多项研究与相关数据表明,近 20 多年来,由于利益等方面的驱使,渔民个人和团体决策的结果导致渔业资源过度利用。 国家(或地区 )应该对海洋渔业资源的利用进行干预,即 :制定合 理的渔业政策来引导渔业的可持续发展。 工作重要的意义从总体来看, 建国以来我国渔业政策变化及其基本特征可以概括为三点:
一是渔业发展重心从以海洋捕捞为主、水产养殖为辅,转移到以水产养殖为主、海洋捕捞为辅;二是渔业管理目标从片面地以物为重,转向以渔民的权益为重;三是渔业经济效益目标从单纯、盲目地追求增长,转向谋求可持续、稳定发展。 换句话说,我国渔业发展的理念、方向与重点都在进行不断调整与完善。 21 世纪是海洋世纪, 新形势下我国又审时度势提出了建设现代渔业的新目标,主要思想就是要运用先进的科学技术来武装渔业,建立起生态平衡、高效多产、综合利用、功能多样的可持续发展的新型渔业发展模式,全面提高渔业经济、生态效益,进而带动渔业经济新一轮改革和创新。 回顾、总结渔业经济发展及其政策规定的发展变化特征与趋势,努力探求相关政策措施的影响因素,无疑具有特别重要的理论和现实指导意义。
一、渔业政策变革历程分析
1.起步期(1949-1957 年)
新中国成立初期,我国渔业社会主义改造恢复了渔民的个体所有制,同时也建立起了国家所有制。 受资源、生产力水平的限制,当时水产养殖业的发展前景并不乐观,因而难以成为当时渔业发展的重心;相反,海洋捕捞产业因其见效快、收益高的特点而成为当时渔业经济发展的主要动力。在当时的生产力水平低下和渔业资源丰富的环境中, 这样的政策安排给予了渔民有效的激励,使得劳动力投入、资本投入及当时的技术水平紧密结合,渔业经济发展初期便取得了良好的渔业经济效益。
2.停滞期(1958-1978 年)
1959 年国家提出“以养为主,积极发展捕捞 ”的渔业方针 ,表明国家对淡水及海水养殖的发展开始逐渐重视;但由于在这段期间我国农村人民公社制度的盛行, 分配上平均主义的思想的禁锢,使得渔业发展陷入瓶颈,之后文革时期十年动乱渔业发展更是停滞不前。 总体而言,这段期间渔业经济发展缺乏有效的激励机制,推行渔业政策的效果并不明显。
3.改革期(1979-1985 年)
20 世纪 50-70 年代, 我国渔业经济体制为高度集中的计划经济模式,但自 1978 年党的十一届三中全会以后,党中央进行拨乱反正,一系列新的改革政策的出台为渔业经济的发展注入了新的活力。 尤其是作为农村经济体制改革的重点,家庭联产承包责任制的出台与实施,在我国渔业遭遇瓶颈之时,起到有效激励渔民的作用,伴随着渔业劳动力及资本的不断投入,渔业产值递增率和总要素生产率都有迅速的增长。
4.调整期(1986-1999 年)
1986 年颁布的《中华人民共和国渔业法 》是我国渔业政策的一大变更,它从法律意义上对我国延续数十年来以海洋捕捞为主的渔业政策进行了调整,我国从战略高度对渔业发展进行了新的定位即以养殖为主。特别是 1993 年国家提出进一步完善、规范渔业股份合作制,更进一步明确产权界定,明晰生产责任,极大地提高了渔民的生产积极性。这段期间一系列有利于渔业经济发展政策的出台,使得海洋捕捞与水产养殖业的发展焕发勃勃生机。
5.优化期(2000-2008 年)
随着渔业发展环境的变化,2000 年推行的、修改后的《渔业法》进一步规范了海淡水水产养殖业和捕捞产业的发展,主攻水产养殖,着力开辟渔业发展新领域;实行捕捞限额制度,从法律上说明了渔业资源的增殖与养护的重要性。这为我国渔业经济可持续发展提供了坚实的法律基础,也为中国入世面临机遇与挑战指明了渔业经济的发展方向。特别是 2006 年渔业补贴制度的出台,政府逐渐加大了渔业资金投入。 显然,该政策的实行在降低渔业成本、减轻渔民负担、增加渔民收入等方面取得了良好成效,也为促进海洋捕捞产业的稳定发展,保护海洋渔业资源以应对我国资源衰退严重、国际竞争激烈的现时情况发挥了巨大作用。
6.创新期(2009-2013 年)
自 2006 年实施渔业补贴制度以来, 渔业经济发展环境又有了较大改变,尤其是渔业补贴带来的渔业成本降低、渔民负担减轻等成效与资源锐减、 产能过剩等危害的矛盾日益凸显。 为此,2013 年中央颁布了渔业综合性文件 《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》,提出了“坚持生态优先、养捕结合、以养为主”的方针,要求“以建设现代渔业强国为目标,将保障水产品安全有效供给和渔民持续较快增收的任务放在首位;以加快转变渔业发展方式为主线,大力加强渔业基础设施建设和技术装备升级改造,健全现代渔业产业体系和经营机制,提高资源利用率、劳动生产利用率从而形成人与自然、人与人和谐相处发展的现代渔业新格局”。这一渔业政策的提出,表明了国家建设综合实力强大的海洋强国的决心,我国渔业经济发展必将迎来新的高潮。
二、渔业政策变化趋势分析
随着海洋经济时代到来和现代渔业的兴起与发展,渔业政策也需紧跟时代潮流,为现代渔业发展起重要导向作用。 未来我国渔业政策变化可从以下四个方面进行研究设计。
1.渔业生产安全
一是确保水产品质量及生产安全。通过建立完善的水产品质量检测体系及水产品质量追究制度,严格保证并监测水产品在养殖环境、种苗育苗、病疫妨害、饲料选择等诸多环节的安全性,确保水产品的安全、有效供给,培育并提升水产品品牌知名度;继而进一步扩大海外市场,增加水产品贸易出口,提高我国水产品国际竞争力。
二是确保海洋捕捞渔民渔船安全。 通过抓好渔船队伍建设,严格执行面对面教育制度、渔船股东持证上岗制度及渔船安全生产责任制,切实提高渔船股东们的安全主体意识;提高科学技术水平,推广并应用先进适用的科技安保产品,充分利用信息化、工业化成果装备渔业,全面完成渔业环境预报系统、渔船实时监控系统、海上救助系统等安全系统的建设,为进行渔业安全提供准确及时的信息支持。
三是确保渔业生产生态环境安全。 通过严格控制排污指标,减少养殖污染,对改善技术降低污染的企业及渔户提供资金补助和支持;减少渔民在近海区的海洋捕捞,大力发展远洋渔业,逐步减少渔民数量,充分保护渔业资源;实行增殖放流、建设海洋牧场,完善海洋渔业补偿机制,向社会大众宣传健康的海洋生态环境的重要性,充分发挥人的主观能动性,共同建设美丽和谐的海洋生态环境,使得渔业经济得以可持续发展。
四是确保涉外渔业生产与经营管理安全。我国渔业产业正逐步向外拓展,在远洋渔业发展的进程中,我国的渔业生产和经营管理则会不可避免地受到国际条约约束。 例如进入 WTO 以来,我国多次遭遇反倾销调查,反补贴调查虽相对较少,但也有增加的趋势。 我国作为全球第一大渔业生产和贸易大国,有可能会成为众多成员国的潜在打击,这意味着我国要不断完善远洋渔业管理制度,确保企业和渔民遵守国际海洋条约,安全进行渔业作业工作,树立起遵纪负责的渔业强国形象。
2.渔民权益保护
一是明确渔业权的权利主体。 渔民的界定始终都不清晰,除了传统的正在进行捕捞及养殖工作的渔民,与传统渔业无直接联系但身处渔业领域的人是不是渔民呢?这就需要政府及相关部门通过实地调查并结合本地实际情况确定界定渔民的标准,并逐步推进立法工作,充分惠及渔民的利益。
二是建立健全渔业权制度。渔业权是每个渔民都应享受的权利,但并不意味着每个渔民都有同等的权利。 建立健全渔业权制度就是要根据渔民类型、渔民作业方式等标准,赋予渔民权利,使得渔民有秩序、 有效率地在自身可作业范围内顺利进行渔业生产。
三是建设新时代渔区。加快发展渔区医疗、卫生、教育、文化、养老等社会事业,加快渔区基础设施建设,重点解决用水、用电、道路安全问题,改善渔村的硬件设施,提高渔民生活环境水平。
四是健全渔民补助和社会保障体系。 针对不同渔民群体,丰富渔业补助形式,如海难补助、救急补助、休渔期补助、渔业油价补贴等。与此同时,坚决抵制对渔民乱收费、乱征税等侵害渔民权利的行为,降低渔民灰色支出,缓解其生活压力。
3.渔业基本经营
渔业基本经营是渔业发展的基础, 也是渔业研究永久的课题。 因此,渔业政策需要以稳定提高渔业基本经营管理水平为目标,进行不断改革与深化。 具体分析:
一是健全渔业资源产权制度。 明确界定渔业水域,明晰滩涂产权,防止工业化企业侵占渔民滩涂与水域;完善捕捞许可制度,防止未经正规机构许可进行水产养殖和海洋捕捞行为出现,为资源合理利用提供可行性、规范性高的制度保证。
二是形成现代渔业产业集群。 根据现代渔业功能多样、产业融合度高的特点,积极培育壮大渔业龙头企业队伍,紧密渔业龙头队伍与渔业合作社的联系,充分发挥其在现代渔业发展过程中的带动和辐射作用,提高渔业生产、加工、流通水平;同时扩展以休闲渔业为重点的新兴创意产业,推动渔业集水产品养殖、捕捞、加工、物流业、服务业一体化发展的现代化渔业发展格局,促进渔业多元化、多功能经营,增加渔民收入。
三是规范渔民股份合作制。 建立健全分配制度,实行按劳分配与按技术与股份分配相互结合的分配制度; 建立健全雇佣制度,建立相对规范的渔业劳动市场,订立具备法律效益的劳动合同,明确双方的权利义务所在,减少渔民与用人单位的信息不对称所带来的对渔业产业的影响; 建立健全股份合作制的章程、协议,规定股份转让、退出、兼并的方法,保障股东权益;加强渔船内部财务管理,进行民主理财,促进渔业公平发展。
四是不断加大渔业投入。 政府应加大其对渔业的扶持力度,同时鼓励并引导社会各界及外商对渔业产业发展的投资,在渔业产业的海洋捕捞、水产养殖、水产品加工、物流、休闲渔业、科技研究、体制创新、安全管理等各个环节增加投入,不断注入科学技术的最新成果,全面提高渔业各环节实力。
4.渔业资源管理
渔业资源管理需要改变过去以物为管理目标的管理模式,转变为以充分保障渔民权利、在渔业生产中人与人之间的和谐关系为中心的管理模式。
一是健全渔业权管理制度。渔业权制度建立也需要对其进行严格管理,保证渔业权的落实。相关机构主要应对渔业权的生成、转移、消亡进行规定,建立起科学的准入机制、转移机制、退出机制等机制。
二是创新渔业管理组织。随着渔业生产市场化,民间以“渔船股份合作为基础,渔户单位自主分散经营”为主要内容的管理模式已经落伍、不适应渔村经济发展。 建立政府与渔民对话的中介平台成为必然趋势,渔业组织协会就是一个很好的平台。 建议政府敢于下放权力予渔业组织协会, 使其更为细化地进行管理,满足渔民更多利益诉求。渔业组织协会的成立是政府对渔民管理模式的一大转变,将会大大提高管理效率。
三是加大执法管理力度。随着政府对于渔业发展投入的不断增加,各项资金补助的落实成为重点管理的对象,重点应加强各项项目资金、补贴在发放、用途、绩效评估等各个环节的监管,防止部分人员偷取、滥用资金;注重渔业干部的队伍建设,落实人员、明确职责,做到在职在岗在编,建立起从政府到地方层级明确、标准统一且具备震慑力和执行力的管理机构。
四是渔业生产逐步公司化。 个体渔户的作业有着分布散、作业技术水平、工作效率较低的特点,在现时情况下这将会加大有关部门进行管理监测的难度。渔业生产逐步公司化将有利于部门进行层层控制、实时管理,同时也使得科学技术得以全面及时地应用于渔业生产,在保证水产品质量与产量的同时维持着生态环境的稳定和健康。
三、渔业政策改革影响因素分析
1.渔业资源禀赋及其配置方式
随着全球渔业产业的快速发展,渔业资源也面临着巨大的衰退危机。 因此,在渔业发展过程中能否及如何对宝贵的渔业资源进行有效配置,提高稀缺资源的利用率是渔业工作的重要理论和现实课题。 已有研究表明,影响渔业资源有效配置的主要因素可以归结为:生产过程中相关人员渔业权利与义务的不对称和渔业产权界定不明晰。 而渔业政策变更的动因之一,就是要在政策层面上通过落实渔业物权化、明确界定渔业产权等方式,降低社会成本,促进渔业资源的最优化配置。
2.渔民权益保护及其逐步落实
一直以来渔民都是渔业经济发展过程中极为重要的角色,渔民的素质和贡献力很大程度上决定了渔业生产力发展的水平。随着渔业发展环境的变化、时代观念的转变,渔民权益的保障与渔业经济发展的矛盾日益激化。尤其是渔民数量大且较分散的特点导致渔民保障制度实行难度较大,渔民权益保障力度的不足也将逐渐减弱渔民生产积极性而影响渔业经济发展。 换句话说,渔民权益的落实是发展现代渔业的重点,主要包括加强渔民社会保障力度,提高渔民保障性收入;调节好渔民内部之间的矛盾,缩小贫富差距;优化公共资源配置,明确渔民与公司制养殖捕捞团队之间分别的可用资源界限。渔民权益的逐步落实将进一步推动渔业政策的变更,使渔民成为政策的最大受益者。
3.渔业持续发展理念及其挑战
渔业可持续发展要求在保护渔业资源的基础上进行渔业发展与建设,它强调渔业发展过程中资源、环境与人类之间的协调。
在我国生产力还比较落后期间,渔业政策制定的目标主要是提高渔业经济生产力,往往为了获得短期的利益而忽略了资源的有限性和可持续性,导致渔业资源遭受严重破坏,大大影响了我国渔业的可持续发展能力。 目前,随着我国渔业经济可持续发展的愿望日趋强烈,国际市场竞争日益激烈,我国已将可持续发展作为国家的基本战略,以极大缓解渔业资源可持续利用和渔业经济发展之间的矛盾。 这必将对渔业政策的制定与实施产生重要的影响。
4.渔业经济、社会与生态效益
由于渔业资源独特的自有准入的特点, 即没有明确产权界定、渔业资源对任何人都开放的特点,致使渔民以个人利益最大化为目的利用渔业资源;渔业产权界定的模糊性也让渔民在生产过程中忽视维护渔业资源的充足性和多样性,大大降低了资源保护的积极性。因而,从整体来讲,渔业政策演变的根本目的就是提高渔业经济、社会和生态效益,在如今的大环境下,渔业经济、社会效益的提高必须建立在渔业可持续发展的基础之上。 总结而言,如何在各时期合理配置资源、使渔民效益最大化,从而不断提高渔业经济、社会与生态效益将是渔业政策不断演变的动力与宗旨。
5.国际政策环境与市场竞争要求
我国已置于全球化发展的热潮中,加入 WTO 之后,我国面临着更大的国际市场竞争。 WTO《补贴与反补贴措施协议》、《关于反倾销和反补贴协议主席文本草案》、《技术性贸易壁垒协议》等政策的制定,将会对我国渔业补贴政策的制定、水产品的出口等各方面产生一定约束。因此,为顺应国际政策环境,增强我国渔业国际竞争力,我国的渔业政策需不断变化,使自身具有高度的适应性、自我调整和更新能力,使我国渔业发展保持持久的生命力。
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