摘 要： 作为高速发展的贸易大国, 中国进出口贸易规模与日俱增, 但国外进口产品对国内市场的倾销现象也频繁发生。本文结合中国19972017年21年间进口反倾销案例, 分别从国别、行业两个方面进行描述性统计分析, 结果表明:中国进口反倾销地区分布相对集中, 主要以美国、日本等发达国家为主, 发展中国家相对较少, 且立案谨慎, 实施率相对较高;不同行业间分布却差异显着, 主要以化工产品为主, 且涉及同一税则号产品曾先后发起两次甚至三次反倾销立案调查。为此, 本文旨在探讨如何合理、有效地利用反倾销政策, 以保护国内市场, 实现更大程度的开放。
关键词： 中国; 进口反倾销; 统计分析;
自1979年欧盟对中国出口的糖精钠发起第一次反倾销调查以来, 国外对华反倾销愈演愈烈, 截至2016年底, 中国共遭受反倾销立案调查1217起, 中国已经连续20年成为遭受反倾销立案调查最多的国家。但是, 中国采取反倾销作为贸易政策救济工具起步时间较晚, 直到1997年3月25日, 中国国务院才首次制定行政法规《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》, 并于1997年12月对原产于美国、加拿大、韩国的进口新闻纸发起第一起反倾销立案调查。为此, 研究如何合理、有效地利用反倾销政策工具, 对于扶持本国幼稚产业、抵制不公平贸易行为和维护企业合法权益都是非常重要的。运用统计分析方法, 对中国进口反倾销的基本情况进行分析, 便是迈出了解决这一难题的第一步。
一、中国进口反倾销的基本情况
根据中国贸易救济网、WTO反倾销统计数据库等权威性网站的最新数据, 1997年至2017年间, 全球共发起反倾销立案调查案件4903起, 其中, 中国发起进口反倾销258起, 仅占总数的5.26%。总体而言, 中国进口反倾销可分为如下三个阶段:
(一) 入世前中国进口反倾销调查数量相对较少
1997年至2001年底, 国外对华反倾销基本呈波动上升的趋势, 而中国发起进口反倾销立案调查的数量相对较少。结合图1可知:1997年至2001年, 中国遭受国外反倾销已有201起, 平均每年高达40起;中国进口反倾销5年仅有33起, 平均每年对外发起反倾销立案调查仅为6起, 不及国外对中国反倾销立案数量的六分之一。究其原因, 可能是中国进口反倾销刚刚起步, 大多数企业还不习惯、不懂得如何运用反倾销措施来维护自身的合法权益。
(二) 入世后至金融危机时期进口反倾销调查数量增幅较快
从2001年底我国加入WTO至2009年底金融危机时期, 国外对华反倾销基本呈波浪形状态, 而中国发起进口反倾销立案数量日趋增加, 2002年和2003年, 中国发起反倾销调查案件居世界第三位, 2004年跃居第二位。结合图1, 2002年至2005年间, 国外对华反倾销呈平稳态势, 均徘徊在50起左右, 2006年突然跃升至73起, 特别是金融危机时期, 2008年 (78起) 和2009年 (78起) 均居阶段性高位水平。而中国在2002至2009年间共发起进口反倾销调查数量148起, 年均19起, 其中2002至2005年间数量最多, 特别是我国加入WTO后的第一年 (2002年) , 进口反倾销调查数量处于巅值, 达到30起, 甚至金融危机时期, 2008年 (14起) 和2009 (17起) 趋于接近年均水平的数量。究其原因, 主要源于三个方面:首先, 国外倾销商品大幅涌入中国市场导致反倾销立案增加。中国入世后, 大幅度降低关税和削减非关税壁垒, 廉价外国商品以倾销方式大规模涌入中国市场, 造成中国国内产业损害严重, 不得不提起大量反倾销诉讼申请, 直接导致反倾销立案调查数量大幅上升;其次, 国内产业反倾销意识增强导致反倾销立案增加。中国入世后, 国内产业逐渐意识到, 不能贸然使用其他不被允许的一般措施制裁国外商品, 而反倾销作为WTO框架下合理使用的贸易救济措施, 便成为保护国内市场份额的利器;再次, 反倾销调查机构经验累积、效率提高导致反倾销立案增加。入世后, 中国反倾销调查机构通过近5年的实践经验积累, 反倾销调查效率提高, 客观上激发遭受倾销损害的国内产业提起反倾销调查申请的热情, 也导致反倾销立案增加。
(三) 金融危机后进口反倾销立案调查数量有所回落且成波动起伏状态
2010年国际金融危机结束后, 国外对华反倾销呈现阶梯状 (升降升) 的特点, 而中国发起进口反倾销调查数量不升反降。结合图1, 2010年至2013年间, 国外对华反倾销呈直线式上升状态, 2014年突然回落至63起, 在此之后呈持续增长趋势。而中国在2010年至2017年间共发起进口反倾销数量80起, 年均10起, 每年比入世阶段减少9起。其中, 2011年 (5起) 和2016 (5起) 远远低于年均水平, 其他5年均徘徊在10起左右, 直至2017年突然上升至24起的高位水平。与入世阶段不同, 在此时期, 中国进口反倾销呈现“逆经济周期”特征, 即经济上升时期, 反倾销立案数量少;经济衰退时期, 反倾销立案数量多。以经济低速时期为例, 中国在2013年 (11起) 、2015年 (11起) , 反倾销立案数量分别处于阶段性最高水平。究其原因, 主要来自两个方面, 一是面对不景气的经济形势, 企业经营举步维艰, 通常发起反倾销立案调查的意愿和动机更强烈;二是, 经济全球化的大趋势, 若外国经济与中国经济保持高度一致, 同时处于低迷阶段, 提高了外国产品低价倾销以扩大出口的可能性;三是, 经济衰退时期, 考虑到保护国内市场, 商务部门较易裁决倾销与损害案件成立。
图1 中国遭受反倾销与发起反倾销调查案件数对比
资料来源:根据WTO反倾销统计数据库整理计算。
二、中国进口反倾销涉案国家分析
1997~2017年间, 全世界有超过100个国家或地区遭受反倾销调查, 而中国对其中的28个国家或地区曾发起258起反倾销立案调查, 其间不同国家差异明显。同时, 已实施反倾销措施的194起在这些国家或地区分布也差别显着, 以下分别从三个方面对此展开分析。
(一) 中国进口反倾销主要以发达国家为主
如表1所示, 中国反倾销涉案国家或地区 (欧盟作为一个地区计算) , 共有16个国家或地区被中国发起反倾销调查案件达到3件或以上, 其余12个国家或地区被中国反倾销立案调查仅为1件或2件。其中, 美国 (48起) 、日本 (46起) 、韩国 (38起) 、欧盟 (27起) 、台湾 (18起) 、俄罗斯 (11起) , 成为中国主要的反倾销调查对象。值得注意的是, 中国对外反倾销的28个国家或地区中, 发达国家或地区为12个 (比利时、加拿大、欧盟、芬兰、法国、德国、意大利、日本、荷兰、新西兰、英国、美国) , 共被发起立案调查141件, 远远多于发展中国家或地区。这一定程度上表明, 一方面, 中国对发达国家或地区进口的产品需求更多, 另一方面, 间接反映了发达国家或地区可能更擅于利用倾销手段进军中国国内市场。
(二) 中国进口反倾销对发展中国家相对较少
除发达国家以外, 截止到2017年12月底, 中国针对其他发展中国家发起进口反倾销调查仅为117起, 占总量的45.35%。这一现象的产生, 一方面由于中国产业结构特征, 在传统制造业领域, 中国相较于其他发展中国家, 具有明显的技术优势, 相关产品竞争力较强, 对进口产品实施反倾销保护的需求相应较小。另一方面依据比较优势理论, 中国作为劳动密集型国家, 为了更好的保护国内相对弱势产业及就业率, 中国采取对相对薄弱的资本密集型国家发起大规模进口反倾销, 这直接导致中国进口反倾销呈现主要以发达国家为主, 发展中国家相对较少的不均衡局面。
(三) 中国进口反倾销立案调查实施率相对较高
截至2017年底, 近21年间的258起进口产品的反倾销调查案件中, 目前尚有30起案件尚未裁决, 占比11.63%;其他194起案件以最终征收反倾销税结案, 占比75.19%;仅仅34起因没有对国内产业造成损害或申请人撤销立案而终止调查, 占比13.18%。结合表1具体分析, 不同国别中, 中国发起反倾销调查的前八名实施率均在80%以上, 包括美国 (83.72%) 、日本 (81.4%) 、韩国 (82.86%) 、欧盟 (84.62%) 、台湾 (87.5%) , 俄罗斯 (81.82%) 、印度 (88.89%) 、新加坡 (85.71%) 。这充分说明中国反倾销调查中进口产品针对性较强, 中国企业或行业组织往往掌握了重要证据后才会立案调查, 因而大部分发起诉讼的案件都会裁决成立。同时, 较高的实施率意味着更高的成功率, 表明中国已经意识到反倾销的必要性, 企业学会主动运用反倾销的法律武器, 强烈抵制外国倾销进口的不公平竞争, 维护国内产业的合法权益。
三、中国进口反倾销涉案行业分析
本部分采用WTO给出的海关协调编码制度 (HS编码, 共21个行业) 的分类标准来统计中国对不同行业间反倾销调查情况。1997~2017年间, 中国共对11大行业93种产品发起反倾销立案调查, 以下分别从三个方面对图2展开分析。
表1 中国进口反倾销调查和实施措施情况 (1997-2017)
注:实施率=中国实施最终反倾销数量/中国反倾销立案调查发起数量×100%。资料来源:根据WTO网站反倾销统计数据和中国贸易救济网整理计算。
(一) 中国进口反倾销不同行业间分布差异显着
如图2所示, 1997~2017年间, 中国发起反倾销立案调查超过20起的行业主要有:第六类化工产品、第七类塑料橡胶产品、第十类纸产品、第十五类钢铁产品等四个行业。其中, 以第六类化工产品 (148起) 较为集中, 位居其后的塑料橡胶产品、纸产品、钢铁产品, 中国对外分别发起39起、24起、21起反倾销立案调查, 约占总案件数的15%、9%、8%, 其他七大行业中国发起反倾销立案调查的次数和所占比例都很少。而除却这十一大行业, 其他众多行业各类产品几乎很少涉及反倾销立案调查。造成这种现象的原因, 一是中国反倾销立法体制尚不完善, 司法程序缺乏细化, 立法层次相对较低, 针对一些具体问题并未作出明确规定, 大多数企业不敢“轻举妄动”。二是中国大多数行业缺乏像化工行业这样的大环境, 反倾销法律意识淡薄, 对国内及国际反倾销法律缺乏了解, “忍气吞声”现象比比皆是。
(二) 中国进口反倾销主要以化工产品为主
如图2所示, 1997~2017年间, 中国对化工产品共发起148起反倾销立案调查, 约占总案件数的56.7%。以2017年为例, 中国一共发起进口反倾销立案调查24起, 其中化工产品 (包括邻氯对硝基苯胺、双酚A、甲基异丁基 (甲) 酮、间苯氧基苯甲醛、苯乙烯、氢碘酸、乙醇胺、正丁醇) 18起, 占比全年75%, 其他10行业总和仅占25%。中国进口反倾销半数以上集中在化工产业可归结为以下几点原因。一方面从国际市场的角度来看, 为进一步缓解国际石油石化生产能力过剩的现象, 大多数国家均把矛头指向需求急剧增长的中国市场。另一方面从中国化工产品角度分析, 一是中国化工行业起步时间较晚, 仍处于成长发展期阶段, 生产技术相对落后, 对进口原材料依赖性相对较高。这无疑直接导致国外进口产品大量涌入国内市场, 存在较强的倾销动机;二是化工产品本身具备的明确化学分子式, 相较于其他行业, 在推动产品认定过程中便宜度的同时, 也为中国进口反倾销立案调查创造了便利的条件;三是化工行业的关联性决定了每个产业节点细微的价格变化都会对其他节点价格产生影响, 由此, 化工行业通常呈现上下游产业共同反倾销的局面;四是考虑到化工行业的规模性, 进入壁垒要求较高, 市场份额占比较大, 企业通常具备独自发起进口反倾销的实力。
(三) 中国对同一税则号产品先后发起两次甚至三次反倾销调查
结合图2分析, 中国对丙烯酸酯、TDI (甲苯二异氰酸酯) 、己内酰胺、乙醇胺、邻苯二酚、甲苯二异氰酸酯、非色散位移单模光纤、初级形态二甲基环体硅氧烷、核苷酸类食品添加剂、白羽肉鸡、干玉米酒槽、太阳能级多晶硅等产品曾前后发起两次反倾销调查, 双酚A甚至高达三次, 中国对一些产品重复反倾销比例居高。例如中国双酚A反倾销案件, 2004年, 蓝星化工新材料股份有限公司对来自韩国、日本、中国台湾、新加坡和俄罗斯的进口双酚A发起第一次反倾销立案调查, 最终以申诉企业撤诉结案;事隔两年, 2006年7月10日蓝星化工新材料股份有限公司再次对来自韩国、日本、中国台湾、新加坡发起第二次反倾销立案调查, 最终以征税结案;2017年, 长春化工 (江苏) 有限公司、中石化三菱化学聚碳酸酯 (北京) 有限公司、南通星辰合成材料有限公司、南亚塑胶工业 (宁波) 有限公司和上海中石化三井化工有限公司代表双酚A产业对泰国发起第三次反倾销立案调查, 目前已达成肯定性裁决, 处在终裁阶段。造成这种现象的根本原因, 一是若一国进口产品源自多国, 则只要进口国对这一产品的不同国别实行关税税率区别对待, 贸易转移就可能会发生;二是若一国对某一国家或地区发起反倾销调查, 征收高额的反倾销税率, 相较于其他各国而言, 涉案产品进口价格和进口国国内此类产品价格均上升, 贸易转移就可能会出现。由此可见, 贸易转移效应一定程度上会削弱对进口国产业的保护作用, 因而我们在对某一国家或地区实施反倾销措施的同时, 也要对其他国家或地区贸易转移现象的发生加以防范。
图2 中国进口反倾销调查行业分布 (1997~2017年)
注:WTO提供的产品类别描述详尽, 为简单起见, 图2行业名称在不引起误解的前提下概括。资料来源:根据中国贸易救济网数据整理 (同一产品均重复统计) , 部分数据与WTO提供的数据有出入。
四、进一步有效地实施进口反倾销的若干对策
(一) 积极合法有序推动进口反倾销调查工作
为更好维护国内产业利益, 造就公平合理的竞争环境, 面对国外激烈的市场竞争, 应积极合法有序推动进口反倾销调查工作:首先, 全国人大应尽快制订《反倾销法》等维护市场秩序的法律, 改变我国目前反倾销立法位阶低、权威性不足等缺陷。营造良好的法律环境, 鼓励公平竞争, 规范市场行为;其次, 国内企业学会积极主动提起反倾销调查申请。国内企业应密切关注进口商品的倾销动向, 积极收集相关准确、真实的资料, 并及时向商务部提出反倾销调查申请。再次, 注重反倾销立案调查的保密性, 谨防国外被诉企业人为采取规避措施, 造成倾销幅度较小或不足以构成损害的案件事实, 增加反倾销立案调查的难度, 甚至导致反倾销调查无法进一步开展, 影响最终反倾销案件事实的裁决。
(二) 努力促进产业结构的调整
中国进口反倾销主要集中在化工、塑料橡胶、纸产品、钢铁产品四个基础行业, 对其它行业进行保护也是十分重要的。但同时, 我们更应该看到, 之所以发达国家能实现经久不衰的反倾销, 皆是凭借其雄厚的资本、强有力的技术为后盾。我们要在保护本国产业的同时, 加大力度促进产业结构的调整。第一, 我们立足于在创新和技术层面改善传统产品, 致力于发展创新能力强, 技术水平高的特色产品;第二, 我们要学习发达国家的技术和管理经验, 规模经营, 鼓励兼并重组;第三, 我们要鼓励国内企业加入跨国公司的全球生产和分包网络, 要逐渐尝试向其他国家进行直接投资和股权投资。在经济全球化的今天, 国际分工和比较优势是势不可挡的趋势, 我们要在专业化分工中提高自身的科技水平和国际地位。
(三) 时刻关注非传统行业进口反倾销
现阶段, 中国面临经济动能转换和产业政策逐步调整的新常态, 大多新型产业尚处于成长初期, 相较国外相同产品缺乏竞争力, 而传统化工产品和钢铁产品则面临去库存和去产能的双重压力。我们应结合实际情况给予不同程度的关注, 包括反倾销在内的贸易政策的倾斜等。例如, 精细化工、光伏、精密仪器等刚刚起步的附加值较高的产业, 应列入重点关注对象。同时, 对于天然珍珠、宝石等其它未曾发起反倾销立案调查的十大行业也应保持时刻警惕。此外, 随着中国农产品市场的逐步扩大开放, 国外农产品可能会以倾销方式大举入侵占领国内市场, 造成负面影响, 不利于实施开展乡村振兴战略和保护国内农业产业安全, 因此, 农业可以成为未来实施进口反倾销政策的另一个重点。
(四) 统筹考虑进口和出口两个市场
反倾销作为WTO框架协议下的保障措施, 作用在一国倾销进口激增的条件下, 扶持国内弱小企业发展的贸易救济工具, 而不应局限于国内市场的自我保护, 更不能因此招致报复性反倾销, 陷自身于贸易战中, 不利国内进口和出口的长期可持续增长。为此, 反倾销措施运用方面, 中国要坚持有理、有利和有节。一方面我们要做到知己知彼, 做好一切有关的国外产品市场调查和反倾销监测工作, 包括价格、进口量、来源厂商等等, 确保反倾销措施一旦实施不会导致国内产品遭出口报复的后果;另一方面, 企业要做到及时与政府相关部门、行业协会沟通、协调, 以便政府发生反倾销调查时, 把产业损害降低到最低幅度, 更好的发挥反倾销的“安全阀”作用。
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注释：
1 由于WTO未公布2017年数据, 所以全球反倾销数据按照1997~2016年计算, 中国反倾销数据按1997~2017年计算。
