“诚实信用”，这个最普通不过的词语，在西方被称为私法中的“帝王条款”并对法治社会产生着深远的影响。随着行政法范围的日益扩张，私法逐渐渗入公法，诚实信用原则在西方两大法系国家中均得以发扬 ：大陆法系的德国发展了信赖保护原则，英美法系的英国则发展了合理期待原则，但“诚实信用”的精神内核并无本质差异。
我国并不乏诚实信用的文化传统，然而在民主与法治成为时代主题的今天，我们不难发现，城乡规划实施依然是困扰业界的一大顽症。规划制度无足轻重或朝令夕改，规划成果束之高阁或随意变更，已经成了一种常态。商鞅“三丈立木”取信于民的故事，我们早已耳熟能详。政府和人民之间的相互信任，既是和谐社会的应有之义，也是法治时代的必然要求。我国城乡规划实施困境的原因之一，就是制度和规划的变更频繁。如果能够吸收诚实信用原则的精髓，并构建行之有效的具体制度，必然会大大促进城乡规划的实施。
1 西方诚实信用原则的起源、发展和思想价值
德国法学家拉邦德曾说过 ：“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为行使一切行政权之准则，亦为其界限”。我国学者徐国栋先生认为“：到目前为止，诚信原则仍是大陆法系国家使垂老的古典法典通导外部变化着的社会经济条件的窗口，是新的规则不断的源泉。没有对诚信原则作用的认识，就无法理解近百年前的社会与今天社会共享一个法典这一不可思议的现象。”确实如此，对于一个被奉为“帝王条款”的法治理念，我们完全有必要全面认识其起源和发展，并深刻理解其现实意义。
1.1 起源和发展
关于诚实信用原则的起源和发展，法学界论述颇丰。按照杨解君先生的总结，西方法律中的诚实信用理念发轫于契约，明文于法典，渗透入公法（1）罗马法契约哲学的影响。诚实信用原则始于罗马法的契约精神。意大利学者朱塞佩 · 格罗索认为，罗马裁判官正是利用发源于契约关系中的信用和互相信任因素，将诚信从道德规范上升到具有普遍约束力的法律规范。这种具有约束力的信用关系在城邦中因其执法官的裁量权而得到普及，并使诚信这一古老的道德观念步入了法律领地，进而成为诚信原则的最初源头。
（2）法典中的诚实信用原则
“诚信”一词最早见于1804 年的《法国民法典》，该法第 1134 条第 3 项规定 ：“契约应依诚信（善意）履行之。”1896 年公布并于 1900 年实施的《德国民法典》确认了诚信原则。此后，诚实信用原则作为私法的基本原则得到普遍认可。
（3）诚实信用原则在公法中的确立
诚实信用原则在行政法中的确立，主要表现为信赖保护原则的产生。1956年 11 月联邦德国的一个判例（BerwGE9.S.251 救济金裁定案）成为了重要的里程碑。该判例改变了长期以来政府所享有的对违法授意行政决定的“自由撤销原则”，修正了由于“绝对依法行政原则”带来的对私权的损害。其后，联邦德国于 1976 年颁布了《联邦行政程序法》，正式以成文法的形式建立了信赖保护制度。
1.2 思想价值
（1）制度的稳定性和行政成本的降低
在缺乏诚信的环境下，“人们无法通过政府行为预测自己行为的后果，为了维护自身的经济利益，私人不得不为一个可以预期的未来而投入过多的成本，包括通过某些非正当的手段，获得一个经济利益的相对稳定的保障。”诚实信用原则要求行政机关在行使职权时保持谨慎，从而制约行政机关随意变更行政行为，既有利于保持制度的稳定性，也有效地降低了行政成本。
诚实信用原则可以提高法律规范和行政规划的可操作性。因为法律规范总是有所欠缺，而在社会经济快速发展的阶段里会不断涌现新的情况，即使是发展相对稳定的西方国家，包括以严谨著称的德国，仍然用“原则”来弥补成文法的不足。我国正处于高速发展阶段，期望用法律来规范一切显然是不可能的，何况城乡规划属于对未来进行预设的学科，其把握的难度更大，甚至还有许多无法预知的成分。
（2）行政关系双方互信与和谐社会的构建
对于行政部门而言，在现实中往往更关注承担责任与否，是否诚实信用并非重点考量因素，规划实践中存在大量的违法建设逃避处罚的例子就是很好的说明③。而相对人同样存在不诚信的动机，他们或者与某些要员关系特殊而对规划行政机关内部施加影响，或者通过合谋绕开法律约束，或者钻政策漏洞来实现其非法目的。况且，行政关系的双方并非完全独立，其中相互渗透、相互影响的现象无所不在。诚实信用原则反映了行政权与公民权之间的平衡，既保障双方权利，也约束各自行为。在诚实信用原则的构建中，既要重点针对行政机关的诚信采取对策，同时也要认识到相对人不诚信的可能，或者相对人与公务人员都不诚信的现实，并构建相应的制约机制。例如，德国《联邦行政程序法》就并非“单方面约束行政机关而保护相对人信赖利益”的法律，因为就在该法第 48 条第 2 款进行了例外规定。
诚实信用原则对于构建和谐社会具有积极意义，如培养社会认同感，减少社会矛盾，降低社会风险，维持社会稳定、培养自治和公众参与精神等等。诚实信用原则要求城乡规划实施中，更加注重利益权衡和信赖保护，并倡导充分发挥行政合同、行政指导等非权力性行政方式的积极作用。因而沟通与协调、谈判等方式必然成为常见的行政手段，这对公务人员的素质也提出了相应的要求。此外，行政机关之间、上下级政府，乃至相邻区域的政府之间，诚实信用原则亦不可或缺，这也是城乡规划（特别是区域规划）得以实施的制度保障。
2 我国诚实信用原则的发展
2.1 理论研究
早在1970 年，台北大学法研所林树埔的硕士论文《论都市计划与人民权益之保护》就对信赖保护原则进行了论述。
1977 年，何孝元先生出版了《诚实信用原则与衡平法》，全面探讨了司法领域的诚实信用原则。进入新世纪以来，诚实信用原则越来越受到学者的重视。2002 年，洪家殷的《信赖保护及诚信原则》，探讨了信赖保护原则与诚实信用原则的关系。2008 年，闫尔宝的《行政法诚实信用原则》系统地论述了诚实信用原则在我国行政法领域的发展和应用，并指出诚实信用原则作为行政法的法源之一，具有比其他行政法原则更高的位阶，可以调整行政主体做出的任何行政行为。
诚实信用原则作为私法最高原则是否能够成为行政法治的基本原则，在法学界曾有一定争议。有的学者认为，行政法作为公法的主要形式，与私法有着严格的分野，主体地位不平等是行政法的重要特征。诚实信用原则的主要作用在于弥补法规的不足，因此，适用公法势必破坏法规的严格性。
这种观点将公法和私法绝对对立起来，与现代法治方向相背离。社会法治国时代的国家任务发生了变化，行政机关与社会成员之间并非单纯的命令与服从关系，而是相互需要和相互依赖。这样，诚实信用在国家公共生活中同样重要。很多学者认为信赖保护原则是诚实信用原则的合理类推和具体应用，因为基于诚信，相对方信任政府行为的真实性，从而产生一定的信赖利益，法律就应对这种信赖利益予以保护。
2.2 行政法层面
在行政法层面，诚实信用原则主要体现在对行政机关和公务人员的约束，强调保护相对方的信赖利益。最高人民法院于 1999 年 11 月通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》就反映了一定的信赖保护思想①。
2003 年 8 月通过的《中华人民共和国行政许可法》则吸收了诚信理念，并明确了行政许可的信赖保护原则②。然而，在该法的第 69 条，却作出了相当大的限制，列出了行政许可机关或者上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可的五种情形，特别是其中的第五点 ：“依法可以撤销行政许可的其他情形”，很容易为行政机关扩大使用。
2004 年 3 月，国务院第 43 次常务会议通过《全面推进依法行政实施纲要》，将诚实守信作为依法行政的基本要求之一。该纲要第5条规定依法行政的基本要求为“：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、责权统一。”
值得注意的是，诚实信用原则不仅局限于行政许可范畴，而且扩展到行政行为。正在酝酿的《行政程序法》（专家试拟稿）明确提出：“行政机关实施行政行为，应当遵循诚实信用原则，维护公民、法人或其他组织与行政机关的信赖关系”。这些都表明，诚实信用原则在行政法领域的应用日渐广泛。
2.3 城乡规划法层面
城乡规划是对未来的预测和安排，具有一定的可变性，与一般行政行为存在差异。是否基于诚实信用原则给予信赖保护，关键在于相对人是否因信赖行政机关而产生具体行动，如果行政机关的行动与规划矛盾，变更或废止规划、违法规划或不落实规划等，导致相对人或相关人信赖受损，则事实上存在承担责任的问题。如何承担相应责任，则与行政行为的法律形式和拘束力大小相关。城乡规划领域中的规划许可、行政合同、行政指导等行政行为，属于拘束力不同的法律形式。至于公布规划如何定性，还存在较大的争议。
我国《城乡规划法》在一定程度上体现了行政权与公民权之间的平衡，并初步认可了行政许可的信赖保护原则，该法第五十条明确了“一书三证”发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的补偿责任，以及第五十七条关于城乡规划主管部门的违法行政许可被撤销后给当事人合法权益造成损失的赔偿责任。此外，该法第五十条还明确了规划变更的信赖保护，但其范围限定在“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图”之内。而且，在现实中保护信赖利益往往难以操作。其原因有三 ：一是缺乏具体的实施制度；二是缺乏用以保障信赖利益的财政支持；三是行政机关及工作人员的责任追究问题尚未解决。
诚实信用包括心理上、事实上、法律上和利益上的诚实，其内涵不仅局限于信赖保护范畴。诚实信用原则不仅要实现程序上的正义，更要实现实体上的正义。时下的规划委员会制度，公众参与制度、专家审查制度，存在不少“合法”程序下的“不当”决策现象。凡此，都是秉承诚实信用原则，不断完善制度的方向。
3 诚实信用原则对城乡规划实施的启示
3.1 规划公布
（1）规划信赖
台湾“行政法院”一般认为，“行政官署”基于行政权而公告实施一种规划，是针对一般不特定的规定，而不是个别具体的处置，因此，不得认为行政处分而对之提起诉愿（类似大陆地区申诉和行政复议）。“行政法院”1976 年“裁字第103 号”重申了这一观点。但后来“司法院大法官会议”解释对此进行了修正，认为“主管机关变更都市计划，系‘公法’上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济”。也就是说，对都市计划的个别变更属于具体行政行为，相对人可以提起行政诉讼，而对都市计划的通盘检讨（类似大陆地区的规划修编）属于抽象行政行为，一般不能提起诉讼[8]89-90。日本对规划中止、变更导致利益受损的判决则确认了信赖保护的适用①。
规划能否得以实施是公众对规划的信赖基础，关键之处在于是否重视利益权衡。我国城乡规划的制定、变更或中止时往往忽视这一重要环节。如果利益相关人被排除在决策之外，必然给实施留下隐患。当前，行政机关公布规划时对于能否实施、如何实施并没有给予充分关注。不同规划之间的矛盾、上下衔接、前后延续等等，都存在诸多问题。
既让规划管理者无所适从，也为某些别有用心者“选择性实施规划”留下了空间。古人云 ：“轻诺必寡信”，总是给老百姓一个无法实现的宏伟蓝图，久而久之，政府的信誉就会降低。在规划多次草率变更，或者无法实施的现实下，他们已经没有把规划太当作一回事了，更不会轻易地根据规划预设自己的经济行为--因为那样做的风险实在是太大了。因此，规划制定、变更或修改应持审慎之态度，当前大规模编制城乡规划的现状应该改变，所谓“规划全覆盖”的形式要求应当反思。某些地区的规划编制几乎成为一种政治运动，对当地实际情况缺乏足够认识而粗暴地加以规划，其结果可能适得其反。
（2）规划稳定
城乡规划稳定性过低必然导致行政决策变更频繁，行政机关及其公务人员的信用不足，规划制定中集体作弊行为普遍存在。诸如规划实施请求权（要求行政机关遵守规划、制止违反规划的行为、保障规划实施的环境等）、规划补救措施请求权以及规划赔偿请求权等权益，在法律制度层面虽有所规范，然而在规划实施中却成效甚微。在保证制度稳定性方面，台湾的“司法”实践中有许多值得借鉴的经验，例如存续保障、损失保障、过渡条款等等。其中过渡条款是为了平衡制度变更所追求的公共利益以及当事人的信赖利益，对于城乡规划变更时如何保持稳定性具有指导意义。
3.2 行政许可
（1）行政许可的权威性
德国行政许可的实施机关，具有排他的权威性，即便发生审批不当或者违法审批的情况，也只由行政许可机关负责处置。而我国则不同，规划许可机关可以设定诸多的前置条件，其中任何一个存在瑕疵，就可以一推了之。而其他部门同样设定前置条件，这种相互前置的方式，出现了很多“谁都没有错，但该办的事情总是办不成”的情况。杨旁国不服厦门市交通委员会拆除违法建筑物路政处罚决定案，就很值得深思，该案反映了行政关系双方互不信任的状况。首先，杨旁国在路政部门要求停工并拆除建筑物的情况下，不是去核实是否符合公路部门规定，而是利用政策上的漏洞和部门之间沟通协调不足的弱点，通过土地、规划部门办理了相关合法手续。其次，从形式上看，杨旁国取得了合法的建房手续，却又被另外一个行政机关--交通委员会处罚，而法院也维持了处罚决定，这使得行政机关形象和行政许可的权威性都受到了负面影响。
（2）行政许可机关的诚信
在行政许可中，基于诚实信用原则对行政机关的制约主要包括 ：1）行政许可的公共利益取向（不得行使与公共利益无关的权力滥用行为，或者虽然存在公共利益，但行政机关所采取的行为并不相称）；2）作出行政许可时对相对人或相关人的利益衡量，以及对公益和私益的权衡；3）行政机关的信息应当真实、准确、全面 ；4）行政机关恪守信用，保护信赖利益。
（3）行政相对方的诚信
相对方违背诚实信用原则的现象同样普遍存在，常见的情况是，相对方在行政部门之间游走，利用信息不对称的原理，以及行政部门的人事更替等各种机会逐个破解，一些本不应当办理的事情却办理了。在行政许可中，基于诚实信用原则对于行政相对方的制约主要包括 ：1）行使权利和履行义务不得具有不良动机，不得谋取非法利益（例如，在获知建设项目之后的非法抢建，试图造成既成事实后通过各种手段获得行政许可）；2）相对人的意思表示真实准确，不得隐瞒事实以骗取行政许可，从而获利 ；3）相对人应当信守在行政许可中做出的承诺，不得出尔反尔 ；4）相对人提出的权利主张应当及时合理。与保护相对人信赖利益相对应，就是建立相对人的信用制度，促使其恪守信用。
3.3 行政合同
（1）西方的行政合同
行政合同的实质是在某些行政行为中，行政机关与相对人通过契约建立一种法律关系，将公民置于与行政机关平等的地位。行政合同对于提升民主、保障权利具有积极意义，同时也体现亲民政府形象，有效降低行政成本。行政合同要求善意、诚实、守信、利益均衡，包括忠实履行契约义务和随附义务、情事变更时的利益衡量以及限制行政特权等。
德国允许行政机关按照私法中的契约精神签订公法合同，《联邦德国行政程序法》第四章对公法合同进行了较为详尽的规定。根据该法，公法合同采用书面形式，包括和解合同和交换合同。作为典型的大陆法系国家的德国，也接受了在行政法中同样存在“平等主体之间的承诺”的观念。法国的行政合同应用广泛，与城乡规划相关较为密切的行政合同主要包括国家-大区间的规划合同、困难街区发展方面的合作--城市合同，以及市政公用事业特许契约等三种形式。
（2）行政合同在城乡规划中的实践
在城乡规划领域，行政合同主要包括土地开发合同、公用事业特许合同以及区域性协议等类型。行政合同采用契约的方式，对于未来的一些重要条件进行约定，可以创造更多的发展机会。特别是在开发商和政府关于开发活动的权利义务的约定方面，就完全可以通过行政合同的方式加以明确。
政府在现状允许的条件下作出一定的承诺，以增强投资信心。而作为投资者，同样可以根据自身条件和政府提出的要求，作出相应的承诺。只要双方能够达到各自的利益底线，就存在以诚实信用原则为基础，通过行政合同促进城市建设的可能性。当然，行政合同应当避免通过合谋的方式让渡公共利益的倾向，这一点，只要做到公开透明并接受监督，就可以在相当程度上予以避免。行政合同要求行政机关和相对人依据契约解决纠纷，因而，行政机关对于契约的法律形式和责任承担应当有深刻的认识。
3.4 行政指导
（1）西方的行政指导
行政指导是指行政主体在法定职权范围内，为实现特定行政目的而制定诱导性规则、政策等，或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定相对方采取示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性行政行为。行政指导是市场经济与民主政治的直接产物。日本在战后为保护公民权利和体现“温和行政”，将行政指导广泛应用于行政执法的几乎所有领域，特别是土地和建筑行政方面，这已成为其行政活动中显著特点。日本在 1993 年的《行政程序法》第四章第 32 条至 36 条对行政指导进行了专门规定，从而成为第一部对行政指导加以规范的行政程序法。当相对人按照错误的行政指导从事活动并遭受损失时，有权申请国家赔偿，这一点在日本已经得到逐步认可[14] ①。大陆法系的德国、法国在规划行政中也积极采用行政指导的方式。英美法系如英国的区域规划指导要点、规划政策指导要点等，也是一种行政指导。
（2）行政指导在城乡规划中的实践
我国广东省制定了一系列的“规划指引”，但主要是上级规划部门对下级规划部门的政策引导，而缺少针对行政相对人的行政指导。城乡规划行政部门可以根据经批准的规划成果，用法律的、易于理解的表达方式，制定行政指导以促进规划的实施。在实施阶段发布的行政指导，其具体形式可以多样化，有时甚至可以是“弹性”指导。通过政府有信用的行政指导，引导全社会积极实施城乡规划。
相对人依据行政指导实施经济行为而遭受损失如何救济问题，则因我国的社会经济发展和法治现状而显得较为复杂。这就要求行政机关在行使行政指导时，根据具体情况充分研究行政指导可能产生的各种可能结果，并预设相应的纠纷解决方式。
4 结语
本文以西方诚实信用原则为视角，结合我国城乡规划实施的现状，就制度层面的借鉴意义进行了探讨。尽管有些观点未必十分中肯，有些对策未必完全奏效，但毫无疑问，诚实信用的精神内核值得世代传承，而以此为基石的制度建设必将深刻地影响城乡规划的未来。
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