一、城市群发展与城市间合作困境
我国城市间的无序竞争错综复杂，大量涌现的跨域公共事务缺乏有效的协调机制，阻碍了城市群的进一步发展。如何有效解决城市间的竞争与合作，提高城市群整体竞争实力，实现协调有序发展，已经成为我国公共治理的重要问题。
我国城市间合作困境的根源可以从行政体制、经济利益和社会参与三个方面来分析。首先，由于我国政府属地管理的制度安排，地方政府努力追求本地发展利益。在分税制改革后，中央政府开始下放一定的行政和财政权力，地方政府逐渐成为推动经济发展，实现地区利益的主体。我国的地方政府既是地区重大决策的决定者和地方利益的代表者，同时又需要完成上级政府对城市发展的各项考核，在城市间跨域公共事务与各地区自身发展目标不能完全一致时，难以避免城市间合作不顺的困境。在我国传统的考核机制背景下，地方政府官员高度重视本区域内的经济发展和增长。这种效率优先的合作逻辑，容易导致区域内城市合作时产生议而不决、决而不行，甚至是地方保护、恶性竞争、重复建设、跨界污染等后果，大大削弱了城市间合作的效率。[1][2]
通过加强政府间合作构建和谐的府际关系已经成为我国地方发展的核心任务。[3]由于缺乏广泛的社会参与基础，目前我国城市间的合作更侧重于地区间微观层面的政策合作，集中于具体问题的单项研究，倾向于以“政府”为中心的权力格局，未能充分利用个体公民和社会组织的平等参与以及地方政府与非政府组织之间的合作关系。[4]这些原因造成了我国城市间的合作难以深入，面临瓶颈。
近年来，提倡多元主体参与、构建合作伙伴关系、平衡城市间合作的风险与利益的跨域治理模式成为我国城市群发展与治理的创新趋势。跨域治理强调了地方政府结合多元治理主体，明确政府、市场和社会的合作机制，解决复杂的跨域性公共事务。[5]
为了更好地探讨我国城市间合作的最优化模式，下文通过对广州和佛山同城化发展中“断头路”案例的分析，剖析我国城市间合作的发展与困境，重点分析地方公共决策的多方参与者，探寻地方政府横向关系中各个主体的互动与博弈，通过理顺不同主体的关系，协调经济发展利益，完善跨域治理机制，推进我国城市间的有效合作。
二、广佛同城化发展及广佛新干线的困境
广州和佛山都市圈（ 简称“广佛同城”） 的发展概念，最早在上世纪 90 年代提出，是我国城市间合作开始最早，发展最深入的典型案例。珠江三角洲（ 以下简称“珠三角”） 自从改革开放以来，各城市经济经历了长足的发展。但是，在改革开放初期由于各城市崛起的原因与动力各有不同，城市间缺乏内在紧密的经济联系。广东省建设委员在 1995 年的《珠江三角洲经济区城市群规划-协调与持续发展》中首次提出了建设“众多城市紧密联系、相互分工协作组成的整体”的珠三角城市群。随着改革开放的深入以及广东省与港澳地区联系的日益紧密，珠三角在 20 世纪末形成了广州和深圳两个城市为核心的“双核”城市群发展态势，呈现出多中心竞逐态势，作为传统区域中心的广州面临着转型与发展的严峻挑战。[8]
在此背景下，广州市于 2000 年在《广州城市总 体战略规 划（ 2000 - 2010） 》中提出了“东进、西联、南拓、北优、中调”发展战略，“西联”佛山全面启动，通过推动广州与佛山的合作发展使两地共同承担拉动珠三角经济发展的增长极作用。广州和佛山两市在 2003 年共同举行了“广佛区域合作与协调发展研讨会”,探索研究建设“广佛都市圈”的重要战略。佛山呼应广州“西联”战略，提出“东承”的城市规划，主动接受广州辐射带动。在这样的背景下，广州和佛山之间的互动与交流开始逐步展开。
2008 年 12 月，广佛同城的重点规划被纳入《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 - 2020） 》中，并经由国务院审议并原则通过。该文件明确指出，珠江三角洲地区的九个城市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置，并以广州佛山同城化为示范，推进珠江三角洲地区的一体化发展。在广州和佛山“强化广州佛山同城效应，携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群”.这个文件的发布，标志着作为珠三角一体化突破口的“广佛同城”正式提升到国家战略层面。在这一系列的文件指引下，广州和佛山两市政府于 2009 年 3 月在广佛交界的佛山市南海区签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等 4 个对接协议（ 称为“1 +4”框架协议） ,强力推动广佛同城化的建设。根据“广佛两市党政主要领导工作座谈会纪要”和有关合作协议的精神，广州和佛山在三个层次上建立政府间合作机制，一是市委书记、市长组成的“领导小组”; 二是设在两市发改部门的“广佛市长联席会议（ 办公室） ”; 三是设在两市规划部门的“城市规划专责小组”以及其他相关部门的产业、交通、环保三个专责小组。同时，广东省政府设立了广佛同城化规划协调指导组，其办公室设在省住房与城乡建设厅，通过省政府参与协调的专责小组，充分发挥省政府及省有关部门的协调指导作用。由此，广佛城市间合作的政策框架基本建立。从 2009 年开始，广州和佛山市政府每年制定《广佛同城化重点工作计划》，通过确定前期、启动、推进、完成等四类项目，推进广佛同城的建设。
广佛同城的一项重点政策是通过基础设施建设推进两个城市的交通一体化。广州和佛山之间有高速公路、省道 S121、广佛新干线等主干道相连接，并建成了全国第一条城际地铁线路-“广佛地铁”.随着同城化的发展，广佛两市基础设施逐渐连接成网，推动了经济社会发展相互依存、相互联系，空间地域上连绵成片的城市经济综合体。作为两个城市间陆路运输的标志性工程，广佛新干线一期工程于 2008 年正式通车。然而，作为广州和佛山两个城市交界处的最重要干道之一的广佛新干线二期（ “珠江大桥放射线接广佛新干线”） 项目却久久未能畅通。广佛新干线二期工程地跨两市，西起佛山南海区黄岐立交，东接广州市芳村大道，在佛山南海区境内总长 1. 7 公里，在广州荔湾区境内有 0. 7 公里，如建成将打通广州芳村大道至佛山黄岐立交之间“断头路”的最后连接，与珠江大桥放射线对接后融入广州内环，成为广佛中心城区直线距离最短的城市快速线路，贯通后从佛山城区到广州城区仅需 20 分钟。这个项目早在2001 年就立项建设，并被 2009 年广佛市长联席会议确定为两地交通基础设施建设的第一批启动类项目，根据“属地负责、分别立项、协调设计、同步实施”的原则开工建设，并在接下来几年都成为广佛市长联席会议的重点项目。但时至今日，“断头处”至今仍未“缝合”.从表 1 的资料可以看出，广佛新干线二期工程在广佛同城年度重点工作计划中多次被列为推进类项目，但是却陷入了屡推不进的困境，形成了广佛交通一体化的“最后一公里”困境。下文从协调机制、经济利益和社会参与三个原因对此困境进行分析，厘清城市间合作的症结所在。
原因之一： 协调机制不健全
广佛同城的计划，从 20 世纪 90 年代开始就为两个城市官方的交流与互动提供了良好的基础。在2008 年广佛同城纳入《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 - 2020） 》中，将其上升为全国性文件，显示了省及中央政府对两地合作的重视。上级政府的推动力让两地的关系开始更加深入的发展，启动了广佛同城一系列合作协议的出台，并搭建广佛市长联席会议等沟通机制。广州和佛山的城市间合作从2009 年开始进入了实质性发展的阶段，在 2010 - 2011 年年达到高潮。“因为刚开始要大力宣传，还有 2010 年广州亚运会的压力，所以环保、西江引水、广佛地铁等工程都进展很快”.
随着珠三角核心地区的发展逐渐成熟，广东省全域的发展差距成为于 2012 年末上任的广东省新一届领导班子的工作重点，通过推进粤东西北等珠三角外围地区的发展，促进地区间的均衡。广东省委提出“加快粤东西北地区的发展，是全省发展的大战略，全省各级各部门和各个方面都有责任”.
因此，广东省内各级政府的工作重点由珠三角核心区域向广东省全境发生战略转移。
从图1 中有关历年广佛同城化重点工作计划可以看出，两个城市之间的合作项目主要集中与基础设施、产业协作和社会民生。从 2012 年以来广佛同城的合作项目呈减少趋势，特别是基础设施、产业协作和社会民生这三项关系到经济社会发展的核心项目，推进较少，难以获得突破。“广佛同城的规划现在已经不怎么提起了，有很多工作都比修补断头路重要且紧急的”（ 广州市交通委员会访谈资料，2013 年 11 月 8 日） .上级政府政策重心的转移在很大程度上影响了广佛合作的发展趋势。
广州和佛山的城市间合作主要包括省、市两个层面的合作机制。首先是两个城市按计划定期召开的“广佛市长联席会议”.会议的议程由两市的发展与改革部门在会议前举行不定期的碰头会进行协商和准备，如在协商过程中遇到无法协调的问题，则上报市长，由两市市长事先协商。2009 年4 月16 日，广佛同城化第一次市长联席会议上商定双方每季度召开一次由两市常务副市长召集的联席会议，两市市长每半年出席一次会议，参与成员除了两市党政一把手之外，其他各相关部门的主要负责人也是联席会议的成员，共同商讨重要事宜，进入会议议程的项目都会成为两市的重点关注项目。但此规定只落实了一年，2009 年当年召开了两次市长联席会议，第二年开始就减为一年一次，2013 年全年都没有开过一次。“虽然每年年初，两市都会定下当年的合作项目，但没开市长联席会议，没有两个市的市长拍板，一些关键性的项目就定不下来。”
由此可见，广佛市长联席会议尚未通过制度化、常态化的模式固定，对两市合作项目的推动力难以稳定。另一方面，联席会议召开后确定的重点项目主要有三个层次的落实办法： 一是两个城市的发展与改革部门督办； 二是联合督办； 三是由两个城市的市长办公室督办。不同类别督办的事项需要由两地不同部门进行协商。相关部门根据项目对于自身经济利益发展的需要而决定是否督办，如何督办，缺乏有效的后期监督和绩效考核机制。因此，一个项目即使成为了协调会议上的“重点项目”,在实际执行过程当中也可能因为双方的消极应对而流产。
在省一级的层面，“省实施珠三角规划纲要领导小组办公室”（ 简称“纲要办”） 是推进珠三角一体化和广佛同城的核心部门。纲要办是省办公厅下的一个部门，成立于2010 年1 月，其主要负责组织对《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 -2020） 》实施情况的督促检查，组织协调有关评估考核等工作； 承担省实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 -2020） 》领导小组的日常工作。但是，“省方面只是在宏观上进行指导，资金、人力等方面不会具体的干涉到两市的发展当中，如考核上没有明确且强硬的指标，只会考核到底有没有开始做纲要的内容，至于完不完成、完成的怎么样并不在考察的范围里面”（ 广州市政府访谈资料，2014 年 11 月 1 日） .由此可看出这个办公室的考核力度相对有限，考核之后也缺乏要求两地政府强力执行或者纠错的方法，其执行力度相对有限。“另外一些事情不是广佛两市自己想做就行，有的涉及省甚至中央垂直管理体制以及经济利益问题”.
上级政府对广佛两市关系的发展只是起到一个宏观的协调指导作用，广佛两市合作项目的推动缓慢在所难免。由此，从目前的合作和协调机制以及省政府专门建立的领导小组办公室所发挥的作用来看，这些机制难以从根本上解决城市间合作的问题。
