第三章 河源食品安全监管行政协调机制的现状、存在的问题及原因分析
3.1 河源市食品安全监管协调现状
广东省河源市，地级市，隶属中国广东省，主要聚居客家人，在粤东北部有着重要的交通枢纽。1988 年 1 月 7 日经国务院批准，撤县设区。河源市下设五县一区，辖区面积 15821 平方千米，常住人口为 300 万左右，既是一个农业和旅游业为主要经济的城市，又是一个食品生产加工为主的大市。目前，城市主要与食品有关的知名企业就有三友集团、霸王花集团以及农夫山泉集团，分别生产客家黄酒、米丝以及饮用水，这些都与民众的生活息息相关。由于河源市建市较晚，又地处粤东北山区，经济发展较为落后，可以说河源市的食品监管存在比较大的问题。之所以保障食品安全监管的工作十分繁重，是因为小型食品加工厂多，分布较散。所以，提高食品安全保障成为了河源市急需要解决的重大问题。自从食品安全事件频发之后，河源市与全国大多数的地区一样，努力探索食品监管，早在 2006 年的时候，河源市的全国人民代表梁伟发、黄煌祯、苏志和、魏初城、罗红英等几位就对河源市的食品监管问题进行过调研，并写了一篇题为《莫让问题食品拿群众身体当“检测器”-驻河源市全国人大代表调研食品安全监管侧记》的文章。
在新的食品安全法颁布之前，质监局、食药局、工商局、管理局都有监督权都是执法主体。在 2013 年新的《食品安全法》颁布之后食品安全监管由卫生部负责。
河源市食品安全监管部门的协调方式有很多种，如召开会议商讨、下发文件执行、听取下级工作汇报等。而这些协调更多的是行政的命令性下达，各部门之间的沟通渠道并不畅通，手段也比较单一，工作的配合较困难；在各部门合作过程中，由于缺乏协调主体、权利交叉错乱、合作方式不具体等因素，导致了各部门不能协调配合，监管工作存在盲区，各监管部门相互推诿责任，很可能导致监管工作无法有力执行，监管工作出现灰色地带，而商讨方式并不能很好的解决这些问题。各监管部门通常也只会聪自身部门的利益出发，一旦遇到食品安全问题的发生就会相互的推诿，再者各部门之间的信息没有共享，运行的机制也不够完善，部门之间的联动也相对缺乏。
在中国加入 WTO 之后，整个国家市场的经济也在不断的发展，市场的革新需要新的配套的食品安全监督机制，而旧的监管机制显然已经不再适用。应建立全新高效的监管机制。自食品安全事件频发之后，河源对食品安全监管机制的探索也在慢慢的开展。
3.2 河源市食品安全监管协调机制存在的问题及危害
自三鹿奶粉事情之后，河源在食品安全监管的改进方面下了很大功夫，监管的效果差强人意，虽然各部门之间加强了彼此合作，但是不和谐的现象还是时有发生，监管责任不明确的现状并没有得到改观，而这些也严重影响到食品安全监管的效率。
3.2.1 河源市食品安全监管协调机制存在的问题
（1）河源市政府协调能力不足。政府协调能力不足导致监管缺乏权威，监管力度大大降低，这是包括河源市在内的所有地级市在食品监管上面临的共同问题，特别是食品安全委员会的协调，而这些一些也是其他各市级存在的相同问题。同一种食品从“农田到生产加工，再到餐桌”,各个部门都专门负责监督一个环节，不同的部门在执法过程中就会因为监督权的不明确而存在矛盾，在各部门的工作出现不协调情况时，就需要有一个专门负责部门协调工作的机构开展沟通协调工作，将产生冲突的责任明确化。目前由河源市食品药品监督管理局下设科室负责河源食品安全委员会办公室的职责，该机构虽然以副市长为主任的食品安全委员会，但并没有实质性的领导权，并且附属于食药局，日常大量的工作仍然是由协调科室来作，人员少，权威性差，无法进行全市的监管协调工作。比如，河源也曾成立食品安全委员会会，但该委员会成员是由政府各部门组成，包括市委宣传部、市发改局、市教育局、市科技局、市公安局、市财政局等十六个部门，笔者认为该委员会也发挥不出他应有的职责，过于形式，监管协调机制存在问题。
（2）缺乏完善的信息共享机制。食品安全监管涉及到很多部门，各部门之间要想实现联动，就必须更好的共享各自的监管信息，目前来看，我国的监管信息共享机制并不健全，无法做好信息共享工作。特别是处在粤北地区的河源市，监管信息共享工作还处于起步阶段，各方面都不完善，没有形成一套可供实战使用的信息共享网络，无法形成一整套完善的信息调取系统。虽然，各部门都建立了各自的信息系统，但是这些系统之间并没有进行信息的互通。所以信息平台的缺失，使部门之间没有一个可以共享信息的方式，各部门的工作存在盲目性，甚至可能出现重复工作的情况。食品安全信息的披露往往是媒体先行，官方平台要迟后于新闻媒体，如 08 年的三鹿奶粉事件，最早是新浪通过其邮箱获得的相关数据，通过三鹿官方邮箱接收的邮件记录，发现其中有多份反映婴儿饮用奶粉导致尿液变色或出现颗粒的反馈邮件，随后便是各大网站出现的饮用三鹿奶粉后出现婴幼儿肾结石的报道，随后有人反映国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司屏蔽了所有对三鹿奶粉引起不良疾病问题的反馈，随后有小儿泌尿科的医生也在国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司的网站留言系统反映三鹿奶粉致尿结石问题，并希望政府部门作出调查。但是也没有得到国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司的明确回应。三聚氰胺阴影还未彻底消退，在 2013 年 11 月台湾统一牛奶检出含避孕药，国内各大超市纷纷下架统一牌乳制品，但是在河源市的超市里，统一乳制品并未及时下架。从以上案例不难发现，国内食品安全问题一直不让群众放心，自然会导致人民群众对食药监管的极大不信任。监管力度不足，在新闻媒体都已播到一些食品安全问题的情况下，各部门仍缺乏与群众沟通，不能进行有效的监管。
3.2.2 食品安全监管部门间协调力度不足
监管部门协调力度不足，导致食品安全监管工作不能落实，权责不明确，降低了食品安全监管部门的权威性，从而使部门间不够协调，处理问题时不能十分有效，导致出现很多监管的盲点，严重影响了整个监管的效果，有以下两个突出问题：
（1）政府公共目标难以实现。政府的公共管理目标指的是在食品安全监管中，使部门间能够互相协调互相配合，形成一种互助的良好关系，从而为百姓提供安全的食品消费市场。安全的食品消费市场依靠与政府监管部门的有效协调，其根本目的在于优化整个食品监管系统，以此来提高监管的效率。如果各政府部门之间权责部分，甚至就管理、监督等权利形成冲突，就无法做好内部的协调工作，那么整个政府的公共目标也就无法实现。
（2）政府工作效率低，各监管部门负责各自范围内的监管工作，相互之间协调配合可以实现监管效率的提升，如果协调配合力度不足，分段监管的优点在于覆盖全面，但是缺点也突出，容易造成部门间的协调不力或各自为政的现象。这些现象的出现务必会影响到整个政府工作的效率。
3.3 河源市食品安全监管协调存在问题的原因分析
河源市食品监管存在的问题有，部门之间的交叉工作较多，责任不明确，容易造成部门冲突，其根本原因是，协调机制的不完善和信息平台的尚未建立造成。
3.3.1 食品安全监管协调法律法规不完善
国家出台的相关法律法规是监管机构执法行政的基础，如果国家食品安全监管法律不完善，肯定会对监管工作产生负面影响。我国在食品安全法中虽然规定要设立监管协调机构，但是从落实情况来看，全国个地方大多都是只建立了名义上的协调机构，这些机构没有具体的协调方案和协调机制，协调工作根本无从做起，监督协调工作无法制度化规范化，具体的监管工作中不断出现冲突和矛盾，监管效率低下，监管成本高昂。
（1）法律法规制度缺陷造成协调困难。法律法规并不完善是造成食品安全协调问题的最主要原因。一是法律制度的不完善会导致各监管部门的职责不明确，监管工作出现交叉或者漏洞。在河源地区法律法规不健全的情况更加明显，地方性的食品安全监管法规几乎没有，在 2014 年新的《食品安全法》颁布之后，河源市缺乏配套的地方法规的出台，如在保健品监管领域，虽然我国早在 2009 年就通过食品安全法规定保健品作为食品的一种，需要进行严格监管，具体细则有国务院制定执行，但是国务院并未出台保健品监管细则，各地方更无法落实保健品监管工作，另外在 2014 年颁布的《食品安全法》中也规定了保健品应严格监管，但是同 2009 年出现的问题一样，国家法律形同虚设。二是法律重叠。监管部门旧的监管规章制度还没有撤出，就实行新的监管制度，监管制度前后存在差异，标准不明确，导致监管部门的权威性下降。三是法律模糊。食品安全法的相关法律条文可能出现争议，法律概念不明确，监管部门无法落实。比如在 2011 年思念牌三鲜水饺被检出含有金黄色葡萄球菌，而该公司的副总经理则表示，思念牌三鲜水饺所含金黄色葡萄球菌的含量很少，根本不会致病，并且其含金葡菌的量是符合国际食品安全标准的，近年来，很多知名食品企业都将国标作为最为有利的反击武器，如农夫山泉在水质方面的标准问题。至此“国标”一再成为了一些名企的挡箭牌。
（2）依法依规协调缺失造成协调不力。首先，国家还未建立一个适用于各监管部门的协调法律，协调工作处于无法可依的现状下，而河源市政府对于监管工作的协调不够重视，地方性的协调法规更是无从谈起，监管人员只能按照现行法规展开工作，其结果就是协调效率低，协调意识不足。其次，《食品安全法》规定的部门设置体制和职责隶属体制存在着矛盾，河源市在执行国家食品安全法时，负责质检的部门主要有工商和质监，而河源市的监管工作直接归属广东省管理，由广东省负责人员的调配，而河源市的其他政府机构的人员则是由河源市负责人员调配，在具体的执行过程中，这样的归属体制肯定导致其他部门对监管部门的疏远，在交叉性工作中出现矛盾冲突。
地方性的部门协调约束体制不健全，协调处理工作没有具体的机构部门负责，地方政府对于垂直管理体制存在抵抗和反感，监管法规的执行力度随之降低。但是垂直管理方针是防止贪污，加强监管的必要措施，在体制无法改变的情况下，必须从协调机制入手。
（3）缺乏有力的惩罚机制。惩罚机制的不完善或缺失是导致各种违法、违规事件层出不穷的重要原因，在河源市地区，由于政府并没有构建有力的惩罚机制，责任约束力度小，虽然在我国的食品安全法中明确了执法人对执法过程存在责任，造成的不良后果由执法人承担，但是更多的时候都没进行严格的把控，执法人只要不触犯刑法，不导致严重的不良后果，一般不会在事后对执法人进行惩罚追责。此外，没有建立奖罚机制也是协调不畅的原因之一。许多政府也没有把食品安全监管纳入政府的考核体系中，赏罚机制不明确，导致协调工作缺少动力，监管协调工作怠慢不前。
3.3.2 食品安全监管综合协调机构协调权威较弱
（1）协调机构设置的絮乱。协调工作缺乏实质性的行政力，食品安全委员会在协调工作中限制性强，没有形成一个强制性的协调机构。珠三角地区与河源在机构的设置上也是存在很大的区别，但不管哪种方式，都是没有明确这一机构的地位，只不过是架构在别的行政机关下的一个名义部门，违背了职权法定的原则。同时，因为机构的设置絮乱，也导致自身的协调的难度，对于上级的工作部署，分摊到下面的各个部门，其执行的难度增大之余也使效率大大降低。
（2）协调机构的公信力不足。河源市食品安全委员会委员主要是由各职部门的领导组成，对全市食品安全监管工作进行统一的协调，办公室设在市食品药品监督局，负责日常的协调工作，从某种意义上说该机构属于一种松散型机构，既没有权利也无法有效协调、监管其他部门。实际的操作中，该部门的协调职能也被边缘化，没有发挥其应有的作用，自然无法保证食品的安全。
3.3.3 食品安全监管部门缺乏顺畅的协调机制
（1）监管部间缺乏主动协调意识，协调规范不健全
协调机制的健全需要有相关的协调机构和明确的协调职权，机构要有具体的工作事宜，河源市并不能拥有完善的沟通机制和协调规范，主要还是因为河源形成制度体系的东西比较少，虽然说监管中的个案较多，但是个案无章可循，无法形成适用于所有案件的体制。
在河源市具体的食品安全监管工作中，监管的信息没有共享、部门的行动不够一致。就河源而言，由于缺乏各部门间的信息共享平台，政府也无法组织各部门形成有效的联动，自然无法构建一个有效、完善的食品安全监管协调机制，协调机制在监管部门的实际工作中无法起到实效，地方政府在协调机制方面不能提起重视，协调机制的完善需要上下级之间密切配合，目前来看，协调工作主要由行政命令制定实行，部门之间缺乏高效统一的协调机制，机制不健全导致出现职权冲突时根本无法解决，河源市的协调工作集中在矛盾冲突出现后，对冲突进行解决，并不具备提前发现问题，预警矛盾冲突的能力，更没有办法对食品安全工作的协调配合提出长远性的意见，做出更长远的计划安排。出现问题解决问题，没有问题则不闻不问，完全是一种被动应对的状态，建立常态性的协调机制，以保证各部门之间能够联动配合，效率提高。
（2）社会参与协调机制不健全，没有调动全民参与的积极性
食品安全监督室公共性的事情，不但要有政府机构的监督，还应该有来自社会的监督，但由于社会参与的协调机制不健全，使得权利缺乏监督。主要还是表现在监管的体制制约了社会各界力量的参与。监督可以来自多个方面，除了政府的行政监督外，还可以有媒体监督、大众监督等多种方式，随着人们法制意识到提高以及互联网等媒体技术的发展，这种行政外监督成为不可忽视的一股力量，河源市政府并没有重视公众对于食品安全监督的重要作用，对于新闻媒体等社会监督力量也没用合理的利用，并且河源市并未组建食品行业协会，在食品安全监管方面缺乏重要的监管助力。
3.4 案例分析
由于河源农牧业发展时间较早，也较为全面且农牧产品生产加工为河源市农业发展的主体，特别是肉类食品的生产与加工在河源市食品行业中占据着十分重要的经济地位，因此本文选取了河源市东源县的养殖场为例进行食品安全监管的行政协调机制研究，并对其中存在的行政协调工作的问题提出了一些建议。
3.4.1 东源县食品安全监管体制的特点
（1）东源县政府统一领导
根据东源县政府与河源市政府在 2010 年签订的《河源市食品安全责任书》及《河源东源县食品安全整顿工作实施方案》，东源县的食品安全监管工作由东源县政府统一领导，东源县政府成立了东源县食品安全整顿工作领导小组，该小组成员由东源县经济发展局、财政局、安监局、卫生局、食药局等多个部门成员组成，且东源县党委书记担任组长，分管县长担任副组长。对东源县食品安全问题负总责。办公室设在东源县食品药品监督管理局。
（2）各职能部门分段分类负责
食品安全监管需要各部门联动配合完成，充分发挥每一个部门的业务优势，各部门分段分类负责。其中，东源县食品药品监督管理局是食品安全工作的综合协调部门；东源县食品药品监督管理局、工商分局、动物卫生监督所、经济发展局 4 个部门是食品安全监管的主力军；公安局、综合执法局、信息中心、安监局、财政局等部门在必要时给予相应的支持和配合。
（3）专项整治与日常监管相结合，专项整治为主
东源县食品安全监管的主要形式是根据上级业务部门的指令而开展的专项整治工作。而监管工作则渗透到各负责部门的日常工作中，如动物卫生监督所负责“痩肉精专项整治工作”,此外也有一些整治工作由多部门联合完成，如“中秋节期间食品安全专项整治工作”就涉及到了多个部门之间的联动。日常的监管工作主要侧重于市场监管和食品监管，这与东源县主要发展的食品产业关系密切，日常监管的主要负责部门为东源县动物卫生监督所，因为东源县主要发展的是畜牧业，所以将动物卫生工作放在首位。
3.4.2 河源东源县食品安全监管存在的主要问题
（1）配套支持体系跟不上执法需求
随着食品安全问题日益突出及政府对食品安全问题的监管力度越来越大，目前已经出现了配套支持体系跟不上执法需求的问题，这主要体现在资金支持不足、设备老化、检测技术不足以及监管人员专业知识缺乏等多个方面。如 2011 年“瘦肉精”事件在全国引发热潮，东源县根据上级指示，计划对辖区内中小规模养猪场实行排查，但东源县共有此等规模的养猪场 690 个，大大超出了资金预算，依靠东源县监管部门当时的人力和财力，根本无法在既定时间内完成这一艰巨任务。
其一，监管成本高。主要体现在检测成本高上，要检测“痩肉精”需要专业的检测卡，这种检测卡为一次性使用检测卡，每一张检测卡高达十几元，检测一头猪需要至少两张不同类型的检测卡，加起来检测一头猪就需要花费35元的检测设备耗损费用，加上人力成本，可见检测一头猪所花费的成本就相当高，但本项工作的计划投入只有3893.25 元（详见表 3-1）。
其二，时间成本高。按照每个猪场随机抽取两份检测样本的检测规模计算，检测人员一天可以检测 6 个养猪场，要检测完 690 个养猪场，需要近百个工作日。
其三，对执法设备的要求高。除了专用的检测卡外，要走访分散在东源县的所有养猪场，还需要代步设备的跟进，但是东源县现有的车辆根本不足，且普通车辆很难经受村庄的路况，录音笔、摄像设备等更是缺乏。
其四，对检测技术要求高。检测是否存在“瘦肉精”并不是只看检测卡那么简单，因为检测卡检测的阴性也并不能够代表不存在问题，检测卡检测的阳性也不代表一定存在问题，若出现阳性检测结果，还需要做进一步分析，东源县并不具备进一步分析的设备和相关技术人员，只能上交到高一级的检测机构。
其五，对执法队伍的要求高。对于执法队伍的要求，不仅要求要有足够的执法检测人员参与其中，还需要有一个高质量、高素质的队伍负责，但目前东源县动物卫生监管所仅有 4 名技术人员，无论从数量还是质量上，都达不到要求。
（2）未实现食品安全监管无缝隙衔接，存在监管空白和死角
所谓食品安全无缝隙监管，就是指从农产品种植、动物养殖到加工到销售再到消费者餐桌的全程监管，只有实现了全程监管，才能够确保进入老百姓嘴中的食物没有问题。东源县的监管点并未覆盖全程。
监管点之一：猪苗市场。为保证所有猪苗均健康正常，东源县卫生监督所负责对东源县猪苗市场进行监督检查，确保所有仔猪健康合格。
监管点之二：养猪场。养猪场要做好免疫和检疫工作，确保不出现大的疫情，这主要由辖区内各水产畜牧兽医站负责，各养猪场必须建立免疫档案，将卫生情况、免疫措施等上报给卫生监督所。同时要将“瘦肉精”排查工作贯彻到日常监管中，不定期不定地点的进行小范围排查。
监管点之三：兽药生产经营企业。对于兽药的管理主要按照农业部《兽药经营质量管理规范》开展，由东源县社会事业局负责，严厉打击非法生产和销售伪劣兽药行为。
监管点之四：屠宰场。屠宰生猪必须在相关部门注册，获得屠宰资格，东源县存在大量私设屠宰点，对于这些私宰窝点，需要各监管部门协同配合撤销，并将负责人移交公安部门处理。
监管点之五：城乡菜市。除了对畜牧市场要加强监管，也要加强蔬菜、水果市场的监管，从蔬菜、水果种植到市场销售的各个环节都应该安排好监管部门，尤其是重大节日前夕，要做好严查严管，防止出现大的食品安全事故。
监管点之六：肉制品企业。对于加工环境的监管主要是监管肉制品加工企业，东源县动物卫生监督所对肉制品企业的肉品来源以及加工渠道和销售渠道实行全方位监管，对不合格原料和产品进行没收销毁处理。
监管点之七：餐饮消费企业。餐饮消费企业主要包括各种酒店、饭馆以及食堂，其重点是学校食堂、工地食堂等餐饮点，如果监管不力，很有可能出现大范围、多人群的食品安全事故，如食品中毒。
虽然东源县的监管涉及到了以上多个环节，已经相对完善，但是仍然存在一些还未监管的环节，这些缝隙的存在使得一些非法商贩和生产者钻了空子，从而酿成安全事故。即使是在已经有监管的环节上，由于技术、资金、人力等问题，也不可能做到百分百的监管到位，也有可能出现漏网之鱼。所以东源县的食品安全监管工作还需要进一步完善和扩大规模。尽量减少监管的漏洞。
（3）联合执法存在一些问题
联合执法是政府各部门之间联动的主要形式，在食品安全监管工作中，各部门负责不同的监管环节，可以实现优势互补，资源合理利用。但是也要看到联合执法中存在的一些问题，这些问题很可能导致联合执法力度的降低，甚至使得联合执法根本无法实现，存在的问题主要有：
一是治标不治本。联合执法并不像日常监管那样，可以实现长效联动，因为联合执法耗时耗力，组织和开展都需要长时间的沟通才能实现，如果要长时间的联合执法，几乎是不可能的，所以联合执法只适合一些关键行动、重要行动、非常时期应用，对于日常监管工作来说，无法依靠联合执法的力量实现，所以要想从根本上解决问题，实现常规的监管，不能够单单依靠联合执法。
二是处罚权限不清。各职能部门虽然拥有行政许可权，但是却没有行政处罚权，所以日常监管并不能实现发现问题立即处理，要进行处理还必须经过层层上报、层层审批，这就大大降低了监管对于违规单位和个人的震慑力度，虽然联合执法能够解决这一问题，实现实时处理，但是联合执法不能够替代日常执法，法律法规上存在的漏洞仍然需要解决。
三是容易造成部门间的推矮塞责或利益争夺。此外，联合执法过程中，各种监管工作的负责并不会分工很细，责任到部门，这就导致在一些棘手问题上，很少有部门愿意出面监管，而在一些能够捞得利益的问题上，则出现利益争夺，权利冲突。大大降低了联合执法的效率，还会出现公共资源的浪费以及不良风气的播散。降低了公众对政府的信服力。
由上述我们不难得知，河源市东源县的食品监督管理工作还存在诸多问题，实现各部门的协调配合，联动监督仍然有许多问题需要解决，要保证东源县的食品安全，必须从监管入手，不断完善东源县的监管机制。
