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第三节 外嫁女权利保护存在的主要问题
从前文对外嫁女权利保护的现状可以看出，目前外嫁女的权利保护诉求主要集体在与农村土地有关的权益以及享受农村集体经济组织成员的经济利益，但本文对外嫁女问题的探讨并没有停留在表面现象，而是继续深入剖析外嫁女权利保护存在的主要问题。
总结出外嫁女权利保护过程中存在着外嫁女的主要诉求难以实现、部分村规民约的制定失范、目前的外嫁女权利救济机制存在弊端，以及外嫁女和行政工作人员在解决外嫁女问题中的自身缺陷等主要问题。
一、外嫁女权利保护的主要诉求难以实现
在公民法律意识逐渐增强的当今社会，农村外嫁女也越来越多地拿起法律的武器维护其自身的合法权益，却由于农村集体经济组织成员资格的认定难，以及征地补偿款等农村集体经济权利分配的情况复杂等问题，导致外嫁女权利保护的主要诉求难以实现。
（一）农村集体经济组织成员资格的认定难
目前，我国法律并未对农村集体成员的资格应如何准确认定的问题予以明文规定，而现实中农村集体经济组织、户籍以及外嫁女三者之间的关系也比较复杂，导致实践过程中对外嫁女是否具有农村集体经济组织成员资格的认定行为存在较大的自由裁量空间，最终影响到外嫁女维护其合法权利的诉求能否实现。首先，对外嫁女是否具有该农村集体经济组织的成员资格，有的地方采用单纯以户口作为判定其资格的唯一标准，而不需要结合外嫁女是否在该村组织履行实际的义务；另外有的地方则需结合户口、土地承包以及劳动义务等多项指标，作为对外嫁女是否应具有该村组织成员资格的衡量标准，导致实践中存在该认定标准的不明确及不统一现象。其次，部分村集体以外嫁女已经出嫁为由将其排除在集体组织的整体之外，并在有关的村规民约中进行与农村相适应的规定，这从表面上看似乎符合农村的生活习惯，但是外嫁女却以其户口在本村而要求与其他村民享有同等待遇，特别是对土地补偿款享有平等的分配权方面，户口是否能够与集体成员的身份等同的问题，正是司法实践对外嫁女权利保护缺乏具体规范的难题。
再次，法院对外嫁女权利纠纷问题的解决，基本上都是通过具体的个案审查进行的，而不能对农村集体组织对其成员身份的规定进行抽象性规则审查，导致现实中无法形成对外嫁女在农村集体经济组织成员资格认定方面的统一标准。因此，现实中部分外嫁女以向村集体申请确认其本人及子女等相关人员在农村集体经济组织中具有成员资格，然后再提出其相关诉求的“曲线”实现方式因该资格认定难而受阻。
（二）征地补偿款等农村集体经济权利分配的情况复杂
在处理外嫁女提出要求享受与同村其他村民同等的土地征收补偿款等村集体经济效益分配权时，法院对土地征收补偿费的性质以及农村土地集体所有制等情况的判定，也是外嫁女权利纠纷的审查过程中必须首先解决的问题，但因上述问题在现实情况中存在千变万化及其复杂性，导致外嫁女相关权利的诉求难以简单地实现。首先，从某种程度上讲，由农村土地集体所有制所引起的土地承包经营关系的模糊性，可以说是外嫁女权利纠纷产生的制度性根源。正因农村的土地产权关系在法律上未并通过规范予以明确地固定，当其人口因婚嫁或生老病死的过程而形成变量，则其土地分配及界定问题亦随之而变得不确定。特别是当人口的数量不断增多，而导致本村村民对土地的人均拥有量与之成反比关系并触及重大利益时，就将促使村民通过村规民约而限制或剥夺外嫁女的土地权利。其次，以农村集体经济组织中“集体”的概念理解不同，也是导致外嫁女权利纠纷的法律适用选择困难的原因。倘若将“集体”解释为“全体村民的总和”，村民大会对征地补偿款的分配权所牵涉的就是村民与村民之间的利益关系，基于村民之间平等的主体地位关系而应将该补偿款的分配界定为民事争议，外嫁女可以通过直接向法院起诉以对其受侵害的权利进行司法救济；与之相反的是，倘若将“集体”作为高于村民个人的整体来看，则因集体与村民之间不是平等的地位，而此时外嫁女的权利纠纷则不属于民事争议案件的受理范围。再次，对征地补偿款的性质，虽根据最高法院有关答复的规定，征地补偿款应用于发展生产和安排就业，原则上应由村集体统一安排并促进生产发展的用途，但现实生活中对土地补偿款应如何具体分配却并没有明确的指引。
二、部分村规民约的制定失范
村规民约作为民间法的一种，其对调整农村社会的人与人之间的活动起着重要的对法律制度规定的补充作用。然而，现实中却因部分村规民约的制定失范而导致外嫁女的合法权利遭受限制或剥夺，其中表现最突出的莫过于村规民约在内容上违法限制或剥夺外嫁女的权利，以及其在制定过程中存在滥用自治权的现象。
（一）在内容上违法限制或剥夺外嫁女的权利
据调查，我国目前差不多所有的农村集体经济组织都有各自的村规民约，但我国在法律上却至今未对村规民约进行定义，仅以《村委会组织法》对村规民约的法律依据予以明确。笔者认为，村规民约是指通过村集体议事规则议决后形成的全体村民应遵守的契约式规范，与官方指定的法律、法规、规范性文件及政策相比，它属于民间规则，其内容在一定程度上体现了民间意愿及智慧。然而，现阶段我国有关外嫁女权利的村规民约其最大的特点就在于通过民主程序反映大多数参加决议的村民的真实意思表示，而不论该决议的内容是否合法。根据我国《村民委员会组织法》第 27 条规定，村规民约的内容需符合宪法、法律、法规及国家政策的相关约束，不得违法限制或剥夺村民的民主、人身及财产权利。结合我国农村外嫁女权利纠纷的具体情形来看，部分农村地区的村规民约存在对外嫁女户口迁出的规定，或者是规定外嫁女即使不迁出其户口也要将其土地承包经营权收回、不分或少分征地补偿款以及剥夺其家庭财产继承权等内容，明显违反了我国《农村土地承包法》和《妇女权利保护法》对农村妇女在农村集体经济组织有关土地承包经营权及征地补偿款等收益分配权予以保护的规定。因此，农村集体组织对外嫁女的合法权利存在着通过制定村规民约对其进行违法的剥夺或限制的问题，已引起社会各界对村规民约关于外嫁女权利的内容合法性的广泛争议。
（二）在制定过程中存在滥用自治权的现象
村规民约作为村民自治的产物，它效力的发生必须以不违反国家法律的规定和不损害公民的基本权利为前提，否则就是对村民自治权力的随意扩张及滥用。《村民委员会组织法》第 20 条确定了村民会议制定和修改村规民约的法律依据，以及对村规民约的内容的强制性规定。这是法律基于村规民约在农村社会管制中的重要作用和“小宪法”地位，而对村规民约的制定程序及内容作出的直接法律规定。然而，由于目前村规民约产生的土壤不够成熟，它一直存有程序缺失及实体不当的缺陷，特别是涉及外嫁女权利的村规民约在制定过程中存在滥用自治权的现象。首先，农村集体经济组织存在以村民大会等“合法程序”及自治为由，通过大多数村民的投票表决同意将外嫁女排除在土地承包经营权等村集体利益分配之外，甚至有的村集体在村民大会通过之后就立即自行分配，其自治权的行使范围过大。其次，部分村集体将外嫁女问题作为本村的内部事务，要求行使绝对的自治权而不允许政府干涉，对外嫁女权利保护的政策坚持不予以执行和配合，形成村民自治权与政府监督权的冲突。再次，村民代表大会的自治权实质上是多数人对少数人的意思自治，因其缺乏广泛的女性代表而使处于弱势地位的外嫁女难以维护其应有的合法权利。
三、目前的外嫁女权利救济机制存在弊端
根据“无救济则无权利”的规则，我国外嫁女的权利虽已由《宪法》以及《妇女权益保障法》等多部法律予以规定，但因现行的司法救济与行政救济机制存在弊端，导致外嫁女的法定权利未能得到充分的保护，并当其受侵害时难以获得有效的救济。
（一）法院对外嫁女案件的法律适用困难
从外嫁女权利受到侵害的救济方式来看，通过到法院提起诉讼的司法手段应该是其维护自身合法权利的最后一道防线，但司法实践过程中法院往往以双方当事人对外嫁人是否具有村集体组织成员资格，其实质是身份确认问题而不属于法院受理的范围而驳回外嫁女的诉讼请求。倘若法院对上述外嫁女权利纠纷的案件予以受理，那么将面临的是具体法律适用以及在执行过程中应如何寻找相关法律依据的问题，但是目前部分法院对此类案件驳回诉讼请求的做法，却导致现实中外嫁女权利受侵害的救济手段缺乏现象的出现。首先，结合我国农村外嫁女权利纠纷案件来看，纠纷争议的核心往往涉及到村规民约的合法性问题，而法院裁判村规民约合法性的最主要法律依据是《村民委员会组织法》第 20 条的规定。虽然该法条规定得比较清楚明确，但司法实践中法院应如何运用该法条来对村规民约的合法性进行准确判断，却面临着很多实际法律适用的具体操作问题。其次，从实质法律属性来看，村集体组织对外嫁女所限制或剥夺权利的村规民约并不属于正式的法律法规体系，而此约定又区别于平等主体之间的协议，法院难于确定应适用具体法律规定对其违法内容进行无效的认定。再次，最高人民法院对法院能否直接受理外嫁女关于土地征收的补偿费及安置费等，存在着前后相互矛盾的不同司法解释规定及相关答复，导致外嫁女在选择司法途径解决其相关权利侵害纠纷时大部分遭遇到“此路不通”的困境。
法律对外嫁女的权利纠纷案件究竟是应先由政府处理，还是可由外嫁女直接向法院提起诉讼解决，相关法律法规对此规定并未明确，而且也并没有形成统一的做法。法院对此坚持应先由政府组织调解的观点，外嫁女在对政府处理不服的情况下再向法院提起诉讼。而政府则根据 2005 年新《中华人民共和国妇女权利保护法》的规定，妇女的合法权利受到侵害有权向法院起诉或向仲裁机构申请仲裁，认为人民法院应当无区别地受理此类案件。由此可见，由于法律和司法解释对人民法院是否应直接受理外嫁女纠纷案件作出了不同规定，导致基层法院的无所适从，最后受制于司法解释的规定，将外嫁女直接通过司法途径维权拒之“院”外，使人民法院的权威及公信力受损，也将矛盾退给地方政府，造成外嫁女与地方政府进行直接博弈。因此，我国现行有关外嫁女权利保护及其纠纷解决的立法规定及司法解释之间存在矛盾，相关法律规定的不确定性与模糊性，以及司法解释与答复之间的不同规定，导致法院在对外嫁女权利纠纷案件的审理过程中存在法律适用困难的现象。
（二）政府对外嫁女权利纠纷的处理力度不足
目前我国对外嫁女问题的处理坚持按照“政府处理—行政复议—行政诉讼”三步走的模式进行处理，但由于地方政府局限于对村民自治管理手段的可实施性，对村民自治是否存在超越权限范围以及应如何审查等，缺乏行之有效的措施以解决外嫁女权利保护的问题。特别是在村集体中存在大多数村民抵制外嫁女争取其合法权利的现象，或是村集体拒绝执行法院的生效判决书，又或是村集体以没有实行计划生育政策为由剥夺外嫁女相关子女合法权利的自治权滥用行为，政府无法强制村集体组织开会通过对外嫁女权利保护的决议，同时也无法以强制措施来实现政府的意志。另一方面，从各地政府为解决外嫁女问题的情形来看，其已花费了大量的人力物力而背负了沉重的财政负担，并且为行政复议消耗了大量的行政成本及经济成本，但是效果却不明显。虽然外嫁女对村委会作出的决定可向政府申请行政复议，行政机关有权责令村委会正确地认定村民资格等事实，并准确地适用法律，但政府对村委会也只是指导的关系。因此，政府在面对村集体拒绝承认外嫁女的农村集体经济组织成员资格及相关利益分配权，以及村民普遍抵制外嫁女争取其自身合法权利的普遍现象，其表现出对外嫁女的诉求难以有所作为。
四、外嫁女和行政工作人员在解决外嫁女问题中的自身缺陷
（一）外嫁女在解决权利保护问题的自身缺陷
目前，外嫁女在其合法权利受到侵害的诉求主张过程中存在的普遍问题：从外嫁女自身的局限性来看，其大多数表现为不熟悉相关法律知识，虽有通过法律途径维护自身权利，但其在法律文书表达中经常出现事实与理由的逻辑混乱，诉求与事实、理由脱节等问题，以及缺少法院认为具有法律意义的证据，最终因其经常陷入举证不能境地而导致不利的诉讼结果。在具体的维权过程中，往往会出现因程序违法而无法获得法律的实体保护，如外嫁女在未履行相关法律手续的情况下，或是在表达自身诉求时，同时将其子女、丈夫（上门女婿）诉求一并列入其自身权利的诉求中提出，导致前后程序中随意增减诉求，造成多次维权并且增加了程序及实体风险。外嫁女在集体组织成员资格纠纷过程中基本将村小组列为被申请人，很少将村委会也列为被申请人，造成多次维权，增加了程序及实体风险，也造成行政资源和司法资源的重复性浪费。因此，总的来说，外嫁女在对其合法权利的维护过程中，可能因其自身的维权意识、文化水平以及法律知识方面存在缺陷，对其能否顺利地实现合理的诉求产生一定的影响。
（二）行政工作人员在解决外嫁女问题中的自身缺陷
另一方面，目前地方政府在处理外嫁女问题中也存在相应的问题，如有关部门的工作人员对于行政调处、行政复议、行政诉讼涉及的法律及政策不熟悉，对相应程序的重要性未足够重视，造成外嫁女不必要的维权成本；由于行政工作人员未正确执行法律规定，滥用举证不能规定处理外嫁女问题，又或是其因对外嫁女维权过程中对相关规定的不了解而出现的维权瑕疵，未依法履行充分告知义务，导致外嫁女对政府的误解及不信任，而行政部门对不应在本程序解决的问题进行了不当的实体处理，将可能引发对外嫁女权利新的侵害。同时，农村基层干部普遍学历较低，法律意识也比较薄弱，不利于村民自治活动的依法开展，并且导致国家难以通过法律规定对农村社会实现有效的调控状态。因此，行政工作人员在解决外嫁女问题中的缺陷也是外嫁女问题的体现。
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