我国农业资源短缺，污染加重，用地紧张，城乡发展不平衡等一系列问题的出现，使得可持续发展面临着严峻的挑战。同时，新形式下的经济发展不再提倡掠夺式的土地利用方式，以盘活土地存量，提高土地产能为目标的土地整治已上升为新时期保障经济发展，节约集约利用资源的国家战略。土地整治（LandConsolidation）是指"对低效利用，不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复以提高土地利用率的活动".乡村土地整治政策是落实乡村空间规划的重要内容，并体现在改善乡村景观和自然条件上[1];是落实乡村发展过程中的农业生产、就业、基础设施建设、公共服务设施供给及自然资源的保护等诸多政策的有效工具[2]是乡村发展战略的重要组成部分[3]县域土地整治战略研究是土地整治工作的重要组成部分，目前对土地整治战略研究集中在对大都市和省级土地整治层面，对县域的战略缺乏深入研究。本文围绕新泰市土地利用现状和特点，利用swot分析模型，分析了新泰市的土地整治的优势，劣势，机遇和挑战，对新泰市未来土地整治合理的进行规划，确保土地整治工作的顺利进行。
1新泰市土地整治的SWOT分析
SWOT分析是哈弗商学院的K.J.安德鲁斯于1971年在其《公司战略概念》中首次提出的[4]SWOT分析法是一种战略分析方法，即根据自身的内在条件和外在环境进行分析，找出优势（strength）、劣势（weakness）、机会（opportu-nity）和威胁（threat），进而挖掘自身的潜力，利用有利条件，提高自身的核心竞争力，有针对性地实现自身的战略目标[5].本文着手于新泰市的土地利用现状，在阅读相关文献的基础上，对新泰市土地整治进行分析，提出新泰市土地整治战略。
1.1土地整治的优势分析（Strength）
1.1.1自然条件与基础设施优势
新泰市土地整治区属于北温带大陆性季风气候区，四季分明，多年平均降水量为722.94mm,多年平均气温12.6℃，全年无霜期198天。光照充足，年均日照时数2477.7小时，气候条件适宜各种农作物生长。大部分土地整治区的土壤质地肥厚，适合各种植物的生长，属高产稳产的土壤类型。
新泰市土地整治区交通条件较为便利，地理位置优越，有泰新公路和济新公路，京沪高速通过，县级道路有四良路，翟刘路和翟良路，中部有翟镇煤矿铁路专运线，村村通道路15条，是土地整治区内的主干道路。
1.1.2社会经济基础优势
新泰市经济发展迅速，城乡居民收入不断提高，为土地整治提供了良好的物质基础。从2003年到2009年，新泰市的生产总值从148.16增长到了494.75,2009年，新泰市实现生产总值500.1亿元，地方财政收入23.3亿元，税收收入18.4亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到17548元、7826元。在山东省30强中，新泰市国内生产总值和地方财政收入均居第8位；在全国县域经济基本竞争力与科学发展百强排名中现居第25位。
1.1.3城镇化的快速发展
城镇化的快速发展为新泰市的土地整治提供了较好的社会基础，2011年，新泰市城市建成区面积达到了65平方公里，城镇化人口达到74.71万人，农村人口为65.21万人，城镇化水平达到了53.4%.（来源于山东住房和城乡建设厅工作动态报告）城镇化进程的加快，推进了产业的集中，城乡居民的生活质量的提高为新泰市的土地整治提供了良好的社会基础。
1.2土地整治的劣势分析（Weakness）
1.2.1涉及面广，协调难度较大
新型农村建设涉及问题与对象比较广，面向对象主体是农民，协调难度较大。开展农村建设用地整理，涉及到农民的生产习惯，房屋拆迁补偿安置，社会保障等问题，存在着不同的利益需求，协调难度较大[6]被征地的农民面临着收入下降，就业困难和长远生计缺乏保障的问题[7]将影响着农民的收入和日常生活水平，从而不利于社会稳定。
新泰市西张庄镇涉及拆旧村25个，翟镇5个，涉及人口44301人，人数众多，村与村之间也涉及土地权属问题，存在较大的协调难度。
1.2.2仍然存在土地利用的制约因素
新泰市虽地理位置较为优越，道路铁路较多，村村通路，但整治区域内素面土路比较多，60%的道路雨季泥泞，道路等级低，大型农业机械难以通行，因此农业规模化生产不高。10%的生产路利用率低，碎石较多，成为土地利用的一项制约因素。此外土地整治区域内灌溉和排水设施并不完善，水资源利用率较低，排水的羊村河、奎龙河、泉头河以及部分自然沟渠由于长期缺乏维护，淤积堵塞严重，汛期对河流两岸耕地破坏严重，部分地段容易形成涝灾。
1.2.3土地整治所需资金较多，整合资金难度大，存在问题较多
王颖等（2007）认为，土地整治项目是综合性，政策性，系统性很强的项目，它需要土地，农业，财政，交通等部门的密切配合才能搞好，但在实际工作中，由于各部门工作不明确，各自为政，导致各部门项目的预算编制存在很多问题。
新泰市土地整治中，翟镇和西藏庄镇的土地整治需要资金预算为13825.09万元，主要来源需要争取省政府投资9677.56万元，约为70%,地方政府投资约为4147.53万元。所需土地整治资金投入大，需不断拓宽筹资渠道，广泛寻求资金解决办法。
1.3土地整治面临的机遇（Opportunity）
1.3.1国家对土地整治战略的政策支持
2002年11月，党的十六大报告首次提出"统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重要任务".2015年的中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中提出"如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐，实现城乡的共同繁荣是必须解决好的一个重大问题".并提出"稳步推进农村土地制度改革试点，完善对被征地农民合理、规范、多元保障体制，合理提高个人收益",这些政策的推出，为土地整治和新农村建设的不断推进提供了良好的政策环境和发展机遇。
1.3.2法律保障愈加完善
经过十余年的发展，我国的土地整治具有一系列法律相保障，胡振琪等在2012年土地整治分报告上总结了一些土地整治的相关法律。在土地整治资金使用方面，国土资源部对2008年制定的《中央分成新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》进行了修订，以保障新增建设用地土地有偿使用费的科学、合理、有效使用。在土地复垦方面，《土地复垦条例实施办法（草案）》、《土地复垦质量控制标准（送审稿）》的发布为提高土地复垦质量、规范土地复垦工作提供了有力的技术支撑。相关法律的不断完善，也使新泰市土地整治迎来了战略机遇期。
1.3.3新泰市经济的迅速发展
社会经济发展和城市用地之间是相互影响、相互作用的，社会经济的发展带动了城市用地空间结构的演化，城市用地空间的聚集又促进了社会经济的发展[8].据统计年鉴统计，2010年新泰市地区总产值5855200万元，全社会固定投资3014595万元，农民居民人均收入为8891元。
煤炭电力产业迅速发展，为新泰市经济的快速发展提供了较强有力的支撑。
1.3.4产业结构的调整变化
土地整治与产业结构的变化两者之间存在着互动机制，产业结构调整是提升土地集约利用水平的重要途径，合理利用土地资源与调整优化产业结构是一个问题的两个方面。产业结构的变化影响着土地利用结构的变化，据2011年新泰市政府报告，新泰市的三次产业结构由2005年的9.4:66.7:23.9变为2010年的7.6:58.2:34.2,第三产业比重提高了10.3%,但与山东省相比较，第三产业所占比重仍比较低端，具有很大的上升空间，这为土地利用结构变化带来很大的机遇，土地整治作为改造土地利用空间的工具，也为土地整治的开展提供了良好的机遇。
1.4土地整治的挑战（Threat）
1.4.1耕地保护形势不容乐观
随着人口的增加和食物消费结构的变化，保障地方和粮食安全的耕地需求在数量和质量上都有待增加。在耕地保护机制方面，存在着耕地保护意识不强，耕地保护重数量轻质量的问题。名义上的耕地面积包括了抛荒耕地面积，并不考虑耕地是否在耕，即使在土地整治中实现了城乡建设用地统筹，固守了耕地固定红线，粮食总产量的增减并不能保证，粮食安全也得不到实质性保障[9]
.新时期下的土地整治，把闲置的乡村建设用地转化为城镇建设用地指标的同时，也要兼顾治理抛荒耕地，提升土地质量，是土地整治面临的挑战之一。
1.4.2不同类型利益相关者的利益驱动复杂
不同类型的利益相关者具有不同的利益诉求，在土地整治项目中，利益相关者包括政府及派出机构，单位和个人，最主要的是一般性群体，即被征地农民，目前土地整治处于转型发展阶段，仍有"重耕地，轻农民"的问题，农民失地的同时也失去了附着在土地权利上的社会保障体系，面临收入下降，就业困难，长远生计缺乏保障的问题。关注农户意愿，考虑到不同群体以及同一群体内不同个体间的利益需求，也是其面临的挑战之一。
1.4.3未来的人口压力
据2010年统计年鉴，新泰市2010年人口以达到140万，在山东省29个县级市中，人口仅次于滕州市，人口基数非常大，在1946平方公里的土地上要承载140万人口，平均人口密度过大，给政府管理和城市建设带来较大的压力给土地整治工作带来很大的挑战。
1.4.4土地整治项目区生态景观建设任务繁重
过去的土地整治存在"重视数量，忽视生态"的问题，中国共产党十六届五中全会明确提出"建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。2015年中央一号文件中提出"鼓励各地从实际出发开展美丽乡村创建示范，有序推进村庄整治，全面推进农村人居环境整治".目前，新泰市土地整治项目区总体生态环境较差，生活垃圾无序堆放，农田污染严重。重视土地整治过程中景观的保护，保持农村地区土地的生态功能，成为未来土地整治工作中面临的挑战之一。
1.5构建土地整治战略SWOT分析矩阵
根据土地整治的SWOT分析，构建矩阵，制定对策的基本思路是：发挥优势因素，克服劣势因素，利用机遇因素，化解挑战因素；考虑过去，立足当前，着眼未来。运用系统分析的综合分析方法，将排列与考虑的各种环境因素相互匹配起来加以组合，得出可选择对策。对策包括：最大与最大对策（SO对策），最大与最小对策（ST对策），最小与最大对策（W0对策），最小与最小对策（WT对策）（如图2）
2新泰镇域土地整治战略的方向
2.1土地整治的战略定位
土地整治按照整治内容可分为农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、宜农未利用地开发和毁损土地复垦等类型[10].结合新泰市实际，充分发挥新泰市资源优势与交通条件，提出未来新泰市土地整治的战略定位与方向。
根据对新泰市各城镇的认识和聚类分析，可将区域城镇职能类型分为综合性主城区，综合性城镇，工矿型城镇，商贸型城镇，旅游型城镇和农贸型城镇7种类型。综合性主城区为青云街道，综合性城镇包括新汶街道，东都镇，工矿型城镇包括翟镇，禹村镇，西张庄镇和小协镇。汶南镇，羊流镇，宫里镇和谷里镇定位为工贸型城镇，商贸型城镇包括楼德镇，果都镇，放城镇，旅游型城镇包括天宝镇，刘杜镇和泉沟镇，农贸型城镇包括岳家庄乡，龙廷镇和石莱镇。
2.2土地整治的战略方向
一是积极推进农村建设用地的整治。新型农村社区的建设是解决三农问题，改善农村居民环境的重要举措，是农村建设用地整治的重要内容，新泰市确定了4个土地复垦重点区域：东部丘陵整理区，主要位于青云街道和龙廷镇。采煤塌陷地复垦区，主要位于翟镇和泉沟镇，汶南镇，东都镇和小协镇。北部丘陵土地整理区主要位于羊流镇和泉沟镇。南部丘陵土地的整理区，主要分布在小协镇，宫里镇，谷里镇，石莱镇等乡镇。
二是建立健全集约用地机制。按照"逐级管理，规模统筹，空间管制"的原则，统筹管理城乡建设用地。实行最严格的节约集约用地制度，控制城乡建设用地规模。新泰市积极培育"中心城区-重点镇-一般镇"的空间结构，区别对待建设用地标准，推动城区，中心镇集约高效建设。
三是推进土地生态环境建设。加强生态建设，形成可循环性经济产业体系，可持续利用的资源保障体系，山川秀美的环境体系。同时，加强地区生态保护工作，重点进行柴汶河，迈莱河等堤防工程。农用地的整治方面要紧紧围绕"生产、生态、景观、文化"等多重功能，注重与现代化农业生产方式相适应的基础设施配套建设，促进生态景观的形成。
四是要创新性探索城市利用价值。优化二三产业结构布局，促进产业结构转型升级，加强对煤炭工业的改造，挖掘煤炭工业潜力，延伸煤炭产业链，为新泰市经济转型工作做好准备。同时，将旅游业与生态农业相结合，利用新泰旅游产业的发展，提高新泰市乡镇的土地利用价值。
3结论
2015年，中共中央，国务院印发的"一号文件"-《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，要求加快新农村建设步伐，实现城乡共同繁荣，在要求"改革完善农村宅基地制度"推进国家新型城镇化的快速发展的形式下，土地整治工作势在必行，能够解决新泰市大量废弃矿山土地浪费严重等问题，对建立经济发达，人民富裕，环境优美的新泰有着重要的意义。作为百强县的小城镇，开展土地整治应坚持"依托资源，以土地综合整治推动资源型新泰转型发展",以"科学合理的规划，完善组织管理，创新融资模式，重视公共参与"为战略保障，努力达到"增加耕地数量，重视耕地质量，挖掘煤炭潜力，优化土地空间格局，推动中心城区和一般城镇的集约高效的土地利用模式".
参考文献：
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