4 构建完善的耕地生态补偿制度框架
构建完善的耕地生态补偿机制基本框架，需要在理解耕地生态补偿制度内涵的基础上，解决以下三大类问题：首先是界定清楚“谁来补，补给谁”的补偿利益相关方问题，然后科学量化补偿的金额以解决“补多少”问题，最后解决“怎么补”问题即选择恰当的补偿方式使补偿制度按照既定的补偿原则得到顺利实施。
4.1 耕地资源生态补偿的利益相关方
耕地生态补偿制度牵扯到众多经济主体的利益，因而需要耕地生态补偿的利益相关方通过协商或者博弈的手段来解决利益的再分配问题。耕地生态补偿的利益相关方包括耕地生态补偿中补偿主体（谁来补偿）和受偿主体（谁接受补偿）。
4.1.1 针对耕地正外部性补偿的利益相关方
耕地资源产生的生态环境正外部性来源于耕地保护中产生良好的生态功能在空间上具有外溢性，使其他相关方能够免费享受到耕地保护主体所提供的优良生态效用，但是耕地保护者却没有因此受益，导致耕地保护者的私人收益小于社会收益。针对耕地资源产生的正外部性可以按照“谁保护，谁受偿”与“谁受益，谁补偿”相结合的原则，可以将补偿主体界定为受益者，受偿主体界定为保护者。
（1）补偿主体
这里的补偿主体指耕地生态效益的受益者，包括因耕地生态功能具有空间外溢性而无偿享有耕地生态功能的周边群众，以及享有耕地良好生态系统培育出的优质绿色食品却没有付出合理价格的消费者。首先，社会效益政府补偿。耕地周边居民由于耕地产生的生态功能具有外溢性，而无偿享有耕地资源提供的良好生态效应的群体，理应为自己享受到的正外部性效益付费。但是由于这部分生态效益的受益群体在空间上难以准确界定，所以由政府作为公众利益的代表者，代表公众对此部分社会效益进行补偿。其次，个人效益私人补偿。个人在享有耕地生态系统提供的绿色产品时，应该以私人方式对其进行补偿。例如居民在消费在购买绿色食品和环保产品时，需要为此支付高于一般产品的价格，绿色食品和一般食品之间的价格差可以作为对农户的补偿，最终将私人对耕地的生态补偿以个人消费绿色产品的形式体现出来。所以这里的补偿主体包括政府和消费者。
（2）受偿主体
受偿主体主要是指在在保护和管理耕地生态系统中做出贡献的群体和为了保护耕地的生态功能而丧失一部分潜在经济利益的群体，主要包括参与耕地生态系统运作的农民、耕地的经营者和保护者。结合我国的实际情况，这里的受偿主体主要是农民。农民在耕作时无条件承担起管理和保护耕地生态环境的责任，不仅为社会公众提供农产品，而且无偿保护了耕地生态系统，提供耕地系统所产生的净化空气、调节气候、美化环境等生态效益。此外，农民为保护耕地生态环境，放弃了大量使用农药、化肥带来的潜在粮食高产量。包括政府和消费者在内的受益者应当为所获得的耕地资源正外部性支付一定的补偿，补偿给保护和管理耕地资源的农民，使农户的投入成本和耕地收益相等，激励他们以后更加积极的投身到耕地生态保护工作中。
4.1.2 针对耕地负外部性补偿的利益相关方
耕地的负外部性指的是不合理的农业活动会给社会带来的负面效应，如滥用农药带来的土壤重金属超标严重危害到周边群众的身体健康，粗放式的耕作制度带来的土地沙漠化盐碱化造成土地肥力下降，但是耕地资源的破坏者却并没有为此付出相应代价，导致经济主体破坏耕地资源的私人成本远远小于社会成本。按照“谁损害，谁补偿”与“谁受损，谁受偿”相结合的原则，可以将耕地资源负外部性的补偿主体归类为损害耕地生态功能的破坏者，受偿主体界定为合法享有耕地生态功能的权利受到侵害的受损者。
（1）补偿主体
这里的补偿主体指的是耕地生态功能的破坏者，针对造成耕地生态功能受损的源头可将破坏者分为外部和内部两类：外部干扰和农民自身不合理利用（李柏杨，2013）。首先，耕地生态功能受损来源于外部干扰，包括城镇化建设中的非农建筑用地对耕地的过度占用，以及工业化过程中企业排放的废弃物对耕地污染。
这里的补偿主体应该是地方政府与企业，原因在于：当地政府缺乏对相应经济发展阶段的合理规划能力、对企业排污行为的缺乏有效的监管；以及企业自身的违法排污行为。其次，耕地的生态功能受损部分源自于农民自身的不合理利用：农户过度使用农药、化肥，以及采用不合理的耕作方式等。而产生这些问题的原因在于农民追求更高的粮食产量，但是间接上看来粮食的高产量满足了公众的生活需求，保障了国家的粮食安全。因此，国家作为这其中的最终受益者，应该作为此部分的补偿主体。故针对耕地资源负外部性的补偿主体包括地方政府、企业与中央政府。
（2） 受偿主体
这里的受偿主体指的是合法享有耕地生态效益的权利受到损害的群体，主要指在耕地开发利用过程中因耕地数量下降和耕地环境污染而导致合法享有的耕地生态功能受损的群体，这里主要包括失地农户和拥有的耕地被污染的农户。对耕地生态环境造成破坏的群体，应当为自己破坏环境的行为以及为别人承担这种生态破坏而蒙受的损失承担相应的补偿责任。这部分补偿主体应该为其所造成的耕地资源负外部性支付生态补偿金，对应的受偿主体应该是合法的环境权益受到侵害的群体，使经济主体的负外部性行为造成的边际私人成本与边际社会成本相等。损害者的合理经济补偿可以有效约束其负外部性行为，以激励补偿主体更加科学地利用耕地资源。
4.2 耕地资源生态补偿方式
4.2.1 针对耕地正外部性补偿的补偿方式
针对耕地资源正外部性的补偿：当政府作为补偿主体时，政府可以通过对拥有土地承包经营权或使用权并承担耕地保护责任的农户，以地方政府财政转移支付的补偿方式进行经济补偿。中央政府也可以通过设立专门针对“三农”的惠民工程计划，对农户进行项目补偿和智力补偿。比如，设置专门的惠民服务工作小组，在农民的耕作过程中给予科学技术方面的指导，以提高农户的科学文化素质，引导农民走生态产业化道路。当消费者作为补偿主体时，主要是通过消费生态产品的形式对农户进行补偿的，具体做法是将农户生产的绿色食品在市场上用价格标签的形式与一般农产品进行区分，消费者购买生态产品和一般产品之间的价格差价作为对农户的私人补偿。此外，消费者在消费生态产品时，也会间接的以税收的形式增加当地政府的财政收入，政府的财政收入的增加反过来也会增加对农户财政补偿金额，所以间接上也对农户进行了补偿。
4.2.2 针对耕地负外部性补偿的补偿方式
针对耕地资源负外部性的补偿：补偿主体主要是当地政府、排污企业和中央1要是通过修订现行的征地补偿制度，将耕地资源的社会价值、生态价值也考虑到征地补偿款中，给予农户合理的征地补偿款。排污企业主要是通过分别向中央政府和地方政府缴纳排污费的形式，作为对自身的负外部性经济行为的赔偿，然后1的补偿，这里可以考虑建立专门的中央政府耕地保护专项基金会，基金的主要资金可以用来进行农业保险和农地保护补贴。此外，政府还可以通过“三农”通道，以对农户发放生态种粮补贴的形式进行补偿。
4.3 耕地资源生态补偿标准
生态补偿标准的量化问题是构建补偿机制的核心内容，它关系着制度实施的力度和保护的效果，合理补偿标准确定能更好解决生态服务的最优的供给问题，真正使生态补偿起到对正外部供给的激励和对负外部性释放的约束作用（马爱慧等，2010）。如果耕地生态补偿标准过高，超出补偿支付者的合理承担范围，不仅会打击补偿主体的积极性，使得补偿制度的实施缺乏可操作性。此外，也会加重政府的财政负担，不利于保障补偿制度长久运行；而如果补偿标准过低，耕地生态保护者的私人成本得不到合理补偿，就会挫伤耕地保护者的参与积极性。因此，必须制定科学合理并且可以量化的补偿标准，以保障耕地生态补偿制度的顺利实施。
耕地生态补偿金额的测算，应该考虑以下两方面的内容：首先是耕地自身的生态系统服务价值的大小，这反映在具体地区所拥有耕地系统产生的各类生态功能上，可以通过将耕地系统的主要生态功能进行分类，然后分类计算加总得到；其次，耕地资源生态系统具有一定的自我修复功能，只有当人类活动对耕地生态系统的影响程度超出了耕地生态系统的承载力，耕地资源无法依靠自身力量完成修复时，才需要进行耕地生态补偿。梳理国内外大量耕地补偿制度的参考文献可知，国内外关于生态补偿标准的测算主要是以生态系统服务功能价值的估价为依据的，具体的测量方法有很多种，但这种测算依据存在明显的缺陷：首先是耕地生态系统是人与自然相互作用的复合系统，单纯以耕地自身生态服务价值为基准的测算方法，忽视了人类活动对耕地生态系统的影响。其次，众多专家的研究结果表明，此种测算方法得出的补偿标准往往远超补偿主体的补偿支付能力，而实际上生态补偿具有一定的社会性，是在一定经济发展水平之下进行的补偿，不能脱离耕地补偿区的社会发展水平而存在。基于以上两点原因考虑，本文中耕地生态补偿标准的测算，结合当量因子法和生态承载力模型的优点，共同测算耕地生态补偿金额。
4.3.1 基于当量因子法的测算
当前，当量因子测算法在国内广泛应用于耕地生态系统服务价值的测算。当量因子测算法最早由国外 constanza.R 提出，国内学者谢高地等人（2010）在constanza.R 的基础上，结合我国陆地生态系统的实际利用情况，将我国陆地生态系统服务功能分为：粮食生产、原材料供给、减少温差、固碳制氧、调节气候、水土涵养、成土物质的形成与保护、废弃物处理、保持物种多样性、文化价值共9类生态服务功能，然后分别根据对国内数百名生态领域专家学者进行问卷调查，要求专家给出不同类型的陆地系统功能的价值量，最终得出符合我国国情的陆地生态系统服务价值当量因子表。当量因子指1hm2全国平均产量的农田，每年产出的农作物的经济价值，它常被用来衡量耕地生态系统产生的生态服务相对贡献值的大小。本文参考《中国陆地生态系统单位面积生态服务价值当量表》，可知陆地生态系统的调节温度、净化空气、水源涵养、成土物质形成与养护、废物处理、保持物种多样性、娱乐文化、食物生产、原材料供给服务的当量因子值分别为0.72、0.97、 0.77 、1.47、1.39、1.02、0.17、1、0.39.根据学者以往研究可知单位当量因子的经济价值量等于全国平均生产力水平下粮食单产市场价值的1/7.因此，耕地系统的当量因子经济价值可以根据具体研究区的主要农作物播种面积、单产、以及价格进行计算。具体如下：
上述公式中， aE代表耕地系统单位面积当量因子的经济价值量，i表示具体研究区域的主要农作物种类， iP表示第i类农作物的价格， iQ则表示第i类农作物的总产量， nM指研究区n种农作物的总播种面积。
将耕地系统各种生态功能对应的当量因子与其代表的耕地系统单位面积生态系统服务功能的当量因子经济价值相乘，就可以得出具体研究区域耕地系统的生态服务价值。
本文中使用当量因子法的科学性在于：首先，当量因子法相对于影子价格法、替代成本法等测算方法来说，后两者属于间接测算，并且要求的数据很全面，测算过程受到误差的影响较大。其次，当量因子法相对于广泛使用的 cvm 条件价值评价法来说，当量因子测算法是基于对众多生态领域专家的问卷调查为依据的，而 cvm 条件价值法是以针对市民和农户的调研结果为依据的。两种测算方法虽然都受到主观因素影响，但是考虑到个体认知水平的影响，基于专家知识所获取的数据结果相对来说更加客观权威，测算出的补偿量更贴近生态系统实际的补偿需求金额。最后，本文是基于嘉兴主要农作物的经济数据来进行当量因子经济值的测算，而嘉兴市农作物的经济数据侧面反映了嘉兴市耕地系统所拥有的生物量，同时生物量的大小又与生态系统提供的服务价值量成正相关关系。因此，测算结果能在一定程度上减少了当量因子法适合宏观区域的测算，不能反映特定地区生态系统服务价值的缺陷。
4.3.2 基于生态足迹模型的测算
生态足迹（Ecological footprint）在20世纪90年代初由加拿大规划与资源生态学家 Willian E.Rees（1992）提出的，生态足迹将个人和地区所消耗的资源折合成全球平均生产力水平下一定量的生物生产性面积。生态足迹测算模型包括生态足迹模型与生态承载力模型。生态足迹模型从消费的角度表示特定区域内公众占有的资源量，环境承载力模型则从供给的角度考查环境系统能够负担的最大人类资源消耗量，二者之间的差值反映特定区域总的生态状况，据此可以判断人类活动对当地生态系统的影响。
对于耕地生态系统来说，耕地系统是生态服务的提供者，政府、企业和个人等社会公众群体是耕地生态服务的消费者。通过生态足迹测算模型，可以计算分析耕地生态系统服务价值的生产与消费情况，进而判断耕地系统的生态盈余或生态赤字状况，并以此作为计算耕地生态补偿金额的依据。
（1）生态足迹模型
对生态足迹进行计算时，需要将生物生产型用地按生产力的不同划分为以下6 类：耕地、林地、草地、建设用地、化石能源用地和水域面积，然后可以根据具体研究区的 6 种土地类型的生物总产量与能源消耗总值，折算成全球平均生产力水平下或者统一消费系数下一定量的生物成产性土地面积，然后将其与对应的均衡因子分类相乘，加总起来即可得到当地的生态足迹总量。
物生产面积；jr为均衡因子；jy为产量因子。
（3）生态盈余与生态赤字
区域的生态状况主要反映在生态赤字或生态盈余上，它代表了人类社会对生态系统提供的生态资源的耗用情况。如果当地居民对自然资源的消耗量超出了自然系统的承载能力将产生生态赤字，如果这种资源利用方式得不到控制，最终会导致自然资源的枯竭，因此需要人为因素对当地的生态承载力系统的修复补偿；如果人类社会对资源的利用程度在自然系统的可承受能力范围之内，自然系统提供的生态功能尚有盈余，此时生态系统能够依靠自身力量进行修复，就不需要人为因素对生态系统进行补偿。
其中，Aec 代表具体研究区应该得到或者付出的生态补偿量（元/年）；EF 则代表研究区人类活动对生态系统的总影响-地区生态足迹总量（hm2）；EC 表示研究区自然系统为人类社会提供的最大服务价值量-地区生态承载力总量（hm2）；Ae 代表耕地系统提供的生态系统服务价值量（元/年），可从上文的当量因子测算法中得到。R 表示耕地生态补偿标准的修正系数，本文基于两方面因素考虑补偿系数的设置：首先是地区的经济发展水平，用农业产值在社会总产值中所占的比重1R 来表示，原因在于：如果地区农业产值在总产值中所占的比重越大，说明当地更多的依靠种植收入来增加经济收入，而对种植依赖越大，当地农户势必会投入更多精力到农田的养护上面，因此应给与当地农户更多的经济补偿。
式中 A 表示地区农业产值，G代表地区国民生产总值。
其次，是公众在一定经济发展水平下的补偿支付意愿，这里用2R 表示。皮尔（R.Pearl）生长曲线模型代表事物的倒“U”形发展趋势：在初级发展阶段，事物发展缓慢：在中期发展阶段，事物进入快速发展阶段；在事物发展达到一定程度后，发展速度又会放缓。这与居民对耕地生态补偿制度的支付意愿相一致：在经济发展初级阶段，公众受经济水平和认知水平的限制，认识不到生态补偿的重要性，因而表达出较小的支付意愿，而在经济发展到一定程度后，居民的物质需求得到满足之后，会更加关注生态环境的舒适度，会愿意投入更多时间和精力到耕地生态保护补偿工作中（栗晓玲，2006）。所以，本文利用简化的皮尔生长曲线模型来表征社会发展的阶段性特征，并用恩格尔系数1表示地区经济发展水平，两者拟合来表示在一定的地区经济发展水平水平下，居民对于生态补偿制度的支付意愿，以此来作为生态补偿修正系数。如下：
式子中e代表自然对数的底，En代表具体研究区的恩格尔系数， 2R表示社会发展阶段性系数即补偿系数。通过嘉兴市统计年鉴可知，2013年嘉兴市的城乡综合恩格尔系数为31.1%,将其带入上式中得到，即可得耕地生态补偿的修正系数为0.513.
4.4 耕地资源生态补偿模式
4.4.1 耕地生态补偿的政府手段
耕地生态效益的公共物品属性决定了耕地的生态补偿是政府补偿主导型的耕地生态补偿实现模式。在我国耕地生态补偿的试点地区，政府主要通过发放种粮补贴、货币现金的形式进行经济补偿，比较侧重于货币补贴和实物补贴。但是，在市场机制中，价格是通过完善的市场自发调节形成的，并受供求关系的影响围绕价值上下波动。政府在生态补偿中的行政干预会丧失价格确定的科学性，耕地生态补偿试点地区的政府补偿采用“一刀切”做法，致多数地区耕地生态补偿不足而局部地区补偿过量，这不仅会因为补偿标准过低而打击耕地生态建设参与者的积极性，而且会因为补偿资金全部来源于政府补偿，会给政府带来巨大的财政负担。此外，政府补偿模式也会造成补偿方式单一，缺乏针对性，会导致耕地生态补偿制度难以长期运营下去。
4.4.2 耕地生态补偿的市场手段
从本质上来说，耕地生态补偿是一种经济利益的补偿，需要将耕地资源生态服务价值转化为以货币衡量的形式。完善的市场机制能够将自然资源的全部价值显示在价格中，有效的促进人们投身到耕地生态环境的保护工作。市场机制作为全球范围内普遍的运行机制，也是耕地生态补偿的关键，耕地生态补偿机制的运行需要发挥政府和市场的同时作用才能取得预期效果（张燕妮，2013）。当前在我国资源市场机制不完善，政府宏观调控也存在局限性的前提下，应充分利用生态补偿税费、价格机制、环境产权机制等市场手段。要加深对耕地生态系统服务功能的认识，对耕地资源生态服务功能进行量化分析及科学评估，最终建立起政府补贴为主、市场调节机制为辅的多元化、多层次的补偿体系（田春等，2009）。
由我国耕地保护现状可知，当前我国区域内耕地保护补偿试点仍然是政府主导的，土地开发区与保护区的利益联动、利益关系的调整均缺少市场机制调节作用。建立起协调各方关系，以及体现社会公平及完善财政转移支付制度的耕地保护补偿制度非常有必要，这就需要发挥政府补偿和市场补偿两种补偿模式的优点进行优势互补，才能真正实现耕地资源的可持续利用。
