案馆工作人员进行优秀经验的培训，以提高个体的应急能力和团队意识。
4.4 建设档案馆危机管理的组织文化
组织文化是指组织内部成员对组织的一种认同，每个组织都有其各自的组织文化，其内部成员会在这种组织文化的引导下自觉约束自己的行为。[46]在档案馆安全保护工作中除了加强技术创新与管理改革，档案安全文化的建立也成为了一个新的途径。[47]档案馆危机管理文化作为档案安全文化中的一部分，可以认为是档案馆工作人员为实现档案馆目标而进行危机管理的活动方式及其成果。通过从档案馆危机管理精神文化、档案馆危机管理制度文化、档案馆危机管理行为文化和档案馆危机管理物质文化四方面来营造档案馆危机管理组织文化。
4.4.1 培育档案馆危机管理精神文化
档案馆危机管理精神文化是危机管理文化的精神层，也是整个危机管理文化核心和灵魂。档案馆危机管理的精神文化是档案馆在长期危机管理实践中形成的，是对档案馆危机管理物质文化、行为文化与制度文化的总结和升华。档案馆危机管理精神文化是档案馆危机管理意识形态的总和，具体而言是对档案馆内危机管理意识的培养，包括树立全局意识、预防意识、补救意识、协作意识和反思意识。建立档案馆危机管理精神文化就是在档案馆内形成共同的危机管理价值观，并将危机意识体现于每个档案馆工作人员的个体行为中去。
4.4.2 创新档案馆危机管理制度文化
危机管理制度文化是档案馆危机管理精神文化的载体。将危机管理理念纳入到档案馆制度文化建设中，以便为危机管理行为规范提供指导。档案馆危机管理制度文化是指在档案馆危机管理活动中形成的一切法律法规、标准和制度的总和，如档案馆安全管理操作流程、应急制度、培训与教育制度、危机事件日志制度、档案抢修流程等等。危机管理制度是最有效、最稳定的管理方法，为档案馆内各部门和个体行为提供规范，使其在理性和规范的框架下明确自身的权责，发挥制度协调、保障的作用，使档案馆危机管理过程中的每个环节科学、有序。
4.4.3 构建档案馆危机管理行为文化
行为文化一般是指群体在特定行为或操作中所表现出的较为稳定的习惯、风格等，受观念的影响，制度的约束，又具有一定的独立性。档案馆危机管理行为文化的营造主要包括以下两方面：
第一是形成馆内危机管理的行为风尚。行为本身需要法律、制度的约束，才不至于发生偏离。档案馆中每个工作人员的行为其前提必须是在法律、规范和制度的框架下进行的。如果每个工作人员都能做到遵纪守法、诚信敬业，在此基础上形成个体的行为习惯、行为风尚，那么档案馆危机管理行为文化的基本要求也就做到了。
第二是发挥危机管理行为主体作用。档案馆领导与馆内工作人员、用户都是档案馆危机管理的行为主体。档案馆危机管理行为文化最终使通过具体的个人行为表现出来，并在个体中相互影响，不断成为一种共同的群体行为而最终形成的。首先要发挥领导示范作用，要求主要领导以良好的危机管理行为习惯作为档案馆全体人员的标杆，同时加强档案馆的向心力。其次要找准档案馆危机管理行为模范和典型，将档案馆危机管理价值观及各种制度规范“人格化”,发挥其在档案馆工作人员中的榜样力量。最后通过在馆内举行危机管理培训、宣传、竞赛等群体活动，为每个档案馆工作人员危机管理行为习惯、行为品质的塑造创造条件。
4.4.4 营造档案馆危机管理物质文化
档案馆危机管理物质文化是指为了保障档案馆各要素安全，对档案馆危机进行有效预防、控制以及事后恢复所需要的各种以物质形态存在的环境、设施、工具等的总和，为档案馆危机管理活动提供一切所需的资源，是档案馆危机管理文化的根本条件和基础。具体来讲包括档案馆建筑、库房、档案装具、档案馆安全防护器材、消防器材、自动报警器、监控以及各种档案修复仪器和工具等。
危机管理组织文化对档案馆产生影响可以通过正式的组织结构、奖励机制等正式渠道，也可以通过团队运作的方式、个人被其他同事对待的方式等非正式渠道。一个良好的档案馆危机管理文化往往有强大的领导层，并将危机管理提升到战略层面；每个档案馆工作人员清晰地理解自己的危机管理责任，并自觉用相关制度约束自己的行为；档案馆拥有便于控制和管理危机而设计的危机管理与基础设施，同时为馆内工作人员提供了交流与沟通的平台。
