第 5 章 我国税收宏观调控的法律规制
5.1 税收宏观调控法律规制的模式。
税收具有调控功能在学界和实务界已得到普遍认同。根据税收法定主义的要求，调控主体对该功能的应用应表现为，根据宏观经济形势的发展变化对现行税法进行变动。但由于我国市场经济仍处在改革的进程中，在众多国内外市场因素的影响下，国民经济处于不断变化之中，国家为此出台的税收调控措施也就相应的随之波动，这导致以稳定性为主要特征的法律变得不再稳定，而且还引发了税收调控的动态不一致。我们因此陷入了这样一种困境：为坚持税收法定主义和避免动态不一致的产生，需要以法律的形式规范税收宏观调控，但与此同时，实现调控职能的税收调控措施势必会对税法体系形成冲击，破坏了税法的稳定性。
要解决这一矛盾，我们可以将目光放在税收宏观调控的手段上，因其是调控措施最核心的表现。通过回顾我国税收调控的实践可以发现，税收对宏观经济的调控主要通过税收优惠和税率这两个因素，对于征税对象等税收基本制度而言，其很少会随着国民经济的变化而做出调整。根据这一发现，我们可将税法分为基本规范和边缘规范。基本规范主要涉及税法的基本制度，除设立宏观调控型税种或对现有税制进行重大变动外，不得对其修订，以保持税法的稳定性和贯彻税收法定主义。而边缘规范则主要涉及的是税率和税收优惠，其功能是逆经济周期而动，发挥税收的调控功能，因此其主要内容是就税率和税收优惠设置一定的调整空间，在该空间范围内允许被全国人大及其常委会授权的国务院根据国民经济的具体情况进行修改，但由于对税法规范的修改会损害到调控受体的信赖利益，且边缘性规范仍是税法的组成部分，所以修改之后的边缘性规范应报全国人大或其常委会备案审查，坚持法律保留原则，实现由全国人大或其常委会监督国务院行使税收宏观调控权的目的。而当宏观经济出现的问题达到某种程度，即对边缘性规范的修改已无法发挥税收调控作用时，需要对税法的基本制度进行修订乃至设立宏观调控型税种时，就需要由全国人大及其常委会对税法进行相应的修订，因此时税法规范的修改已超出立法机关的授权，在修订过程中全国人大及其常委会还应坚持比例原则，以减轻税法修改给调控受体造成的损害。当然这一模式在确立的初始阶段，税法的基本规范和边缘规范都需要由全国人大及其常委会来制定。
将税法分为基本规范与边缘规范的做法，即可避免现阶段对税法规范的频繁修改，保持税法的稳定性，增强调控政策的可信度，又便于政府对宏观经济进行相机调控，推动税收宏观调控目标的实现。
5.2 税收宏观调控法律规制的原则。
5.2.1 税收法定原则。
随着时代的发展，税收的主导功能虽完成了从保证财政收入到调控经济的转变，但无论税收主导功能如何变化，其都无法撼动税收法定主义在税法中的核心地位，因为税收在本质是对他人财产的无偿征收，所以只要国家征税就必然会侵害到他人的权益，只不过这种侵害在我国比较隐蔽，不易被调控受体察觉而已，因此在税收宏观调控中坚持税收法定主义的目的与税收法定主义产生的初衷相一致。
此次，党的十八届三中全会虽然明确提出要落实税收法定主义的要求，然而就现实情况来看，我国现行的法律制度对税收法定主义仅为一个大纲式的要求。
《立法法》的第八条第八项、第九条及第十条第三款规定，税收的基本制度只能通过法律进行规定，如果全国人大以及常委会尚未就此制定法律的，其有权根据实际情况的需要授权国务院对该部分税收事项制定行政法规，但国务院不得再将此权力转授给其他机关。《税收征收管理法》则规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。这种规定既缺乏制度的具体构建也没有设置相应的法律责任，而真正起到规范我国税收法律关系作用的是部门规章和税务主管机关颁布的其他规范性文件。低位阶税法规范的大量存在不仅有违税收法定主义的要求，而且还导致税收宏观调控领域问题丛生。因此我们需要将税收法定主义确立为税收宏观调控的基本原则，在授权国务院利用税法边缘规范进行调控的同时，明确授权的目的和范围，禁止空白授权和转授权，将调控主体与调控受体的税收行为和相互关系都纳入到现代法治的轨道中，克服我国税收调控实践中存在的问题，确保税收调控措施之间的统一，推动调控目标的实现。
5.2.2 适度调控原则。
虽然无论在实践还是在理论上，税收具有宏观调控功能已无太多争议，但基于对税收宏观调控自身特点的考虑，调控主体对宏观经济的税收调控应持谨慎态度，尽量减少税收手段的使用，避免负面效应的产生：
一方面，财税法的一个重要职能是反周期，保障对经济周期的熨平。
税收作为宏观调控手段中最为特殊的一种，因其在发挥对国民经济调控作用的同时还需要满足税收法定主义的要求，所以其外在表现为对现行税法规定的变动。与此同时，在市场各因素的作用下，宏观经济总是处于不断变化之中，为履行自身的职能，税法也必然随之做出相应的调整。但宏观调控的相机抉择具有不确定性，一味地满足相机性的要求，不仅会破坏税法的稳定，而且还会导致调控政策动态不一致的产生，影响税收宏观调控的效果。
另一方面，虽然税收宏观调控的手段较为丰富，既有在保持税法现状基础上微调的补充性政策调控，也有对税制进行突破性规定的税法要素调控和税种调控，但无论采用哪种手段，其调控作用的发挥总是通过增加或减少纳税人税收负担的方式，间接引导调控受体做出调控主体所希望的行为选择，因此税收宏观调控的调控途径较为简单，而调控目标能否实现则具有极大的不确定性。
相较于税收调控的上述特点，货币等其他调控手段更具有直接性、针对性和有效性。此外，随着近些来以国家干预论为调控主导思想的西方国家不断暴露出一些经济问题，凯恩斯主义开始受到新古典经济学者的批判，并且这一思潮逐渐蔓延到了法学领域。在经过对税收调控功能的不断反思之后，一些税法学者开始倡导税收中性原则，主张控制税收宏观调控应用的范围和频率，防止其对市场的过分干预，充分发挥市场机制的调节作用。
5.2.3 权责统一原则。
权责统一原则是指调控主体在法律规定的职责范围内，必须合法合理地履行税收宏观调控权，对其违法或失职行为承担相应的法律责任。在税收宏观调控领域确立权责统一原则，主要基于以下三点考虑：第一，对自身行为负责是社会秩序实现的基本条件，税收宏观调控权作为国家权力的一种，其具有公共性，行使的对象是整个社会，若不对其课以法律责任，恐导致调控主体随意行使税收调控权，引发社会陷入无序状态；第二，税收宏观调控作用发挥的机制是利益驱动，通过增加或减轻纳税人税收负担的方式引导调控受体进行行为选择，所以调控措施的实施势必会对受体的利益产生影响，没有对调控行为法律责任的要求，税收调控主体极易在调控过程中进行权力寻租从而损害公民和社会团体的合法权益；第三，一般情况下，税收宏观调控主体制定调控措施的出发点是好的，是为了解决宏观经济在当前发展过程中所遇到的困难或问题，但从实施效果上看，并不是所有的税收调控政策都能实现预期目标，究其原因，有的是因为客观情况的突然变化，而有的则是纯粹是调控主体的主观原因导致的，将法律追责机制引入到税收宏观调控中，可形成对调控主体的制度约束，确保其有效地行使税收宏观调控权。
5.3 税收宏观调控法律规制的具体制度。
5.3.1 调控主体。
主体作为法律关系的重要组成部分，其在税收宏观调控法律关系中同样必不可少，无论是调控程序的实施还是法律责任的承担都需要清楚的了解哪些机关享有税收宏观调控权以及其职责范围，所以要实现对税收宏观调控的法律规制必须建立在明确调控主体的基础上。用法律的形式明确税收宏观调控的主体，意味着其一旦被确立之后就不得随意更改，而这也是我们对税收宏观调控进行法律规制的重要原因，因此在我国享有税收宏观调控权的机关除应满足调控的实践需求外，还要遵守税收法定主义和我国现行法律的基本规定。基于此，虽然现阶段我国实践中行使税收宏观调控权主体有全国人大、全国人大常委会、国务院、财政部、国家税务总局以及地方政府，但真正符合上述条件的只有全国人大、全国人大常委会以及国务院这三者，且将这三者规定为我国税收宏观调控的主体能与前文法律规制的模式相统一，避免了税收宏观调控法律规制体系的内部矛盾。
虽然全国人大、全国人大常委会以及国务院都被确立为我国税收宏观调控的主体，但三者之间的分工不同。具体而言，全国人大会及其常委会主要负责制定通过修改税法基本规范调控市场预期的税收调控手段，例如设立宏观调控性税种或调整税法要素。而国务院则根据宏观调控的需要以发布补充性调控政策的方式就税法的边缘规范进行修改。
将全国人大以及常委会和国务院确立为我国税收宏观调控的主体，不仅顺应了时代发展的要求而且还能与现行法律规定保持一致。一方面，全国人大及其常委会在改革开放的初期因受议事制度和与会人员自身能力等因素的限制很难就专业的税收问题制定法律，但随着时代的发展，全国人大的立法技术和代表们的能力都有了质的飞跃，此时，全国人大及其常委已具备承担税收宏观调控职责。
而国务院因此前在全国人大授权的基础上常常行使税收宏观调控权，所以将其确立为调控主体并无不妥，且与我国的实践情况相衔接。另一方面，我国规范税收制度的除立法机关颁布的《个人所得税法》、《企业所得税法》和《税收征管法》之外，都是国务院制定的诸如《增值税暂行条例》之类的行政法规，因此在税收调控手段表现为对现行税法变动的前提下，由制定法律和行政法规的全国人大、全国人大常委会和国务院来担当税收调控主体，既符合修订法律和行政法规的主体和程序要件，又满足了税收法定主义的内在要求。
不过在上述三类调控主体中应将国务院作为税收宏观调控最主要的主体，原因如下：首先国务院享有对宏观经济调控的权力，其可以就我国市场经济运行过程中产生的各类问题，采用货币、财政以及行政干预等手段进行宏观调控。然而国务院对国民经济的任何一次宏观调控，都非单一手段的应用，税收调控也只是其中一个重要组成部分，其实施目的与其他调控手段一样，都在于逆经济周期而动，保持国民经济平稳发展，因此将国务院确立为税收宏观调控最主要的主体，可由其统筹实施各种宏观调控手段，避免税收手段与其他调控方式发生冲突，保证宏观调控方向的一致。其次，为确保税法的稳定性，在法律对税收宏观调控规制的基本模式中，我们授权国务院可以根据宏观经济发展的需要对边缘性规范进行修改，因边缘性规范多为有关税率和税收优惠政策的规定，对两者进行修订属于补充性政策调控，其是税收宏观调控的常态，所以对宏观经济的税收调控事实上也多由国务院负责实施。最后，因税法要素调控和税种调控措施的采用都属于对税法基本规范的修改，按照我们对税法内容的分类，对基本规范的修改应由全国人大及其常委会来负责，而且相较于补充性政策调控，税法要素调控和税种调控不仅调控过程复杂，花费时间较长，对现行税制的影响较大，其并非税收宏观调控的常态，所以国务院应是我国税收宏观调控权行使过程中最重要的主体。
基于税收具有专业性和复杂性的考虑，由财政部和国家税务总局在实践中享部分税收调控权虽具有合理性，但在实施效果上因其违背税收法定主义规定而导致调控政策动态不一致等诸多问题的产生，综合看来，其造成的负面影响要大于正面效应，因此作为国务院职能部门的财政部和国家税务总局不宜再作为税收调控的主体而存在，但为了充分发挥两者在税收方面的专业优势，其可从"台前"走到"幕后",即财政部和国家税务总局在调控过程中根据国务院宏观调控的方向制定税收宏观调控的草案，以及就税收宏观调控过程中出现的具体问题进行专业解答，避免因税收调控措施的实施给纳税人造成不必要的损还，确保国务院正确行使税收调控权，提高调控效率。
此外，在我国统一的大市场背景下，地方政府极有可能为自身利益而利用手中的税收宏观调控权在当地制造政策洼地，以吸引资金与技术的流入的方式促进当地经济的发展。若这一趋势在全国范围内蔓延开来，势必会损害到各地区之间的公平竞争，不利于中央政府对国民经济的宏观调控，违背了税收宏观调控的根本目的，因此在我国不宜赋予地方政府一定的税收宏观调控权。
5.3.2 调控程序。
税收宏观调控程序的设立目的在于，希望通过严格的法律程序促使各调控主体正确行使税收调控权，尽可能实现调控措施的合法与合理，并在此基础上提高税收宏观调控的效果。税收宏观调控程序具体可分为决策程序、公布程序和救济程序三部分。决策程序是税收调控程序的首要环节，也是其中最重要的组成部分，其设立的恰当与否将直接影响到调控措施的合理性与合法性。作为调控经济的重要手段，税收宏观调控决策程序的设置应遵循以下步骤：
第一，国务院通过收集具体数据指标等方式履行其监管宏观经济的职责；第二，国务院在履行监管职责的过程中，发现国民经济的运行存在某些问题时，其要判断该问题是否能依靠市场自身的力量解决，避免因宏观调控手段的介入而导致市场畸形发展；第三，当该问题属于市场经济的内生性失衡需要政府采取宏观调控措施时，政府应首先采用除税收调控以外的其他调控手段进行调控；第四，在其他调控手段无法实现调控目标的情况下，政府才可采用税收调控手段并要作出需要何种税收调控手段的判断。如仅需对边缘性规范进行修改，国务院在其授权范围内行使税收宏观调控权即可，但若需要采用税法要素调控或税种调控，国务院则应负责将制定的税收调控草案提交全国人大或全国人大常委会进行审议；第五，由于税法要素调控或税种调控是对税法基本规则的修改，其不仅会对现行税法体制的稳定性造成破坏，而且很可能"侵犯"到纳税人的合法财产，因此在修改基本规范之前，全国人大或其常委会还要召开有关利益主体参加的听证会，以提高调控受体对税收调控措施的遵从度，而且就专业性较强和涉及重大利益的税法草案举行听证也符合《立法法》第三十六条的规定；最后，调控主体在正式出台税收宏观调控措施前都应对调控草案进行绩效评估，尽可能保证措施实施的高效与合法。
至于税收宏观调控的公布环节则较为简单，只需由各决策主体以自身的名义对外发布即可，此处不再赘述。
虽然权益的救济方式具有多样性，但诉讼作为基本途径是每种合法权益保护都应建立起的配套程序，只不过其要在税收宏观调控领域内建立必须要以税收调控行为具有可诉性为前提。对于税收调控行为是否具有可诉性，学界尚有争论。
否认税收宏观调控具有可诉性的学者认为：一方面，因税收调控涉及国家重大公益，且具有政治目的，所以其不在司法审查的范围之内；另一方面，司法人员对纠纷的解决是法律规定和自身知识结合的产物，但税收调控具有极强的专业性，其超出了审判人员的知识架构，所以法院没有能力处理此类纠纷。
笔者认为上述观点较为片面，没能全面分析税收宏观调控的可诉性问题。第一，税收调控的结果虽事关宏观经济整体运行的结果，但从根本上来说，其是一种经济行为，很难说它带有政治目的，而且税收调控是政府为履行自身经济管理职责而对市场经济的干预，属于国家权力的行使，为保证其的正确行使，税收宏观调控不仅要接受内部监督还需要接受诸如法律等外部监督。第二，与其他调控手段不同，税收调控是以国家强制力为后盾的对他人财产的无偿征收，基于对政府的信任，调控受体通常情况下会依照宏观调控的方向进行行为选择，但税收调控措施的频繁地变动势必会损害到受体的信赖利益。第三，法院作为依据法律解决纠纷的机构，其对税收宏观调控的审查只需集中在行为和程序的合法性上，至于调控结果合理性的审查则已超出其职责范围，因此在法律已就税收调控做出明确规定的前提下，法院只需应用专业知识即可对税收调控行为和程序的合法性做出判断。综上，笔者认为税收宏观调控具有可诉性。
除此之外，我们还需将公益诉讼制度引入其中。
公益诉讼制度设立的目的在于突破原有诉讼理论中对当事人诉讼资格的限制，保护受到不法侵害的公共利益。由于税收宏观调控是政府对国民经济的调节，其调控受体涵盖了大部分市场主体，因此调控主体对税收宏观调控权的违法行使不仅会侵犯到单个市场主体的合法权益，而且整个社会的公共利益也同样会遭受到侵犯。在这种情况下，若由受害者单独向法院提起诉讼将造成诉讼的低效，不利于保护调控受体合法权益和社会公共利益，因此公益诉讼制度的引入在税收调控救济程序中的构建就显得十分必要。此外，我国民事诉讼法并没有明确规定提起公益诉讼的主体，但考虑到作为主要调控主体的国务院的地位与实力，笔者认为应将最高人民检察院确立为公益诉讼的原告。由最高人民检察院担任税收调控救济程序中的原告，不仅符合法律所规定的检察院的职权，而且其与国务院地位相匹配，避免了由其他主体参与诉讼可能导致的双方诉讼实力的巨大差距。至于诉讼过程中其他程序，由于其与一般的行政诉讼案件并无太大区别，所以参照适用《行政诉讼法》的相关规定即可。
5.3.3 绩效评估。
绩效评估是公共管理领域对行为效率的一种考察制度，其首先根据被考察行为自身的特点确立相应的评估标准，之后通过收集一定的数据或建立特定的理论模型分析该行为的投入和产出，且以对产出的评估为主。
随着人们对行为效率重视程度的加深，绩效评估也逐渐开始在其他领域崭露头角。此次《立法法》的修订就将绩效评估作为一个重要程序加以规定。《立法法》第三十九条规定，法律委员会就法律案提出审议结果报告前，全国人大常务委员会的工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、出台时机、社会效果和可能出现的问题等进行评估。除此之外，为及时解决法律实施后可能产生的问题，《立法法》六十三条还规定了全国人大有关的专门委员会或者全国人大常务委员会的工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估，并向全国人大常委会报告评估情况。作为政府调控国民经济的重要手段，税收宏观调控能否实现预期目标及调控效率如何都是调控主体最为关心和看重的，将针对行为效率考察的绩效评估制度引入税收宏观调控程序中，其有助于调控主体及时发现和解决调控措施中可能隐藏的问题，并且绩效评估制度的建立还有利于税收宏观调控法律追责程序的建立。税收宏观调控法律追责机制建立的目的在于对产生负面效应的税收调控措施的制定者进行处罚，绩效评估制度的确立可将负面效应具体化，为调控主体是否需承担法律责任提供明确的评判标准，保证处罚的公正性，因此在税收调控领域设立绩效评估制度更具有合理性。
虽然此次《立法法》的修订对绩效评估进行了明确，但仍较为笼统，因此在构建税收宏观调控的绩效评估制度时需要我们将其细化。程序上，我们可参照《立法法》将其分为事前评估和事后评估。组织机构上，应在全国人大和国务院分别设立专门的绩效评估机构，该机构负责评估税收宏观调控的草案和调控措施的实施效果。事前评估是国务院在收到财税部门根据宏观调控方向制定的税收调控草案之后，按照调控手段的不同，分别将该草案交由全国人大绩效评估委员会或国务院绩效评估办公室审核，只有审核通过的税收调控草案才可获得批准实施。除对税收调控措施进行事前评估外，还要对其进行事后评估，因为对税收调控措施事前的绩效评估仅是一种理论上的分析，实践中市场因素众多且变化无常的，某些措施可能在实施前后的效果完全不同，这样的税收调控措施不仅无法实现调控目标，而且还会加重国民经济已有的问题，扩大损害后果。在税收宏观调控措施实施之后，绩效评估机构的工作人员仍须对调控措施的实施效果进行监督，在税收宏观调控措施无法实现预期目标并产生负面绩效的情况下，该机构除需分析调控措施失败的原因外，还应当向调控主体提交详尽的报告，建议其修改或废止该调控措施。
在此之后，调控主体应根据绩效评估机构的报告对税收调控措施做出调整或废止的决定。当然我们还需注意一点，对税收调控措施的绩效评估不应只停留在经济层面，还应扩展到相关的制度层面，因为税收调控措施的制定总是以变动现行税法规定的方式来实现的，其被采用将不可避免会对我国的税收制度产生一定的影响，所以其是否会对现行税制造成损害或产生不良后果也是我们考察该项税收调控措施优劣的重要标准。
5.3.4 法律责任。
法律责任是税收宏观调控法律规制具体制度构建中不可或缺的部分，追责机制的设立对税收法定主义的贯彻和宏观调控目标的实现都具有十分重要的意义。
"影响调控主体策略选择的同样是实施不同行为所能给其带来的收益，因此要调控主体尽可能保持税收调控措施的长效，避免其为了追求自身的利益而选择频繁变更调控措施，在无法增加守诺效益的前提下，我们只能选择加重调控主体违诺成本，法律责任的设立在很大程度上可以满足这种需求。在调控主体与受体的博弈维度中增加调控主体违诺的法律追责机制，以最大限度地减少其违法收益，将迫使调控主体选择积极保持调控政策的稳定性，调控主体的这一态度被受体感知之后将会给其产生良好的引导作用，从而在两者之间形成帕累托最优，实现调控措施的预期目标。"依此，我们在绩效评估制度化的基础上还要追究调控主体违法调控行为的法律责任，以增加其违法成本，减少其实施违法调控的可能性。
法律责任的设立是税收宏观调控程序中救济环节的自然延伸，其不仅为税收法定主义的落实提供了一个制度性的保障，更为国务院和全国人大及其常委会积极实施绩效评估提供充分的制度约束。
明确了税收宏观调控法律责任设立的原因和意义之后，接下来需要我们解决的是具体落实问题。由于我国行政机构实行的是领导人负责制，所以税收宏观调控措施虽都是由调控主体以集体的名义做出并对外发布，但实质上起决定作用的是调控主体的直接领导和直接责任人员，在此情况下如要求单位承担税收宏观调控的法律责任，则显失公平，且这样法律责任将无法发挥增加调控主体违诺成本的作用，其预期目的也将无法真正得到实现，因此税收宏观调控法律责任的主体应规定为在税收宏观调控过程真正发挥作用的主管人员和其他直接责任人员。
调控主体的主管人员和直接相关责任人承担法律责任的前提是其行为违反了税收宏观调控法律规制内容。依照前文对税收宏观调控法律规制内容的设定和税收宏观调控的特点，主观人员和其他直接人员承担法律责任的情形是其在故意或重大过失下实施的以下三种行为：越权调控或授权非法定调控主体调控；违反税收宏观调控的法定程序；侵害调控受体的合法权益，但该合法权益满足已发生以及可衡量的条件。此外，由于影响市场经济运行的因素众多，其中某些因素的出现常常带有偶然性和突然性，其超出了政府的合理预期，在这种情况下应为法律责任的主体设立情势变更等免责条款，即对于其为了公共利益的需要在特定情况下实施的违法调控行为不予追求法律责任，以保持税收宏观调控法律责任设置的公平和合理。
我国现行法律责任的形态主要有刑事责任、民事责任和行政责任三种，就税收宏观调控法律责任的形态，笔者认为宜以行政责任为主，刑事责任为辅，理由如下：首先，调控主体行使税收宏观调控权是其代表国家履行义务的职责行为，若对其在行使职权过程中的违法行为主要苛以严格的刑事责任，必然导致调控主体为避免错误行使职权，而消极实施税收宏观调控，这样不仅不利于国民经济持续健康发展，并且还与税收宏观调控法律规则的目的相违背；其次，税收宏观调控的主体与受体之间是不平等行政法律关系，其无法采用调整平等主体之间的民事责任；三、我国《税收征管法》第八十四条规定：违反法律、行政法规的规定，擅自做出税收的开征、停征或者减税、免税、退税、补税以及其他同税收法律、行政法规相抵触的决定的，除依照本法规定撤销其擅自作出的决定外，补征应征未征税款，退还不应征收而征收的税款，并由上级机关追究直接负责的主管人员和其他直接人员的行政责任；构成犯罪的则承担刑事责任，由于实践中税收宏观调控措施具体表现为税收的开征、停征、减免税等形式，为与《税收征管法》的规定保持一致，当调控主体违法行使税收调控权时，其主管人员和其他责任人员也应承担相应的行政责任，只有其行为符合刑法规定的情况下才可要求其承担刑事责任；
