土地是一个复杂的生态系统, 是地球陆地表面上相互作用、相互依存的地貌、水文、植被、土壤、气候等自然要素之间以及与人类活动之间相互作用而形成的统一整体.土地生态系统的经济生产、社会生活及自然调节功能的大小与活力的强弱由土地生态系统的结构、功能、生态服务以及对社会和经济服务的持续性所决定.党的十九大报告提出了"加快生态文明体制改革, 建设美丽中国"的战略目标, 资源问题已上升为国家战略, 成为保证国家可持续发展的关键问题之一.因此, 我国的土地管理也应从单一的土地利用管理深化为以土地为载体的自然资源和土地生态系统综合管理.笔者研究的目的就是梳理土地生态系统管理的内涵, 在剖析土地生态系统管理存在问题基础上, 提出现阶段土地生态系统管理的战略性调整方向和建议.
土地生态系统管理内涵
生态系统管理最早起源于1932年美国生态学会的植物与动物委员会提出的"综合自然圣地计划", 1988年出版的《公园和野生地生态系统管理》成为生态系统管理研究的开端.上世纪90年代后期, 美国政策分析学家Caldwell提倡将生态系统作为土地管理政策制定框架.早期有关生态系统管理概念存在三类相关观点:一类是生态学家提出的观点, 核心是强调保持生态系统的结构和功能的稳定性、整体性和持续性, 使其达到社会所期望的状态;一类是资源管理机构 (美国林务局、森林学会、环保局以及世界保护联盟等) 所提出的观点, 强调各自管理目的和资源管理的方法;还有一类是专业社团和非政府组织提出的, 强调生态、经济和社会目标的协调管理, 力求实现生态系统服务的多功能性.
借鉴生态系统管理的理念, 土地生态系统管理的内涵即按照生态系统规律处理人地关系, 把生态学的理论和方法应用于土地资源管理中, 以保持土地生态系统结构和功能的可持续性, 促进经济社会与生态环境的和谐.适应性管理是被广为倡导的生态系统管理方式.土地生态系统管理核心是对土地生态系统类型、结构、功能 (服务) 、质量的综合管理, 重点是维护和恢复土地生态系统的健康, 提升各类生态系统功能, 优化不同尺度土地生态系统类型、功能 (服务) 及其结构空间配置, 以提高土地利用的多功能性和土地生态系统的可持续性.
土地生态系统管理存在问题剖析
随着人口持续增长和经济高速发展, 我国土地生态系统管理面临挑战.改革开放以来, 由于人口增长和经济持续发展, 我国土地利用强度不断增加, 土壤污染总体形势严峻, 土地沙化、水土流失、土地盐碱化等区域性生态问题日渐突出;具有较强生态功能的用地类型如森林、湿地等重要生态用地面积不断减少, 生物多样性受到严重威胁.一些地方片面追求经济增长速度、城市扩张规模, 过度挤占了城乡生态空间, 城市快速扩张和工业园区建设直接占用或破坏优质农田、河湖水面, 导致城市郊区、开发区周边重要生态空间迅速萎缩甚至消失.滩涂围垦、填海造地、开山造城等一系列大开发活动, 改变了湿地、山地生态系统的稳态结构和自调节功能, 引发生态环境退化.同时, 生态补偿法律法规不健全, 激励和奖惩机制缺乏, 生态补偿和土地生态系统条块分割, 责任主体难以明确.尤其是以往的土地利用管理重点关注各类用地面积, 寻求耕地与建设用地面积上的平衡, 未考虑通过对土地生产要素替代来缓解建设和农业争地的矛盾, 有限的土地资源难以全部满足各产业部门的用地需求, 更难以对生态与环境保护作出妥善安排, 在一定程度上造成政府土地计划配置失灵.
分析存在的问题, 不难发现这其中既包括管理模式问题, 也包括大环境、大政策、大体制问题.如何正确处理人与自然的关系、生产与生态的关系、生态与民生的关系, 切实保护人类赖以生存的生态环境, 既是实现经济社会可持续发展长期面临的战略主题, 也是全面推进生态文明建设亟待破解的现实难题.
土地生态系统管理战略调整与建议
实现差异化土地生态系统综合管理战略转变.随着城镇化、工业化快速发展, 全国不同区域产业发展地域分工明显.原材料工业向滨海开发地带集聚, 能源工业特别是电力工业向西部地区转移, 全国范围形成了一定的经济和技术发展梯度, 再加上自然和社会经济条件的区域差异, 西部干旱半干旱生态大区和青藏高寒生态大区作为生态资产的主要贡献区, 东部季风生态大区作为受益区, 急需优化国土空间布局, 实施差异化的土地生态系统综合管理政策.针对东部湿润半湿润生态大区的农田生态系统, 应实行严格的基本农田保护制度, 提高耕地资源的产品提供能力;重视对耕地资源的生态属性管理, 提高耕地的生态功能, 支持耕地在碳调节、水文调节、水质净化与生物多样性保护等方面的市场化建设, 建立耕地生态系统服务与农户收益挂钩机制;在政策制定方面激发农民参与的积极性, 充分协调耕地的生产、生活与生态属性, 推进粮食安全保障功能与生态安全维护功能协同发展.针对西部干旱半干旱生态大区草原和荒漠生态系统, 应强化天然草地保护, 控制无序开荒增地, 扭转过牧超载为"以草定畜", 建立基于草地生态系统功能优化的"草畜平衡"制度, 加大力度防治天然草地荒漠化发生发展;大力建设基本草牧场, 建立长效的生态补偿机制, 加大生态补贴力度, 并建立动态性和市场化的补贴标准, 提高天然草地监督管理力度.针对青藏高寒生态大区与东部湿润半湿润生态大区的湿地生态系统和林地生态系统等, 应严格控制开发和占用天然林、天然草地、湿地等基础性生态用地, 提高生态系统的生态调节服务能力;进一步提高具有重要生态功能的湿地、河流、湖泊、滩涂、水田、林地、天然草地等生态用地比例.同时, 优化适合全国不同区域特色的国土空间布局.应严格控制建设用地增量及对水田、沼泽地、滩涂、河流、湖泊等的占用, 构建城市绿色基础设施网络;强化土地生态系统管理, 划定土地生态空间管控红线, 充分协调城市增长边界、基本农田保护红线和土地生态空间管控红线, 优化和协同不同类型生态系统服务.
实现耕地资源的"数量-质量管理"向"多功能利用管理"转变, 提高耕地生产能力和生态功能.提高耕地资源的产品供给和生态调节功能, 提升耕地生态系统综合管理水平.划定黄淮海平原、长江中下游平原、四川盆地和东北地区的松嫩平原、三江平原等国家重点粮食主产区, 对区域内耕地实行特殊保护, 推进以提高土地质量为核心的中低产田改造工程.依据耕地等级实施差别化管理, 对多功能生态用地水田等实行特殊保护.同时, 加强基本农田建设, 建立基本农田建设集中投入制度, 加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区建设的扶持力度, 建立健全耕地保护的补偿机制和约束机制.加强国土综合整治, 协调耕地保护与生态建设关系.土地综合整治要从规划、设计、施工等不同层面建立土地整治的生态型模式, 避免以牺牲生态环境为代价来增加耕地.全面防治污染, 提高土地生态系统健康水平.土地管理部门应加强对污染土地的综合整治, 将其放在耕地保护的首要位置, 形成土地污染防治与土地利用协同耦合机制, 协调各部门建立综合决策机制, 严格实行源头控制耕地污染.
建立和健全土地生态系统管理和生态补偿法律体系和管理体制.加快生态补偿立法, 形成长效补偿机制, 明确其在国家规划体系、区域管理体系中的地位.加快对环境税、生态补偿税、"碳税"的立法, 使其成为政府生态补偿资金的固定来源.完善土地生态补偿方面法律、法规建设.健全土地生态系统管理和生态补偿管理体制, 增强中央和各级地方政府管理部门的协调性, 实施区域生态补偿, 利用生态用地指标进行自然资源的宏观调控.在技术层面, 建立全国土地生态系统监管网络, 提高土地生态系统监测能力, 为构建以土地为载体的多目标融合的多层面多尺度土地生态系统综合管理体系服务, 为自然资源综合管理提供支撑.
