一、中国水资源管理法律制度概述
（一）水资源管理法律制度与最严格水资源管理法律制度
水资源管理法律制度是通过以政府管理为主，同时辅之以市场调节和公众监督对水资源开发利用进行管理的制度，其法理基础是环境公平原则。结合现今出现的一系列水环境问题，我国制定了最严格水资源管理制度。最严格水资源管理制度是基于我国基本的水资源自然情况和严峻的水资源形势提出来的，包括了“三条红线”、“四项制度”,是对以前提出的各项水资源管理法律制度进行落实，切实贯彻了可持续发展理念在水资源中的应用。
1.水资源管理法律制度法理基础考察
水资源管理制度是对水资源的开发、利用等进行管理的制度。主要通过政府来进行管理，同时辅之以市场调节和公众监督。新时期的水资源管理制度是建立在可持续发展理念上，与科学发展观相适应的，综合考虑水资源承载能力，对水资源进行最优配置，以期实现水资源管理与经济发展相适应，人与自然和谐共处的新型制度。
水资源管理制度的法理基础是环境公平原则。环境公平提倡的是一种人与人之间实现资源共享、环境共有和公平分配的一种新型关系公平关系。这种关系首先指的是同代人之间的公平，每个人都有平等的机会获得本人需要的生态资源，享有对环境资源消费的权利，享有生存与发展的权利，同时也承担相应的义务；其次，这种关系不仅仅局限于同代人之间的公平，同时也关注代际公平，即后代人也同样有权享有对环境资源的各种权利，当代人在活动过程中不得损害后代权利的实现，要保证其生存与发展的权利得以实现。
在现实生活中，为了实现既能满足当代人用水需要，又不损害满足后代人用水的水资源的可持续利用，就需要对水资源进行合理的配置[1].水资源作为一种公共性资源，不属于私人财产，其所有权应属于国家，个人仅对其拥有使用权，个人不能对其进行处分控制，对其的分配应该从公共利益出发，坚持公平原则对其分配，确保实现水资源分配的公平合理[2].要想实现水资源配置的公平，就不能仅仅依靠市场来调节，如果仅仅依靠市场来调节，根据市场经济运行自由竞争的特征，那么必然导致水资源流向利益最大的地方，导致水资源分配不均，进而可能引发贫富差距扩大，普通尤其是贫困人口的生存危机。这种分配不公平是不能由市场来自行纠正的，这就需要政府进行调控，通过对水资源配置进行总量控制、提高水资源利用效率、完善水功能区排污等措施来弥补市场调节的缺陷，并针对个人对基本生活用水的需求以及社会公益机构和国防等部门正常运行的用水需求，制定一些系列优惠福利措施来满足其需求，以确保水资源配置效益与公平的平衡[1].水资源管理制度从很大程度上来说，影响甚至决定着水资源分配的公平，对于多数社会成员来说，包括行政管理体制内的官员，因为其各个个体之间的主观价值判断是有区别的，这在一定程度上会影响到公平性的认定，对于水资源政府主管部门来说，则会影响到其政府决策，政府在进行水资源保护和分配过程中，不能做到公平，在这种情况下，为了实现真正意义上的公平，就必须通过法律制度的规定来保证水资源管理法律制度在运行中符合环境的公平正义。
2.最严格水资源管理制度的提出与内涵
2011 年在中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中，将水利建设列为我们国家下一阶段的重要内容，这是从建国以后我们发展经济中对当前形势的系统总结，要求当前我们必须将水资源安全上升到国家安全战略高度[2].2012 年，国务院又下发了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》的文件，该文件从不同角度对我国的水资源保护提出了更新、更严格的要求，它将成为我国下一个阶段水利建设的指导性文件，该制度的实施是对生态文明建设的升华，是转变经济增长方式重要战略措施。因此最严格水资源管理制度的提出有着深刻的社会背景和实际意义[3].
最严格水资源管理制度围绕水资源配置要求确立水资源开发利用控制红线，建立用水总量控制制度；围绕水资源效率要求确立用水效率控制红线，建立用水效率控制制度；围绕对水功能区的保护确立水功能区限制纳污控制红线，建立水功能区限制纳污制度；围绕政府管理要求建立水资源管理责任和考核制度[4].该文件提到的“三条红线”指的是取水、用水、排水三个方面，它们三个是一个相互作用的整体，任何一条红线都有它们特殊的作用，假设一条红线的超标，必将会对整个水环境造成不可估量的破坏。该制度要求在全国范围内的用水总量实行统一的控制，到 2030 年必须要将全国的用水限定在 700 亿 m3之内，这就在一定程度上提高了该制度实施的可操作性和确定性[5].
最严格水资源管理制度是基于我国基本的水资源自然情况和严峻的水资源形势提出来的，是落实以前提出的各项水资源管理制度，切实贯彻可持续发展理念在水资源中的应用[1].最严格水资源管理制度的提出对于水资源行政管理体制是一个巨大的考验，它要求水资源行政主管部门和其他部门密切配合，不断提高其行政管理能力，明确划分其职权，这些都将推动着我国水资源行政管理机制法律制度不断完善。
（二）中国水资源管理法律制度历史沿革及现状
我国水资源管理法律制度开始于 20 世纪 70 年代，经历了从分散管理到集中管理的过程。刚开始我国实行统一管理和分级分部门相结合的管理模式，历经几十年发展，现在我国实行流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，明确水资源管理中水行政主管部门的主导管理作用，明确了流域管理部门法律地位，加强了流域管理部门对流域的管理职责，同时受之前体制的影响，分散管理在我国依然存在，其它有关部门也可以在其职责范围内对水资源进行管理。
1.中国水资源管理法律制度历史沿革
我国水资源管理法律制度是一个从分散到集中的过程。1973 年， 全国第一次环境保护会议上制定了《关于保护和改善环境的若干规定》，明文规定了： “为了保护和改善环境，各地区、各部门、各单位都要在党委统一领导下，以路线为纲，深入进行政治思想路线教育，发动群众，贯彻执行”全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民“的方针”,这是我国在环境保护立法上的第一次尝试。这个时候的管理实行的是一种比较分散的形式，只强调了要在党委统一领导之下，而没有对统一领导部门进行规定。1988 年，全国人大及其常委会通过了《中华人民共和国水法》，明确了我国水资源实行统一管理和分级分部门相结合的原则。其中，统一管理是由水行政主管部门进行，在中央就是由水利部对全国水资源进行统一管理，在地方就是由地方水利局对本行政区域内水资源进行管理；分级指的是从中央到地方的垂直领导；分部门指的是对水资源管理制度有管理权限的所有部门，根据当时法律的规定，对水资源管理有权限的部门还包括了环境保护部门、电力部门、农业部门、城建部门、地质矿产部门、林业部门、水产部门、交通部门这八大部门，这八大部门与水利部门一起在治水过程中存在形成了“九龙治水”的格局，这种格局一方面使管水治水落实到各个部门，各部门充分配合协同一致的有效管水，另一方面部门之间职能交叉和职能错位的现象也并存。除了上述九个部门之外，为了加强对江河湖泊等流域进行有效管理，我国还先后在国家确定的重要大江大河成立了流域管理部门，到目前为止，我国总共成立八个流域管理部门，分别长江、黄河、珠江、松花江、辽河、海河、淮河以及太湖内水资源进行规划、治理和管理。自此，水利部统一管理、地方水行政主管部门、流域管理部门和其他部门分级分部门的行政管理体制正式建立起来。
除了上述的部门之外，针对当时水资源存在的问题，为了方便管理，我国还成立了一些组织机构对水资源进行管理，例如针对当时流域水土流失严重，部门水事纠纷时有发生的情况，1988 年国务院成立了全国水资源与水土保持工作领导小组，负责审核大江大河流域规划和保证水土保持工作的顺利开展，并赋予其处理部门间权力纠纷的权力。
值得一提的是，1992 年该领导小组被撤销，国家将水土保持工作交由水行政主管部门进行管理，这体现出我国水资源管理法律制度逐渐向集中式发展。关于水资源保护的法律除了《中华人民共和国水法》以外，全国人大及其常委会还先后通过了《中华人民共和国水土保持法》（1991 年）、《中华人民共和国水污染防治法》（1996 年修订）、《中华人民共和国防洪法》（1997 年）等；关于水资源保护的法规主要有国务院制定的行政法规以及各省、市、自治区制定的地方性法规；关于水资源保护规章包括国务院所属部门制定的政府规章以及各省、市、自治区制定的地方性政府规章。迄今为止，各类大大小小关于水资源保护的法律类文件共有四百余部，逐步形成了完整的水资源立法保护体系。总结我国水资源管理法律制度历史沿革可以看出，我国水资源管理法律制度在发展过程中存在着如下问题：一是多级多部门的管理模式造成管理分散，部门职能存在交叉重叠，同时由于缺乏有效沟通机制，导致各水资源行政管理部门各自为政现象的产生，不利于对水资源统一管理；二是没有在法律中规定流域管理部门的法律地位。按照相关法律规定，流域管理部门享有对所在流域内水资源统一管理的权力，却没有规定其部门性质，赋予与其权力相适应的法律地位，加上流域内各行政区域水管理部门具有管理水资源的权力，导致流域管理部门不能充分发挥其职权，流域管理部门形同虚设。
2.中国水资源管理法律制度现状
《中华人民共和国水法》于 2002 年 8 月 29 日修订通过，重新确定了我国水资源管理体制，实行流域管理与行政区域相结合的管理体制。水行政主管部门是水资源管理的主要负责部门。国务院水行政主管部门从全局上来把握全国水资源管理工作，制定全国性水资源管理规划，对全国水资源进行统一管理和监督；具体到各地方，也由各地方水行政主管部门从微观上对各自区域内水资源进行管理监督，并且地方水行政主管部门可以结合本地实际情况制定地方性法规或者政府规章。在国家确定的重要江河湖泊，国务院水行政主管部门设立了流域管理部门，该流域管理部门有权在法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的职权内对水资源进行管理监督[1].其他有关部门也按照各自职责分工的不同，在各自职权范围内负责相关水资源管理工作。新《水法》在水资源管理法律制度上的改变首先体现了我国逐渐形成以流域为单位，注重加强流域统一管理职能，不再对流域水资源进行分散管理，从法律上赋予流域水资源管理部门管理职责，确立其法律地位；其次我们也应该看出，流域管理部门是属于国务院水行政主管部门之下，要根据其授权进行活动，其所具有的行政职权极其有限。
由上所述，我们可知中国现行水资源管理体制大致格局如下表所示：
除上述所列出的部门外，正如前面所述，由于历史原因，我国对水资源保护与开发拥有管理权的机关还包括了八大部门，想要改变这种局面并非一朝一夕之事，现今九龙治水的情况仍然存在，如在对水污染治理方面，环境保护部门有协同管理的权力；在城市供水节水方面，由住房与城乡建设部负责指导等等。总结九龙治水对我国水资源造成的影响主要有如下三个方面：一是流域按行政区域分割管理，导致流域管理部门不能充分发挥其作用，并且按行政区域分割不利于对水资源的统一规划、统一调度和统一指挥；二是地表水、地下水分割管理，有可能造成地下水过度开发，不能对地表水和地下水进行统筹调度；三是水量与水质分割管理，水质和水量原本是相互依存的关系，考虑水量时往往会涉及到水质，在治理水质时也经常要考虑水量对水质的影响，这种将二者分割开来的做法，往往造成水污染问题日益严重，无法真正完善江河水质，水资源总量不能得到最优配置。
2010年12月31日发布的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称2011年中央一号文件）首次提出了最严格水资源管理制度，确立了水资源开发利用控制红线，建立用水总量控制制度；确立了用水效率控制红线，建立用水效率控制制度；确立了水功能区限制纳污控制红线，建立水功能区限制纳污制度；建立水资源管理责任和考核制度，简称“三条红线”、“四项制度”.该决定对全国水利工作进行了全面部署，首次将水利与国家安全联系起来，强调以政府管理为主，全社会齐心协力保护水资源。
2012年1月12日，国务院发布《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》）对2011年中央一号文件所确定的最严格水资源制度进行具体部署，将“三条红线”、“四项制度”具体化，确立了我国水资源管理法律制度改革的方向，有助于指导当前和今后我国水资源管理制度工作顺利进行。《意见》明确了确立“三条红线”后，到2030年我国水资源管理的总目标，要求进一步完善流域管理和行政区域管理相结合的水资源行政管理体制，加强流域水资源的统一管理，同时强调对城乡用水也实行一体化管理，优化配置水资源。《意见》指出：建立用水总量控制制度，要坚持对水资源进行总体规划，通过实行严格取水许可制度来对用水总量进行控制，严格水资源有偿使用制度来促使公众节约用水，实行地下水严格监管制度来保证对地下水总量进行控制，规定流域水资源统一调度的绝对优先权来强化水资源统一调度；建立用水效率控制制度，要将节约用水贯穿于对水资源管理的各个环节，各地区根据各自情况对本地区内各行业实行定额供水，同时大力推进节水技术改造，在农业、工业和城市中使用节水设备；建立水功能区限制纳污制度，要完善对水功能区水量水质的监督管理，加强对满足人类基本生存需要水源区水资源的保护，充分考虑水功能区生态环境用水需求，建立健全水生态补偿机制；建立水资源管理责任和考核责任，实行主要负责人负责制，省级指标落实情况由国务院进行考核，水利部同有关部门共同制定考核办法，经国务院批准后对水行政部门工作人员进行考核。水资源的监督管理主要由水行政主管部门负责，其他相关部门在各自职责范围内也对最严格水资源管理工作进行配合[1].
