原因之二： 经济利益难统一。
在我国目前地方经济发展激烈竞争的环境下，城市间合作与否，如何合作，在很大程度上取决于两地政府对地方经济绩效的策略和政策，合作的全面开展是地方基于自身发展利益最优化的一种策略选择。因此，需要通过分析广州和佛山的经济发展特征，进一步发现两地经济的竞争与合作背后的行为逻辑。广州和佛山地理位置毗邻，历史文化一脉相承。随着改革开放后的经济发展，从总体产业结构分布来看，广州呈第三产业主导型，三大产业的比重分别是 1. 7%,36.8%和 61.5%; 佛山则是制造业为主导，三大产业的比重分别是 1. 9%,62. 3% 和35. 8% .广州正逐步迈向第三产业为主的后工业化时代，而佛山还处在工业化的早中期阶段。广州和佛山具有在经济发展中分工协作，开展合作的前提条件。
然而，仔细分析产业内部结构，却可以发现广州和佛山的制造业在工业中均有突出的地位，第三产业也存在一定程度的趋同性。从已有统计数据中可以看出，广州和佛山两个城市的制造业结构存在一定的相似性，在占制造业比重较高的八种产业中，有四种是相同的。广州和佛山的第三产业相似程度更高，批发和零售业、房地产、租赁和商业服务业在两个城市都是占比最高的第三产业。在经济发展同构性较高的情况下，实现两地的合作意味着两地人力、物力、财力的更加自由流动，一定程度上加剧了竞争，可能形成“大雨吃小鱼”的现象，成为两地的合作与交流的潜在阻力。
从广佛新干线二期工程的发展可以看出两个城市发展战略难以协调的问题。这条道路连接的是佛山南海区与广州的荔湾区。由广州各区的经济发展实力来看，天河、越秀、萝岗三区经济总量最高，而与佛山接壤的荔湾区作为广州西部的老城区经济总量排名较低，在广州难以占有经济核心地位。南海区南海 GDP 在佛山各区占第二，仅次于顺德，重工业是该区的经济发展重心。根据《广州城市总体战略规划（ 2010 -2020） 》的方针，荔湾区是广州市全力在打造的“宜居城市”项目规划区，保护环境和历史文化是该区的发展重心。这与南海区作为佛山市的工业发展重心难以协调。尽管2010 年出台的《广佛同城化发展规划（ 2009-2020） 》在一定程度上统一了两市各地区规划，但是由于两地缺乏前瞻性地方协调规划，地方发展各自为营，产生地方生态发展和经济发展不相协调的情况，使两地政府的合作难以深入开展。
因此，如何找到两个城市经济发展的互补之处成为推动城市间经济合作的重要问题。在全球化的市场经济条件下，任何一个地区的经济社会发展都不可能处于孤立、封闭的状态之下，地区间的经济是相互依存、紧密联系在一起的，地方之间存在着共同的利益。因此，既然两地经济发展处在联系当中，那么两个城市必然存在着经济发展上的博弈关系，存在着利益的交换和互动。“从总体利益的取向来看，广佛同城对于广州来说利益没有那么大，因此广州在推进某些合作项目的态度上确实没有那么积极”（ 佛山市委访谈，2014 年 9 月 24 日） .在实际工作中，由于广州的工业用水和生活用水的管道需要经过佛山，为此佛山方面做出了很大的让步，允许广州方面在佛山市区地下修建管道，对佛山市区交通在一段时间内造成了影响； 作为交换，广州同意将区内与佛山接壤的龙溪大道段进行改建以方便佛山货车进入广州（ 佛山市政府访谈，2013 年11 月 27 日） .由此可见，随着市场经济的进一步发展，两地经济依存度的提高，地方政府为了发展地方经济需要合作的领域越来越多，这为促进城市间的合作提供了契机。需要注意的是，两地存在合作的契机，并不代表两地会放弃在经济发展上的竞争。一定意义上而言，地方关系不协调，地方政府行为异化是政府间关系的弱制度化的产物，是不同层级政府之间权力、责任以及利益边界模糊的结果，更是中国传统“关系文化”在内的非正式制度在正式制度供给乏力或低效的情境下进行策略运作的现实逻辑。[11]因此，在竞争与合作的选择中，需要找到对两个城市发展利益的最优组合，构建合作的最佳方式。
原因之三： 社会参与尚薄弱。
广州和佛山城市间合作的发展，有利于两地居民的出行、交流和沟通。同时，跨区域基础设施的修建与完善有利于带动城市的融合，带动双边经济社会的发展。广佛新干线二期工程建设项目的直接受益群体包括两城通勤的居民和和道路沿线商家，项目建成通车后将对广州和佛山两地的交通一体化起到重要作用。广佛同城化，尤其是其交通一体化的建设，包括广佛地铁的开通，消除了类似“异地、跨城”的居民出行心理和空间阻抗，使城际出行更加快捷高效。
广州与佛山之间的日均车流量大约为50 万，而需要经过广佛新干线二期工程的人流大约6 -7 万。如何更好地反映这些群体的民意，引入全面社会参与，成为这个项目最终完成的关键。项目的主要阻力之一是工程周边环境复杂，征地面积达 259 亩，征拆难度非常之大。广州方面的居民以被征地段立项的“环境影响评估报告”已经超过 10 年失去效果为由，反对道路的拆迁工作。另外，拆迁涉及的单位中包含位于某村村内的小学，需要选址重建。当项目推进的力度不够，阻力又如此之大时，进度缓慢在所难免。在 2009 年广佛新干线二期工程被列入广佛同城化年度重点项目之后，周边多个小区的居民针对这2.4 公里的“断头路”对出行便利的严重影响就行了多次反映，均未起到明显效果，反而受到城市交通政策的影响。
由于受到项目影响最大的沿线商家和居民的未能真正参与到项目的政策制定与实施中，公众的利益与参与在推动城市间合作中并未起到足够的作用。两个城市缺乏相应的社会参与和监督机制，项目连年未能按期动工的局面迟迟得不到解决，最新原定2014 年动工的工程项目仍然没有进展。
在城市间合作的政策制定中，地方政府的跨界合作项目受益的群体分为直接受益群体和间接受益群体。直接受益群体虽然从合作项目中受益最大，但是这部分群体人数有限，难以形成直接参与的广泛力量。两市的社会公众和经济企业作为间接受益群体，享有两地的合作所带来的泛化利益，但其力量相对分散，缺乏有效的利益表达机制，难以使其诉求加入政策制定的环节。由于这些原因，城市间合作的决策对民意的考量存在缺失，需要通过引入社会参与，健全合作机制。在城市间合作中通过对当地居民意见的识别与尊重，减缓政策制定和执行过程中的阻力，推进跨域合作。在我国目前的体制下，政府作为区域公共问题治理的主体，其管辖边界必须与区域公共问题的影响规模相符，只有通过有效的方式测量不同受益群体对特定公共问题的偏好，才能找到生产城市间公共产品的合理方式，在受益者群体中按照其受益程度来分摊成本，通过多方协调来平衡该公共物品的使用，完善城市间合作机制。
四、案例的启示
目前，广佛新干线上项目“断头路”在佛山南海方面道路在招标融资失败两次后再次展开新一轮招标，广州方面因为该项目的征地及环境影响评估等原因，工程仍然阻滞，种种原因导致这段“断头路”依然成为阻隔两个城市交通一体化的最后障碍。从这个项目的困境和发展可以看出，城市间合作的成功，需要建立全方位的跨域治理体系，包括政府间的协调机制，两地经济合作的最佳模式，以及在政策制定和执行过程中社会参与的作用。城市间合作的发展需要在三方面都施加动力，各级政府理顺发展意志，明确城市间的发展定位，增强城市间合作的政治动力； 挖掘两地经济发展的互补性以增强双方的经济动力； 更需要充分考虑两地居民的需求，寻求合作基本点，形成城市间合作的社会动力。这三个因素相互关联，必须将行政体制、经济合作和社会参与三者因素综合起来，通过政府、市场和社会的合力共同推动城市间合作向前发展，.
首先，从现行的行政体制层面看，我国缺乏超越地方政府的区域性权力机构，一些地方政府出于维护地方利益的追求，无奈牺牲区域整体利益，这不仅致使区域公共问题难以有效解决，而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则，造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。
在缺乏有效跨区域管理机构的情况下，两地政府的合作将更加困难。首先需要明确城市间合作的重要性，保持上级政府的指导方向，以此促进各地政府的积极反应，克服各项合作政策执行过程中的困难。政府间的协调机制需要打破原有行政区行政的制度安排，重塑利益格局的制度演变过程，对可能出现的地方政府间博弈困境建立良好的信息沟通以及多边协商机制。传统行政区行政模式存在诸多缺陷，需要通过政府职能定位，统一协调跨政府间和跨部门的合作，构建网络化治理平台，化解区域治理各主体之间的“碎片化”管理以及片面追求市场化、淡化政府的协调机制带来的潜在弊端。
可以尝试设立介于上层政府宏观管理与下层政府的微观管理之间的专门区域性机构，通过省市政府对此类型机构明确权力边界，引入跨域管理机构和机制，赋予独立的行政权限，实现政府治理形态嬗变的有效引导性对策。
城市间合作困境的第二个原因在于地方政府间的经济关系处于既竞争又合作的矛盾状态，要实现两个城市的合作需要依靠多方协调的经济共赢关系的发展。在本文分析的案例中，城市间的合作意愿不强不仅使得跨界建设项目难以进入双方的政策议程，而即使项目已经立项，也可能被双方排列在执行项目的末端，某些项目就可能停滞甚至流产。利益驱使是跨域治理的根本诱因，利益的均衡分配将成为左右跨域治理实现的核心问题。城市间合作需要基于两地关系发展的最优组合展开，充分分析不同城市的经济结构和发展特性，通过可行性分析和合理规划，推动两地经济发展和转型，从经济发展的融合性及需求性两方面建立合作的基础。
城市间的合作还需要大力促进社会参与，充分回应和满足相关群体的公共利益。在本文分析的案例中，推动解决“断头路”问题的民意较为分散，缺乏利益表达和沟通机制，在一定程度上阻碍了跨界基础设施的兴建。
在跨域治理中，许多公共事务都牵涉到相邻区域的居民和社区，包括流域治理、基础设施和经济发展等。这些事务的协商和治理过程需要通过转变政府职能，引入社会组织和第三部门的深入参与，政府和政府之间、政府和社会组织之间形成共享信息、寻求协同、资源互补和基于具体项目的合作等多元协调机制。通过建立各种类型的跨地区社会组织，使其积极地参与到跨域公共事务中，成为向区域内的地方政府传达公众意愿、促进公众需求得到保障的有效机制。这种以公民和社区为基础的社会参与治理，形成与政府的平等对话平台，推动城市间合作中政府与社会互动关系的发展，是我国良性城市间合作的重要前提。
五、结语
通过对广州和佛山城市间合作“最后一公里”的“断头路”案例的分析，可以看出合作与竞争并存已经成为当代中国地方政府间关系的两种基本实践状态，也是解释城市间跨域治理的基本逻辑。传统的依靠政府为主体、地方政府各自为政的行政区治理模式在城市间复杂的经济社会环境面前已经无法应付，跨域治理已经成为必然的选择。通过多元治理主体之间的平等沟通和协商共治，实现对于城市间合作最优化的追求。
在我国现阶段城市群发展强有力、常态化的协调机制尚未健全的情况下，地方政府由于追求发展利益最大化的倾向，城市间的合作议题通常围绕区域内各地方政府的经济发展目标展开，难以从全局考虑整个区域内经济社会的科学和谐发展，从而削弱了城市间合作的绩效。
由于政府的行政力量占主导地位，社会参与机制不成熟，城市间合作的主要内容不仅容易受到地方各自发展的影响，而且还往往会由于各级政府的政策重点变动而缺乏稳定性和连续性。要实现城市间合作，需要真正理顺地方政府间关系，转变政府职能，规范地方政府行为，形成城市间、部门间协同，社会广泛参与的多元跨域治理。通过培育城市群共同体意识，平衡各个参与主体的关系，提供市场与社会参与城市间跨域公共事务的合理机制，培养社会参与的力量。只有在合理、有效的政府间关系和政府与社会关系的大前提下，构建跨域治理的综合机制，城市间合作才能在我国取得现实的突破和发展。
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